二　制度对人口的作用机理、落实方式及特征

前面已对制度形式及其制定主体的差异作了探讨。制度的存在价值是其对人及其群体行为具有约束力。那么这些制度对人口行为的作用机理是什么？我们已经知道，与人口有关的制度形式多样，不同形式的制度对人口的作用方式有什么特色？在此对这些问题加以探讨。

（一）制度的作用机理

制度的作用机理是指制度产生或形成之后对人口行为的作用方式、方向和功能，以及不同制度之间的关系。本书虽立足于考察与人口有关系制度的作用机理，但实际上，它也适用于对其他制度的认识。

1.制度的产生和运作过程

一般而论，一个制度从产生到被其他制度取代或废除，要经历这样的阶段（图1-1）。

制度调整是已初步形成的制度在实施过程中因不符合实际而引发问题，制度制定主体不得不加以改进，以减少与作用对象的矛盾冲突，降低制度落实成本；经过一定时期的不断改进，制度趋于完善，民众形成遵循意识。完善后的制度最终结局有三个：一是延续下去；二是随着社会和环境变化，它将难以维系下去，最终被废除或自然失去作用；三是被其他制度形式所替代。实际上，第二个和第三个结局有相通之处，当已有制度被废除时，将可能出现替代性制度形式。

制度的形成有的是对已不适用制度的替代或改进，表现出制度的内生性特征；有的则具有外生性，是在“无”制度的环境中生成，外来制度被引入就具有这种表现。

东汉建武初年，任延出任位于南部边陲的九真太守。史载，九真“俗以射猎为业，不知牛耕，民常告籴交址，每致困乏”。任延令其人“铸作田器，教之垦辟。田畴岁岁开广，百姓充给”。当地“骆越之民无嫁娶礼法，各因淫好，无适对匹，不识父子之性，夫妇之道。延乃移书属县，各使男年二十至五十，女年十五至四十，皆以年齿相配。其贫无礼娉，令长吏以下各省奉禄以赈助之。同时相娶者二千余人”。由此，民众“产子者，始知种姓。咸曰：‘使我有是子者，任君也。’多名子为‘任’”[18]。这是将中原文明引入边鄙原始部落之中的结果，具有制度创立的意义。

而下面一例则属于制度替代。东汉和帝时，许荆任桂阳太守。该郡“滨南州，风俗脆薄，不识学义”。许荆“为设丧纪婚姻制度，使知礼禁”[19]。可见，桂阳郡原来尽管风俗脆薄，但也是有制度的，只是与内地风尚相异。许荆以符合礼仪的新制度取而代之。

当然，不能否认，有些制度形成时间很短，未经过调整和完善阶段即被废除。这是就一种成熟和稳定制度的变迁过程而言。或者可以这样表达，任何一种制度形式不可能持续发挥作用，其变动有三种途径：制度改进、制度变迁与制度革命。制度改进即是调整，变迁是原有基本制度仍得到维系的变动过程，制度革命则是用新的、与原有制度根本不同的新制度取代旧的制度。

2.制度的作用形式：单一制度、制度组合和制度环境

制度对人口行为的作用方式既有单独表现，更有以多种制度所形成的结构形态来发挥作用，还有制度系统和制度环境。其关系如图1-2所示：

图1-2显示的为四种制度作用方式。第一种制度为单一制度作用形式；第二种为制度结构，它实际是多项制度的组合及其作用形式，单一的制度不能称为制度结构；第三种为制度系统，指较为完善、配套且形成有机整体的制度体系；第四种为制度环境，是多项制度经过一定时间的实施过程后所形成的影响人口行为的社会氛围，其所约束的对象养成自觉按制度行事的习惯。可见，以上四种类型表现出“单”制度与“众”制度之别。“众”制度形成制度网络、结构、环境和系统。

从对人口行为的作用程度来看，“众”制度要大于“单一”制度，制度系统大于制度结构，制度环境大于制度系统。不过也会有例外，如制度环境的影响具有潜在和相对平静的特征，而制度系统则多为显性和现时的制度。在特定阶段，后者较前者的影响力更大。

制度结构、制度系统和制度环境往往表现出制度影响的多元特征。如同一时空范围内，既有行政约束制度，也有民间约束制度。

3.制度的作用方式

无论是单一制度，还是制度结构、制度系统和制度环境，其对人口的具体作用方式有以下几种。

（1）以制约人口行为为主的制度

这实际是制度的主要作用形式。它又可分为以下几种：

A.制度控制。它重在将人口行为限定于制度允许的范围内。这种制度直接作用于人口个体，具有高度强制性。法律和政府制定的政策多属此类。如户籍制度、当代人口生育数量控制政策等。

