非洲愿景2063规划：非洲发展新蓝图[1]
张 瑾
［内容摘要］2013年5月，非洲统一组织成员国的国家元首及政府首脑齐聚埃塞俄比亚，共同庆祝非洲统一组织成立50周年暨非洲联盟特别峰会，总结其50年来的成就和挑战，并为未来50年非盟发展做出战略规划，发表“非洲愿景2063规划”（Agenda 2063）草案。非洲愿景2063规划不仅是之前泛非主义的一个总结，更为未来的非洲设计了一个美好的具有建设性的蓝图，规划了需要全体成员共同努力的目标，即在未来的全球格局中，建设一个统一、繁荣、和平的非洲。
［关键词］非洲联盟 非洲愿景2063规划 非洲统一组织
一 庆祝非洲统一组织成立50周年/非盟特别峰会
非盟第十八届首脑会议开始对非洲区内贸易予以关注。在2012年1月29日至30日的非盟首脑会议上，与会各方在讨论非洲和平与安全、非盟机构和能力建设、非洲参与全球事务等问题之外，还通过了《促进区内贸易、建立全非自由贸易区宣言》和《非洲基础设施发展规划宣言》，进一步明确了以经济融合促进非洲一体化的主导方向。会议期间举行了非盟会议中心落成典礼。同年7月15日至16日，非盟第十九届首脑会议在亚的斯亚贝巴举行。会议主题仍是“促进非洲区内贸易”，主要讨论了非洲热点问题、非盟机构和能力建设、非洲一体化进程等问题。本届首脑会议再次举行了非盟委员会主席选举，经过四轮投票，南非内政部长拉米尼·祖马（Nkosazana Dlamini-Zuma）战胜让·平（Jean Ping），当选新一任主席。
2013年5月25日恰值非洲统一组织成立50周年，庆祝会暨非盟特别峰会在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行，70多位非洲国家元首或政府首脑以及区外国家领导人或代表与会。这是对该年1月27日至28日，非盟第20届首脑会议“泛非主义和非洲复兴”主题的延续。峰会期间围绕“泛非主义和非洲复兴”主题举行了一系列庆祝活动。5月26日至27日，非盟第21届首脑会议在非盟总部举行。本届会议继续以“泛非主义和非洲复兴”为主题，会议不仅讨论了非洲地区安全局势，非洲一体化及非洲发展新伙伴计划，还对气候变化谈判和如何从金砖国家合作机制中获益等问题予以关注。会议通过了《非统成立50周年宣言》以及一系列决议。同年10月，非盟举行特别峰会，讨论非洲与国际刑事法院关系等问题并通过相关决议。
值得一提的是2013年5月27日通过的《非统/非盟50周年宣言》。非盟回溯历史，重新确认了50年前“非洲复兴”的目标，承诺要实现一体化和繁荣的非洲目标，决心将21世纪变为非洲的世纪。在这场50周年庆典上，非洲政治领导人总结过去的成就与失败，重新宣布自己对大陆发展的承诺，他们承诺要在八个关键领域取得进展，分别是：非洲复兴，反抗殖民主义，促进一体化，促进社会和经济发展，促进非洲和平与安全，健全民主管理，建立一个独立自主、自立自强的非洲，确立非洲在世界的地位。
二 非洲愿景2063规划的起草
在2013年5月27日结束的第21届非盟首脑会议上，非盟通过了《非盟委员会2014—2017规划》、2014年非盟财政预算及“非洲愿景2063规划”草案，待下届峰会公布发展框架。
“非洲愿景2063规划”草案由非盟各委员会联合发布，阐述各行业在未来50年的发展规划。这些规划包括农业、贸易、经济、食品安全、非洲合作伙伴、和平安全、妇女权益等内容。主要是为非洲大陆在未来50年的发展提供一个总体的发展规划和目标，从而力争在未来50年甚至更短时间内实现非洲复兴、加快非洲国家一体化进程。非盟方面认为，只有借由非盟成立50年的契机，努力实现和平稳定，促进团结、民主、可持续发展，才有可能将非洲发展成为和平、繁荣、发展的非洲，让非洲人民过上富裕的生活，并对未来抱有希望。
作为“非洲未来50年的最低标准，也会是衡量非洲发展的基本指标”[2]，非洲愿景2063规划的出台将持续21个月，即从2013年1月至2014年9月。经过框架文件准备、框架文件形成和远景规划出台会经过三个阶段，分别用时九个月、四个月、八个月。
在框架文件的准备和形成阶段，非盟各委员会回顾了分析各部门在经济、政治和社会等发展领域的情况，以明确现阶段的矛盾与问题及进行社会经济转型面临的内外机遇和挑战。在此基础上，形成围绕非洲愿景2063规划实现的框架文件，明确分析非洲社会经济转型关键的驱动力量和要努力实现的目标。各机构将总结在拉各斯计划、阿布贾条约，以及国家和地区计划的实施过程中得到的经验和教训，形成条理分明的政策和战略，交由核心咨询团队、执行委员会、常驻代表委员会和非盟审查。在征得非盟委员会、非洲发展银行、非洲经济委员会及其他利益相关者的意见后，分析整理形成非洲愿景2063规划的进度报告，明确非盟组织委员会和非洲发展新伙伴计划各部门主管的角色与承担的责任。在此基础上，非盟将草案的框架文件发给各成员国审读，再将各成员国的意见建议收集汇总至下属委员会和常驻代表委员会，由它们负责修改。最后，将修正后的框架文件再次传回各成员国审阅，最终达成一致，形成非洲愿景2063规划草案的框架文件。
非洲愿景2063规划的形成将历时八个月，从已形成的非洲愿景2063规划草案、监督评估框架草案、实施计划草案出发，召集各利益相关者召开研讨会，并将其上交执行委员会（即下属委员会和常驻代表委员会），由它们形成最终的正式文件。最后，在一致通过后，大力宣传并帮助民众理解非洲愿景2063规划。
