第三节　稀土产业政策与出口管理制度：经验比较和政策建议

一　发达国家稀土战略及启示

世界各国对稀土的重视，源于稀土的特殊作用和战略地位，各国稀土战略重点放在原材料的长久、可持续获取和稀土高新技术掌控两个方面。针对中国是世界稀土资源大国，而且具有生产量大、品种全、价格低等特点，发达国家根据本国情况采取不同的战略对策。日本、法国等没有稀土资源的国家，早在20世纪90年代初就开始在中国进行战略布局。日本稀土企业更是精心选择了一些较为稳定的战略性原料供应商，法国则直接通过建立合资企业，生产加工稀土原材料等中上游产品。日本企业在中国虽然也有一些功能产品或下游产品的合资企业，但更多是将消耗稀土原材料的电子产品或元器件生产企业转移到中国，这些下游企业直接在中国采购所需稀土原料。美国、澳大利亚等拥有稀土资源的国家和地区，由于开采成本高或有放射性污染等原因先后停产关闭本国矿山，主要稀土原材料转而从中国进口，这种做法实际上也是一种保护本国稀土资源的策略。

国外稀土应用强国稀土战略为中国提供了学习经验和借鉴的思路。黄健等（ 2011）对美国、欧盟和日本制定的稀有金属（含稀土）战略进行了比较分析。早在2002年前后，美国、日本、法国、德国、瑞典、瑞士、挪威、芬兰、英国、韩国就已建立了较为完善的矿产资源战略储备制度。战略资源储备制度强力支撑了美国、日本等国对国际稀土供求市场的把控（刘乃瑜，2010）。其中，作为技术领先的资源富足国，美国很好地将稀土资源利用和技术创新、产业发展相结合，其战略的基本特点：一是根据美国产业的稀土需求、产业发展现状和产业掌控的力度，鼓励稀土及相关产业进行全球布局；二是根据人力资源、环境成本等要素禀赋的变化，控制稀土供给（陈志、刘峰，2011）。英国则依靠不断加强科技研究，以最先进的技术提炼利用稀土。德国是世界消耗矿产资源最多的工业大国家之一，在没有稀土矿物储藏情况下，德国把政策焦点对准了“城市里的矿山”开发利用，鼓励引导企业大量回收工业废弃物和城市垃圾中的稀土。

日本国内也没有稀土资源，却是公认的稀土应用强国，其在稀土高新技术以及稀土回收、稀土循环利用等领域一直保持世界领先地位，日本的经验对中国稀土产业发展有一定借鉴意义。Kawamoto（ 2008）在梳理日本现行稀有金属政策基础上，提出促进日本稀有金属产业发展的思路：一是维持良好的市场运作环境；二是制订合理的商业计划，开发海底矿产资源；三是加大材料科学研究，寻求更容易获得的替代材料；四是提高资源利用率。曹庭语（ 2011）指出，日本采取政府主导稀有金属贸易、在周边寻找除中国之外的稀有金属供应国、通过多元化手段获取稀有金属、加强对海洋稀有金属资源的勘探、开发利用稀有金属替代产品等各种应对之策以保障其稀有金属的稳定供给。陈健、吴楠（ 2012）对日本的国家稀土战略进行分析总结：出台稀有矿产战略储备制度；大力回收废弃电器制品；开发海洋稀土资源；拓展海外稀土矿产资源开发；研发稀土替代技术。

二　中国稀土产业政策调整的进展

陈甲斌（ 2003）从准入行业、资源开发和资源加工利用及贸易等方面分析中国稀土资源政策，指出，多年来，国家实行的保护性、抑制性政策，在实际实施中却出现了产业扩张的效果。为有效解决中国稀土产业存在的问题，促进稀土产业健康、可持续发展，顺利实现稀土产业由“资源优势”向“经济优势”转型升级，国家相继出台了一系列调控稀土产业的政策。这些政策涉及生产布局、出口控制、行业整合、储备制度及行业准入等诸多方面。自2011年以来，国家统一调整了稀土矿原矿的资源税税额标准，推出了稀土专用发票，发布了《稀土工业污染物排放标准》、《中国的稀土状况与政策》（白皮书）和《稀土行业准入条件》（马荣璋，2012）。杜凤莲、董竞泽（ 2011）把稀土系列政策归纳为配额和出口控制、开采量控制、市场结构调整以及出口税收四个方面，并分析了稀土产业政策对稀土产品出口结构和价格的影响。对中国实行出口退税政策之前和之后两个时期进行稀土市场定价能力测定的实证分析表明，政府对稀土实行出口配额管理、出口企业资质审批等政策后，中国在稀土方面从毫无定价权逐步发展为掌握一定的市场加成定价能力（刘倩，2011）。