B.制度矫正。它旨在改变已有人口行为中不适应现时要求的内容。社会变革时代或新的政权建立后常有这样的举措。

C.制度约束。相对于制度控制、制度矫正，制度约束的力度要弱一些，或者说它不是刚性限制，而是弹性限制。民间惯习常有这种表现。

D.制度贬抑。有些制度对人口行为并不设定禁止措施，但却有贬低、歧视之意，由此收到抑制效果。如传统时代丧偶妇女再婚，法律并无禁阻之令。除个别时期政府对贵族丧偶妇女有再婚限制外，对一般平民妇女并无再婚禁律，只是表彰守节之人。不过，民间形成浓厚的歧视妇女再婚惯习，从而影响妇女的再婚行为。在熟人社会中，民意或舆论对人的行为制约很大。如一些地方有这样的婚俗：“礼仪丰俭，各称其家，有争财者，共耻之。”[20]

（2）以引导民众人口行为为表现方式的制度

A.制度激励。通过物质和名誉性奖励措施，引导民众形成与政府目标一致的行为方式。

B.制度倡导。通过对模范仪型予以表彰来引导民众行为。传统时代政府表彰孝子和节妇对亲子代际关系和婚姻行为就具有这种作用。

（3）以维系某种人口行为为目标的制度

制度维系重在对已经形成的制度予以继承并保持下去。如近代之前法律中的许多条文从唐代至明清时期变动很小，制度延续和维系成为主流。需要注意，制度维系具有从制度自身角度来衡量的特征，而从制度与民众关系角度看，它又体现为制度控制。

本质上，无论哪一种制度作用方式，都具有导向作用，希望民众按照既定规则行事，减少与制度要求不符的越轨行为。

4.多项制度的作用方向

在同一时期，往往有多种不同类型的制度存在。在对人口及其行为施加影响时，不同制度形式的作用方向形成多重一致，将增强制度效果；有的制度会相互抵消；还有的制度彼此制约或掣肘。这表明同一时期的多项制度既有同向合力，也有逆向抵消或掣肘之力。不同制度之间存在互维、互斥的关系。

（1）互维和互补的制度。两种及以上制度对人口的作用方向具有一致性，形成合力（见图1-3）。这种互维和互补可以在同一层级，也可在不同层级（如不同级别行政管理机构对同一问题所制定的规则）。中国历史上，不同类型制度的一致性特征比较突出。所谓“仁恩以为情性，礼义以为纲纪，养化以为本，明刑以为助”[21]。礼仪、教化和刑法制度各有其作用，但目标是一致的。李银河认为：一个社会所拥有的法律通常是与这个社会的传统行为规范及道德观念紧密联系的[22]。对同一人口行为不同制度作用的一致性，我们试举两例。A.近代以前，全社会形成重视人口数量，特别是人丁数量增长的氛围，而这种氛围是靠政策、宗规族训和习俗等共同营造的；B.重男轻女现象在法律制度、宗族规条和社会惯行上都有表现。我们看到，有些宗族为使所订规则具有约束力，呈请地方官审阅、批示。湖南湘阴县咸丰九年（1859年）制定《家规》，呈报湘阴县令，请求批准，以增强其权威性。该县令批复为：阅呈《家规》十六则，均极周备，准悬示众人，共知观法。俾阖族子弟，咸兴礼让而远嚣陵，本县有厚望焉[23]。它也表现出家法与官府规定的一致性。一般情况下，两种及以上制度形式不大可能有同样的作用力度，或者说应有主次之分。

（2）互斥的制度。两种及以上制度互相排斥，作用方向不一致，一种制度对另一种制度的作用形成干扰（见图1-4）。如当代男女在家庭财产继承上享有平等权利并被载入法律之中，但在农村，仍以男系继承为主。这是由现代法律制度与传统习俗的差异所造成，或者说传统习俗滞后于现代法律。互斥制度下，民众行为与官方要求会发生碰撞和冲突。清代汪辉祖指出：各处风俗往往不同，必须虚心体问，就其俗尚所直，随时调剂。然后传以律令，则上下相协，官声得著，幕望自隆。若一味我行我法，或且怨集谤生[24]。这实际是因地制宜，注意减少官方制度与民间习俗不一致时所引发的矛盾。