三 非洲2063愿景规划的特点
区别于之前的若干规划，非盟的非洲愿景2063规划草案有自己的一些新特点。
愿景规划将非洲治理的建构列为优先，以简化和协调各种非洲现有的发展和治理机构的框架和倡议及其运作；展示必要的政治意愿和承诺，以改善个人和集体的民主治理，通过已经建立的工具，如通过非洲同侪审议机制（APRM：The African Peer Review Mechanism）来协助成员国产生其国家行动计划（NPoAs：National Programme of Action）所确定的重点的资金，从而确保成员国能恰当地应对治理和发展的挑战。其次，该规划重视区域经济共同体（RECs）作为非洲一体化中必备的基础作用，通过有效增强其制度基础，允许其作为辅助性和互补性的存在。
非洲愿景2063规划基于框架文件，包含详细的策略，指标和方案。实施方案包含明确的五年目标、任务、主要利益相关者、运作时间等。监测和评价框架则包含明确的标准和目标。三份草案由所在区域组织确认，非盟决策部门通过核心咨询团队和高水平咨询小组审查文件，并在此期间定期更新进度报告，以便核心咨询团队评审和指导文件。
规划还寻求多方支持，以形成合力。在执行的方式上，非盟委员会寻求来自成员国、战略合作伙伴（非洲和亚洲开发银行）和发展伙伴的技术、财政和物质支持，非盟委员会主席与亚洲开发银行、非洲经济委员会执行秘书等在全方位政策规划和决策中保持协调配合。非洲发展新伙伴计划的“规划和协调机构”（NPCA）也是项目实施主体之一，其首席执行官同样与非盟委员会、非洲开发银行和非洲经委会的三位负责人保持紧密合作关系。
非盟力图将“所有利益相关者”和一切可以动员的力量全部纳入愿景规划的实现中来。“所有利益相关者”不仅包括成员国和区域组织，也包含更广泛的办事机构、民间社会的代表、私营部门、妇女和青年团体、学术界、研究机构、智囊团、多学科专家群体、发展合作伙伴等。而作为联盟的基石，非盟各成员国与区域经济共同体与非盟组织密切合作，积极参加非盟研讨会对广泛的非盟发展计划的集思广益，包括非盟发展计划的方法、内容、路线。常驻代表委员会（PRC）将通过接收核心咨询团队的进展报告和建议并提供指导，以实行全面的政治监督。高水平的咨询小组接收、审查进度报告和成果，并在主要目标已经达到后向常驻代表委员会提出建议。
为保证实现可持续发展，非洲愿景2063规划采取的额外措施包括：在非洲愿景2063规划框架系统内重新制定国家中心目标，将非洲愿景2063规划项目目标纳入国家行动计划（NPoAs：National Programme of Action），以及据此定期裁剪内阁和国家议会。非盟认为，非洲愿景2063规划的蓝图、实施的决定性成功因素，除了上面提到的强大的政府承诺，还包括以下因素：首先，所有的利益相关者的参与都是非洲愿景2063规划蓝图设想、实施、监测和评估的关键成功因素。非洲愿景2063规划必须充分让所有利益相关者参与，特别是妇女和青年的参与，将重新点燃非洲各方合作的热情。其次，确保一个可衡量的结果，这以可跟踪、可监控的具体目标作为基础。最后，确保在提供了总体框架和共同的目标后，非洲愿景2063规划能够考虑到非洲的多样性并据此确定其发展轨道和最终目标。
自2012年新任主席祖马上台以来，非盟就进行了大刀阔斧的改革，尤其集中在基础设施、和平安全、农业和青年就业方面，并直接推动了非洲愿景2063规划的出台。[3]但对于非盟这个庞大的“理想国”而言，无论是制定全非洲6%的经济发展速度，还是努力保证成员国在各方面做出的承诺，在国家利益为优先考虑的现代国家发展模式下，非洲愿景2063规划的实现还存在着理想与现实的巨大鸿沟。
然而，作为全球化和信息技术革命大背景的产物，非洲愿景2063规划毕竟为未来的非洲规划了一个美好并具有建设意义的蓝图。在非洲发展新伙伴计划的基础上，非洲愿景2063规划集合了各国、各地区乃至全球的集体智慧和共同努力，为非盟的一体化进程提供了新的制度安排。从这个意义上来说，非洲愿景2063规划是非盟所做的合乎逻辑的政策升级，是其引领非洲朝着经济转型、联合和统一的目标向前走的继续，是非盟为恢复尊严和非洲复兴的精神做出的又一努力。在这个进程中，合力全面提升中非合作水平，助力非洲愿景2063规划，无疑将成为今后中非区域经济合作的新重点和新亮点。
作者简介
张瑾，女，历史学博士，浙江师范大学非洲研究院助理研究员，主要研究非洲经济史和非洲一体化问题。
[1] 教育部人文社科青年基金项目（12YJC770069）“非洲区域经济一体化探索：南共体三十年”的阶段性成果。
[2] 《非盟发布非洲愿景2063规划》，2013年5月22日，中央电视台新闻。参见http：//www.chinanews.com/shipin/2013/05-22/news220569.html。
[3] Acceptance Speech of Newly Elected African Union Commission Chairpersonship by South African Home Affairs Minister Dr Nkosazana Dlamini-Zuma，allAfrica，16 July 2012，http：//allafrica.com/stories/201207180980.html，accessed 25 October 2013.