（3）制度矫正和抑制。

上面曾提及制度对婚姻、生育等人口行为方式具有矫正和抑制作用。我们认为，这在很大程度上是以一种制度矫正、抑制另一种制度的反映（见图1-5）。这种制度关系形式主要表现在政策、法律等国家制度对民间制度如民俗方面。若一种制度通过矫正和抑制另一种制度之后才能对人口行为产生影响，其作用力度将会降低，亦即中间力量的阻碍耗费了直接性制度的效力。下面分粗细箭头表示。

制度矫正和抑制可能会形成三种结局：一是新制度替代旧制度；二是新旧制度各自让步，然后并存；三是新制度贯彻失败，中止使用，旧的制度继续发挥效力。

（4）制度抵消。一种制度在贯彻中受到另一种制度的抵制。它多表现为已经存在的旧制度和新实施制度作用方向不一样，旧制度试图继续维持原有利益格局，新制度难以被落实，或者以让步的方式被落实（见图1-6）。如中国1949年后在家庭财产继承上，实行男女平等、子女平等原则。但在民间社会，特别是广大农村，子娶女嫁为主要婚姻形式，嫁出之女对娘家财产并不具有继承权。尽管不少女性知道新法律所赋予的权利，不过她们基本上认可民间惯习，不参与继承。与此相适应，她们原则上也不承担（娘家）老年父母的赡养义务。

从以上制度机理分析中可见，制度对人口行为的作用和功能具有多样性，制度之间也存在较复杂的关系。认识到这一点将有助于增强制度制定主体对制度调整、完善和替代的主动性，以适应人口发展的新要求。

（二）制度的落实

从本质上讲，制度一旦形成，就会发生作用。但在实际社会中，制度的作用并非自发的产生。多数制度需要有落实和贯彻的外力，需要具体的组织加以推动。这些组织既有官方的，也有民间的。不过存在例外情形，如惯习中的一些做法则靠无形的舆论力量。

1.制度落实的主体

（1）官方机构。我们知道，制度的主要部分是法律和政策，因而不同级别官方机构成为制度的落实主体。法律和政策多依赖政府相应机构来实施。

（2）民间机构。传统时代有两个系列：一是由官方推动所形成但未纳入正规官僚体系的乡里组织，它由乡绅或由相对富裕家庭户主轮流担任管理之责，协助官方治理所辖民众；以宗族为代表的同姓血缘亲属家庭组织，对宗族成员的婚丧嫁娶、困难救助、子女教育、家庭纠纷等事务参与管理、调解或干预不当行为。明代万历年间浙江诸暨知县刘光复针对当地民间所存在的溺女、锢婢、买同姓女子为奴等“宿弊”，制定禁令：各乡图、坊、里长、乡约、正副保，互相晓譬、觉察，毋玩毋隐[25]。清代地方官在发布针对民众不良行为时，也要求民间宗族、房亲、乡约、里社自相钳制[26]。可见，乡里组织是其所依赖的协助力量。对县级官府来说，其政令落实的主体就是民间组织，当然这些组织除宗族外，多是在官府督导下所建立的。

（3）其他。一些制度无落实主体但对民众有制约作用。习俗惯行无明显的落实主体，它主要靠群体内部对违规者的排斥来显示作用。

有学者指出：社会规范和法律的不同地方，主要体现在执行机制上。法律是由作为第三方的政府、法院或者专门的执行机构来执行的。社会规范是社会中普遍认可和遵守的行为准则，它的执行机制是多元化的，我们称为多方执行[27]。这一论述表达了制度落实的多元性。

2.制度落实的方式

（1）制度落实有范围差异。它可分为全国范围、地方范围、乡里村社范围、宗族范围等层级。法律和中央政策在国家范围内实行，除此之外的制度则在地方、局部和特定群体中发挥作用。

（2）新产生制度的落实有直接推行与试验后推行两种。当代制度在普遍推行之前，往往在小范围内进行试验，取得经验并修正规则后再予推行开来。

（3）官民监督性制度与群体自我监督性制度。前者指落实主体为官方的制度，它多由官方人员负责实施，并对违规者实施处罚。后者主要指惯习性制度，没有组织性的监督主体，而由民众自我监督约束，违规者在乡里村社这一熟人环境中有被歧视或受排斥的担忧。

（4）制度落实往往需要人力物力投入。制度落实需要一定成本，政策性制度主要靠已有官方机构落实，需专门人员负责。此外，有些制度的落实需更多人员参与，像人口普查等，政府要投入大量人力、物力，成本较高。

3.制度落实中的问题

（1）制度目标难以兑现。制度制定和落实主体会向民众宣扬和保证制度实施后所能带来的利益或好处，以赢得民心。但在贯彻时，因制度脱离实际，民众难以从中受益，且对已有生活形成干扰，制度的作用因此会大打折扣。

（2）制度承诺与资源的有限性。官方为减少推行制度中的阻力，或新政权为稳定统治基础。如传统时代新建王朝承诺免除税赋[28]、奖励垦荒、扶持弱势者等措施，但由于百废待兴，官方所掌握的资源有限，无力落实优惠百姓的措施，失却民心。

（3）制度制定与落实缺乏衔接。制度需要有人或机构去落实，但在历史上，重制度形式而轻制度落实或落实者不作为的现象比较普遍，制度形同虚设。

（4）制度落实中出现扭曲或者折扣。制度实施过程中因遇到阻力，难以达到制定者的预期目标，不得不进行更正，或者降低原定标准。

（5）制度半途而废。新制度实施时因遭遇激烈抵制，为缓解矛盾而放弃执行。

（三）制度实施中的受益受损者

制度的最主要表现是约束民众行为，引导民众按照规则行事。那么谁是制度的受益者？谁又是受损者？

1.公共利益和个体利益的一致性

制度由政府或国家组织制定出来，其主要目标是使国家和民众均受益。如当代的人口控制政策，通过减少人口，国家人口压力降低，家庭的生存压力也会降低。

2.公共利益和个体利益的背离

国家利益并非与个体利益的所有方面都保持一致，也有相互背离之处。如人口控制制度中的独生子女政策，对家庭养老传统和功能有很大的削弱，它必须有完善的社会养老保障制度作为后盾和基础；在社会保障制度尚未建立起来的农村则难以推行下去，政府不得不做出让步性调整。

3.制度对民众利益影响的多向性

（1）索取性制度。制度规定民众应履行的义务，如传统社会政府以人口、人丁为基础征派赋役。站在民众立场上则表现为其既有利益受损，隐匿家庭人口成为民众减少损失的手段。

（2）给予性制度。在特定制度之下，政府和其他社会组织给予民众一定利益，如设立社会保障制度。而从民众角度看则是一种利益获得。

可见，这两种制度可带来四种影响：索取与受损，给予与获得。制度贯彻中的获益与受损往往是制度制定主体与落实对象之间的重要博弈。它关系到制度能否成功，成功之后能否长久维系。

（四）制度的效力

制度的效力指制度起到了约束、矫正、引导人口行为的作用。

传统时代，特定阶段的政府鉴于现行婚俗易产生纠纷，对此进行改造，收到预期效果。

清代，川中“婚礼最为苟简。两姓缔好，无婚书，亦无名帖，只凭媒人持年庚一纸而已。于是男家不肖，遂以庚帖可执而骗婚，往往构讼公堂。婚媾等于寇仇”。乾隆八年“奉各上宪示禁后，乡民亦皆恪遵宪令，于问名、纳采之时，必具婚书，必通名帖，于是悔婚、骗婚之风稍熄”[29]。将空口无凭或随意性婚姻缔结用规范性契约加以约束，有助于减少纠纷。这是制度改进所产生的效力。

制度效力有长期或短暂之别。一般来说，法律制度、宗规族训、惯习多为具有相对长时期效力的制度，政策性制度常因时而变，不时更动。

但制度并非都能得到落实。制度落实中被打折扣、制度无效和失效的现象也并不少见。

1.无效制度和形式制度

制度既然存在，就应有其效能，但实际上存在无效制度和形式制度。如同姓不婚在近代之前的法律中多被保存下来，却很少被贯彻，即使有违规者，也未得到处置。从不被落实的角度看，它属于无效制度。这些“无效制度”能保留或延续下来，没有被废除，在于政府试图让其发挥引导作用，而非惩戒作用。

传统时期，各地多有早婚习惯，一些地方官试图矫正，并发布禁令，但没有产生实质效果。四川巴州流行童养媳，往往女大于男，官屡禁之不能止。此风自明季已然，路旁按院禁碑尚存。川北多有之，不独巴州[30]。

制度无效或形式化的原因在于，制度的精神或原则脱离实际，缺少实行的基础。无效制度、形式制度所以被保留下来，一是制度变迁滞后，一是支撑这些无效制度的意识形态未被改变。

2.制度约束对象的违规行为受到庇护，制度效力打了折扣

亲缘关系占主导的社会中，公共制度（针对所有个人和群体的制度）的实行效果较低。如村庄是一个血缘关系成员为主体的居住地，彼此关系密切，互相趋利避害是这一群体组织成员的处事特征。政策性制度在这一层级最容易被打折扣。

3.制度落实者不作为，导致制度效力下降

地方官员是法律、政策等公共制度的主要落实者，但违规者通过贿赂执行者得以免予处罚；官员懈怠职责，刚性制度因此而被软化。这种表现在传统时期和当代都存在，其结果是制度效力因此下降。民国期间，内政部规定婚礼仪节十二项，丧礼仪节十八项，世俗不尽行之[31]。

4.制度载体变更导致制度失效

制度载体有多种，但主要是制定和维护制度的政治机构或政权组织。当旧政权被新政权取代，依附于旧政权的制度也会失去效力。不过在近代之前，政权更迭时，政策性制度会有改变，而法律性制度则变动很小，民间惯习也较少受到触动。

（五）被约束者对待制度的态度

1.脱离和逃避制度

多数制度是以限制人口行为为表现形式的，而被限制者设法摆脱限制、规避约束是比较多的做法。在传统时代，由于户籍是征派徭役[32]的依据，百姓通过脱籍、隐瞒丁口来减少家庭及其人丁承担税赋和徭役的做法具有一定普遍性。

2.跻身制度之内

有些制度，在对约束对象进行管理和限制的同时，还赋予体系内民众享有某种利益之权。因而那些在制度或体系之外者设法进入制度、体系之内。如当代，户籍，特别是城市户籍成为居民享受福利待遇的凭证，只有拥有户籍者才能获得某项利益，不少户籍体系外的流动人口设法进入，甚至不惜花费钱财打通进入的关节来得到某地的入籍机会。体系内外民众上学、就业机会、社会福利水平的差异是产生这种行为的主要原因。

（六）制度的作用特征

上面对制度作用机理的多个方面进行了分析，从中可以概括出与人口有关制度的作用特征。

1.既有传承又有变异

在特定地方区域或国家辖区内，一种主导性制度不大可能凭空产生或变更，与已有制度环境没有任何关联。中国传统时代，制度在传承中有所变异的情形较多。这是从纵向视角着眼。风俗和惯习类制度的这一特征最为明显，像男娶女嫁这种习俗，尽管当代法律已将随夫居和随妻居均作为合法的婚居形式，但在农村，主流的婚居形式仍是随夫居；而在城市，“结婚”的意识逐渐增强，嫁娶的观念则淡薄了。此外，传统社会不同阶段，有关人口行为的法律条文在新旧朝代之间也表现出传承为主、变异为辅的特征。

2.影响范围有大小之别，分层和重叠互有表现

相对来说，法律制度在全国范围内发挥效力，而政策的行政层级特色比较突出。风俗惯习有些方面与法律精神相一致，有的则有差异，甚至相互抵牾。习俗自身表现出强烈的地区特色，百里不同风、千里不同俗就是写照。宗规、族训则只在特定宗族中发挥效力。

3.约束程度有刚性和弹性之不同

制度约束人口行为的方式有两种：一是刚性约束，一是弹性约束。刚性约束具有强制色彩，有惩戒措施；弹性约束重在引导，没有惩戒手段相伴随。从表面看，有制定主体的制度刚性约束特征比较显著，实际上其中也有刚性与弹性之分，如政策性制度贯彻过程中往往表现为贯彻过程中前紧后松、前严后宽，或虎头蛇尾。

刚性制度需要有相对健全的组织去落实，成本较高。我国在城市推行的独生子女政策就具有很强的刚性特征。此外，20世纪70年代在城乡实行的晚婚政策也有很强的刚性。当时城市的单位制度（政府通过工作单位对职工实施全面管理和约束）和农村集体经济制度（生产队和生产大队对社员及其家属进行全面管理）为这些政策落实创造了条件，否则将比较困难。弹性制度在传统时代比较突出。传统社会有法定婚龄，但民众并不遵守它，因为当时官方没有建立婚姻登记制度，低于法定婚龄者也不会受到处罚。

4.影响方式有直接和间接之分

制度对人口的影响方式有二，一是直接影响，一是间接影响。直接影响是指该制度针对人口本身的数量变动和空间分布形势而制定，表现出显著的影响效果，如不同时期实行的鼓励或控制生育、迁移政策等。间接影响为，制度的主要目标并非针对人口，但对人口发展产生影响，如传统时代的赋役制度，1949年以后的土地改革、集体经济制度等。

5.制度的约束力来源既有他律，也有自律

人口行为所受制度影响主要是他律形式的制度。他律制度比较容易理解。制度制定者以组织的名义对所属民众发布具有约束力的制度措施。有些制度没有明确的制定主体，像风俗、惯习，是约定俗成的，大多数情况下要靠生活在特定环境中的民众有意识地按照惯习行事，以获得认可，这是一种自律效果。

6.制度有主观目标与客观目标的差异

有些制度主观上并非为了对人口的某种行为产生影响，但其在客观上却具有这种效果。如同姓不得结婚是传统伦理和法律中的一项基本规定，它原本并非为了“优生”，而在于避免血缘伦理秩序紊乱。

7.从制度的功能来看，既有维持秩序的制度，又有应对问题的制度

像法律制度、宗规族训和惯习多具有维持人口秩序的功能，而现实人口问题的解决则主要靠政策。

8.就制度的价值而言，有先进与落后之别

先进制度指适应时代发展要求的制度，在当代则指具有平等和公平追求的制度；而落后制度则与其相反。更进一步，先进制度对人口发展的作用具有积极效果，落后制度则起消极作用。如中国传统社会长期的制度实践是男女不平等，在婚姻生育诸方面均有表现；男女平等是近代以来产生的新观念，进而体现在政策和法律制度上，其对生育中的男孩偏好有所抑制。在现实社会中，男女不平等及其对人口的影响仍有表现。

9.制度的表现形式有显性与隐性之不同

显性制度为条文、措施明确的制度，法律、政策和宗规族训属于这类制度；隐性制度则指习惯性做法，流行于特定地区。

对制度作用特征的认识有助于适时调整制度，同时对新制度贯彻过程中可能出现的问题有所把握。

制度的作用特征体现在作用方式上，而这又与制度的形式有关，由此表现出刚性和弹性、直接和间接、他律和自律、显性和隐性等诸多差异。

（七）制度如何为官民所知

制度的作用在于约束、引导民众行为。制度只有为官民所知，才能发挥这种作用。制度中有些是潜移默化的，或者由上一代向下一代灌输，民间惯习多通过这种方式；而更多的制度需要靠外部组织贯彻。

1.政策、法律传达给民众的方式

在现代社会中，制度传播方式多样，有印刷成册的各种制度汇编，有报纸将新制定的法令、政策刊登出来，还有广播和电视等宣传途径。总之，民众获得制度的内容相对比较容易，途径比较多，故大体知道“不可为”和“可为”的界限。

而在传统时代，特别是以农业为主导的社会阶段，制度传播手段则没有这么便捷。但官方和民间也有一些措施向民众灌输制度。需要指出的是，传统时代的制度传播方式在当代仍然得到延续。

（1）促使民众知悉法律和政策

其做法是组织民众读法。《周礼•地官》中即有这样的表达：州长各掌其州之教治政令之法。正月之吉，各属其州之民而读法，以考其德行、道艺而劝之，以纠其过恶而戒之。若以岁时祭祀州社，则属其民而读法，亦如之。可见，地方长官既掌握一地“教治政令之法”，还负有让民知法之责。乡官有同样的职责和使命。“党正各掌其党之政令教治。及四时之孟月吉日，则属民而读邦法，以纠戒之。……正岁，属民读法而书其德行道艺”。再往下，“族师各掌其族之戒令政事。月吉，则属民而读邦法，书其孝弟睦姻有学者”。“闾胥各掌其闾之征令，……凡春秋之祭祀、役政、丧纪之数，聚众庶。既比，则读法，书其敬敏任恤者。”[33]这种读法制度是否真正得到贯彻尚难说，但其思路是对的。通过组织读法，民众知道了什么能做，什么不可为，自我约束意识形成，越轨现象将会减少。

（2）张贴告示

告示一般由地方官府将新的政策书写于纸张等之上，在所管辖地区通衢要道或人烟稠密之处张贴，供人观读，相互传知。其功能很多，但不外乎传达朝廷旨意、地方政府督促和限制百姓所为之事等。唐代，太宗对让民众知悉朝廷政令颇为关注。开元十六年（728年）玄宗发布“令州县以制敕告示百姓敕”：凡制令宣布，皆所以为人。如闻州县承敕，多不告示百姓，咸使闾巷间不知旨意，是何道理？宜令所繇捉搦，应有制敕处分等，令始终勾当，使百姓咸知。如施行有违，委御史访察奏闻[34]。该敕令强调，国家“制令”完全是为民众所订立。民众要获知帝王旨意，或帝王诏令达于民间，需经过地方政府系统这一中间环节向下传达，在当时主要是由最基层的政权机构——州县来完成。若这一级机构的官员怠忽，便会造成上下梗阻现象。而中央则通过派出御史来监督官员、强化地方机构的职能。从这一敕令中可以看出当时政令的传达方式。

实际上，直至近代，甚至1949年以后很长一段时间，在乡村、厂矿及其宿舍区等人口聚集之地张贴告示或布告仍是法令等制度传播的重要方式之一。

（3）集中宣讲

传统时代，里甲、村镇等民众的居住地管理单位，由乡绅及里甲长、村镇长等按照官方要求，召集民众，宣讲朝廷政策、法律等制度形式，以使有所依归，这一方式是百姓了解制度要求、明了规则内容的途径。如明代，政府要求地方在举办乡饮酒礼活动中进行制度解说和教化活动。明洪武二十五年（1392年）太祖下诏：各处官民之家传诵大诰三编，凡遇乡饮酒礼，一人讲说，众人尽听，使人皆知趋吉避凶，不犯刑宪。洪武二十六年进一步细化规定：凡民间须要讲读大诰律令，敕谕老人手榜，及见丁著业牌面，沿门轮递，务要通晓法意。仍仰有司，时加提督。嘉靖八年（1529年）题准：每州县村落为会，每月朔日，社首社正率一会之人，捧读圣祖教民榜文，申致警戒。有抗拒者重则告官，轻则罚米，入义仓以备赈济[35]。这是官方的要求，其落实情况如何？根据明代福建《惠安政书》记载：月吉，乃属民而读法，书其善者、恶者，老人以木铎徇于路；望亦如之[36]。清朝则有“圣谕广训”宣讲。这表明，当时民众有正规的渠道了解本朝法律和政策，它在很大程度上成为政府教化、约束民众的方式。

新中国成立以后，这种传播形式依然存在。通过召开群众大会来传播、宣讲新的政策可谓集体经济时期的农村和计划经济时代的厂矿最为普遍的形式。

（4）将律令纳入官学教育和科举考试之中

中国的教育体系在汉以后即比较健全。隋唐科举制度建立后，各地方设有府州县学，还有不同类型的书院。这些学校不仅是传播文化知识的场所和培养官员后备力量的基地，而且负有向学生灌输历朝和本朝制度的使命。我们从明朝的规则中可对此有所认识。明洪武二十一年（1388年），太祖赐天下武臣大诰，令其子弟诵习。二十四年，太祖下令天下生员兼读诰律。成化四年（1468年）宪宗准奏：“各处有司，每遇朔望诣学行香之时，令师生讲说大明律及御制书籍，俾官吏及合属人等通晓法律伦理，违者治罪。”[37]可见，这一做法既有要求，又有检查落实措施。

（5）设立张挂禁令场所

传统时代，政府将朝廷重要制度和规则制成牌匾张挂于民众聚集和经常出入之地，供人观瞻、温习，并对照日常所为，获得某种警示。明朝永乐十七年（1419年）明政府要求：各处军卫有司，凡洪武年间一应榜文，俱各张挂遵守。如有藏匿弃毁不张挂者凌迟处死[38]。成化元年（1465年）规定：各处修盖榜房，将洪武永乐正统年间节次颁降榜文誊写张挂，谕众通知[39]。可见，此类榜文与告示有形似之处，但其做法更为规范，且具长久保留的条件，张挂于专门建立的榜房之中。

这种形式在现代社会依然发挥着作用。农村村委会办公室和社区等城镇公共机构多张挂有计划生育法令等。

（6）官员前往地方敦促制度落实

它有两种形式：一是中央派出官员，通过巡阅地方，了解民情，革除旧俗，倡导新风，推动与帝王要求一致的社会习尚形成。晋泰始二年（266年），武帝遣侍中侯史光等持节四方，循省风俗，除禳祝之不在祀典者[40]。

一是地方官员定期到所属地域视察，并直接接触民众，促进具体制度落实。

晋泰始四年（268年）六月，武帝下诏：“郡国守相，三载一巡行属县，必以春，此古者所以述职宣风展义也。见长吏，观风俗，协礼律，考度量，存问耆老，亲见百年。录囚徒，理冤枉，详察政刑得失，知百姓所患苦。无有远近，便若朕亲临之。敦喻五教，劝务农功，勉励学者，思勤正典，无为百家庸末，致远必泥。士庶有好学笃道，孝弟忠信，清白异行者，举而进之；有不孝敬于父母，不长悌于族党，悖礼弃常，不率法令者，纠而罪之。田畴辟，生业修，礼教设，禁令行，则长吏之能也。人穷匮，农事荒；奸盗起，刑狱烦；下陵上替，礼义不兴，斯长吏之否也。若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者；及身行贪秽，诌黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。扬清激浊，举善弹违，此朕所以垂拱总纲，责成于良二千石也。”[41]它意味着，地方主官除了值守衙门、处理政务外，还要亲历乡里，扬善惩恶。这可谓制度落实的具体途径。

以上主要是与人口有关政令性制度的传播方式。实际上，传统时代不少制度形式，如法律条文中的关键原则较少变化，如择偶范围、立嗣过继规则、分家析产等，已形成制度环境，为成年人所熟悉，并在落实过程中为下一代所掌握。

2.宗规族训的灌输方式

宗族规训这些制度形式主要由宗族组织通过宗族公共活动如祭祖等形式向族众灌输。有些宗族还有阅谱之举，以便族人明了族人行为规则。

明代，浙江余姚徐氏要求按古人立谱之法行事：“四时孟月，会族以读谱；十二月之吉，会族以书其行以为劝戒，非止于饮酒叙情而已。……族长于每季孟月之旦，督率各家长率子侄谒祖，令年壮子弟宣《谕族文》一遍，并《宗范》各条。如有犯教令者，备书其过于副谱之上，然后量其犯之大小，而示罚焉。”[42]

对新娶入之媳要给其一个熟悉家规的过程。明代浦江郑氏规定：诸妇初来……限半年，皆要通晓家规大意。或有不教者，罚其夫[43]。

宗族成员的婚丧嫁娶等活动为宗族成员的重要集会，是实践宗族对族人要求不可缺少的方式。

3.惯习如何为民所知

在笔者看来，惯习虽没有明确的制定主体，却最为人们所熟知。它不仅靠一代一代人口传心授，而且贯穿于民间婚姻缔结、丧事料理、年节备办、祭祀举行等活动之中，生活在乡土社会中的幼辈耳濡目染，自然也会成为惯习的承载体和传续者。此外，惯习还在养老、财产分割等活动中表现出来，它们甚至形成文书等文字性材料，引导人们遵循规则，否则会产生争议。

4.道德性制度的认知

道德性制度的主体是伦理规范。

从认知角度看，传统时代乡里社会不仅有乡绅和士等文化群体以不同方式布道，而且官方也赋予乡社里长化导民众之责，其所使用的教化工具就是经书及其具体化的内容（如树立榜样、旌表楷模供百姓观瞻、效法）。而隋唐之后科举考试制度造就出规模庞大的专业读经、习礼群体，由此形成的教育制度成为官方普及传统道德规范的重要途径。此外，在类似于乡饮酒礼等官绅、官民互动的礼仪活动上，尊老和秩序教育贯穿其中。

5.官员如何掌握制度

无论哪个时代，官员都是政策的主要制定和落实者。不仅如此，在传统时代，官员机构人员有限，各级地方之长又是地方刑事案件、民众诉讼的主要审判者。因而，熟悉政策和法律是官员行政的前提。所谓“凡国家礼文制度法律条例之类，皆能熟观而深考之，则有以酬应世务而不戾乎事宜”[44]。

明朝规定：凡国家律令，参酌事情轻重，定立罪名，颁行天下，永为遵守。百司官吏务要熟读，讲明律意，剖决事务。每遇年终，在内从察院，在外从分巡御史、提刑按察司官，按治去处考校。若有不能讲解、不晓律意者，初犯罚俸钱一月，再犯笞四十附过，三犯于本衙门递降叙用。其百工技艺诸色人等有能熟读讲解通晓律意者，若犯过失及因人连累致罪，不问轻重，并免一次[45]。

这一规则为清朝所继承，只是在处罚方式上有所变通：每遇年终，在内在外，各从上司官考校。若有不能讲解，不晓律意者，官，罚俸一月；吏，笞四十[46]。可见，通晓法律规则是对官吏的一项基本要求，并有考核措施。而对一般民众，若懂法律，则给予适当奖励：过失罪和因人连累罪重涉案时，给予一次免于处分的优待。

相对于传统时代，当代社会人们对不同类型制度的获得和认识方式更为多样。但从居住和谋生空间上看，传统社会民众一生多居于一乡一地，更多地感知或约束于习俗、惯行等所营造的制度环境，可谓获得制度的方式比较直接，且成本较低。现代社会中在乡村生活的人口比例减少，而由迁移、流动人口集聚所形成的城镇人口大幅提高，熟人社会为主导变为陌生人社会为主导；民间约束或自我约束为主的制度更多地被公共机构约束制度所取代。如不到法定结婚年龄不得登记，婚后生育指标需申请等。从传播方式上看，与传统时代不同之处在于，当代靠灌输和说教获得对制度的认识这种形式大大减少，更多地为条文性制度，依赖查阅和咨询来了解。