丘南平等（ 2014）对近年来中国稀土产业政策重大调整进行了较为全面的梳理，并就政策变迁对稀土产业发展的影响做出判断。方一平等（ 2014）也从政策执行效果的角度，分析了中国稀土产业发展面临的机遇和挑战。崔凤军、徐梦周（ 2013）的一项研究将对稀土产业政策的反思置于中国产业政策体系中政府角色和政策工具选择的视角之下，通过对稀土产业的案例分析，指出中国产业政策长期偏好选择性政策，导致一些政策措施（包括稀土配额管理、行业兼并重组等）在执行过程中很容易偏离政策制定初衷，“并陷入‘强化、失效以及再强化’的恶性循环”。[2]应该看到，中国政府虽然已经制定、出台了一系列政策措施促进稀土应用技术研发和应用市场推广，但是，还缺乏相应的实施细则，支持力度不够强（吴志军，2012）。对稀土产业调控过度依靠直接行政干预，导致稀土产业的市场化进程屡屡受阻，致使稀土企业尤其是部分国有企业产生了政策依赖性心理，将产品价格和利润简单地依附于国内政策，不再将提高核心竞争力作为主要目标。同时，也使得寻租成本递增，贪污腐败现象严重，官僚主义盛行（吴志军，2012）。刘亦晴、许春冬（ 2012）指出，国家对稀土产业的一系列调控和管制政策引发了一些新问题：①稀土价格反复波动，冲击稀土产业链条，对稀土应用企业是一个危险信号；②出口配额实施过程中稀土开采和出口问题不断；③稀土管制导致国家与地方政府、稀土企业之间因利益争夺而激发矛盾。赖丹、吴一丁（ 2012）指出，中国现行稀土税费制度存在以下问题：一是税费征收项目不规范，“以费挤税”的问题比较突出；二是税费征缴方式和执行标准不统一；三是资源税负过低，未考虑环境损失成本；四是“从量计征”的计税依据欠合理，税负与资源价格脱钩；五是税收归属和利益分配不合理，政府资源税调节效率低下。推进产业整合、优化行业组织结构是稀土产业政策的重要目标，然而，由于经济成分复杂，企业所有制类型不同以及企业之间、企业与地方之间存在的利益矛盾难以调和，导致政府历次开展的稀土产业整合难以成功（于立新、汤婧，2012）。

三　稀土出口配额管理及其效果

（一）中国实行稀土出口配额管理的合理性

近年来，中国不断收紧稀土出口配额，对稀土产品出口实行更严格的控制。一些学者尝试从理论上论证中国稀土出口管理的合理性。程慧（ 2011）认为，中国稀土资源管制战略既符合国家利益和国内法规，也符合国际法规则。袁溥等（ 2010）则指出，争夺稀土定价权符合中国长期利益，政府应进一步采取措施，保证对稀土定价权的控制。王正明、张许静（ 2012）从税收转嫁的角度，在系统把握中国稀土产业链上下游布局、厘清稀土生产加工以及贸易结构基础上，通过改变国内稀土生产函数，研究稀土贸易市场出清条件下的税收价格转移弹性。其分析表明，“寡头国”资源税的征收除了起到倒逼国内稀土行业整合、提高行业集中度作用之外，还可以将部分税负转嫁到国际市场，增强稀土出口市场势力，提升贸易利得。应该看到，尽管中国采用“配额+关税”等手段对稀土出口进行数量管理符合引导产业升级、减少环境损害、提高资源利用效率的国家利益和产业发展方向，但这些政策“有理”的同时未必“有据”。实际上，世界贸易组织对“稀土案”的终裁结果意味着“配额+关税”模式的终结，中国稀土出口政策工具将进入全面调整阶段，这也反映出国内一些研究的立场和视野仍有局限性。

（二）收紧稀土配额及其影响

从近年来稀土出口管制效果来看，降低出口退税率、提高出口关税以及削减出口配额等“一揽子”紧缩性管制措施，在提高稀土产业经济效益的同时，也带来国际贸易摩擦问题（金通，2011）。其中，实行出口配额管理是中国控制稀土生产出口规模、改善贸易条件进而优化行业市场秩序的主要政策工具，这一政策措施的实施效果引起国内外的广泛讨论。仅靠限制稀土配额，有可能会阻碍中国稀土产业的发展，对产业链造成破坏（陈果、张寿庭，2011）。于立新、汤婧（ 2012）认为，政府过于依赖行政手段整顿稀土开采和出口市场，生产和出口的全流程配额管控措施和出口税的征收，实际上是对稀土开采和出口企业的超额利润进行“再次分配”，虽然短期效果明显，但无助于建立合理完善的稀土市场定价机制，这种做法也受到美国、日本、欧盟等国家和地区的非议。同时，配额和出口税措施使得稀土的国内价格大大低于出口价格，违反了公平贸易原则。胡玉林（ 2004）指出，按盐类、氧化物、金属分类的出口配额方法过于简单，一些具有高附加值的高技术产品出口由于简单的归类而受到配额限制，一定程度上抑制了稀土产业向下游环节和深加工产品的延伸，直接影响中国稀土产业发展及其参与国际市场的竞争能力。由于配额比较笼统，未对特定稀土元素的出口做出具体限制，导致一些珍贵的稀土元素源源不断地出口。稀土出口配额制短期内成效显著，但难以取得长期效益，且极有可能偏离保护本国稀土资源这一政策初衷。另外，违规倒卖配额成为业内公开的秘密。由于配额管理中没有细分规则，对轻、重稀土出口采取“一刀切”，导致获得配额的企业偏向出口资源稀缺、价格昂贵的中重稀土，形成了“鼓励”中重稀土出口的反效应（武正潇，2011）。对不同企业实施差别待遇的资质和配额管理，不仅对国际市场稀土价格拉升的影响作用有限，而且为了在国内二级出口配额市场上争抢份额，企业往往会进一步压低国内市场价格，致使稀土企业无法走出恶性循环，继续拥挤在出口恶性竞争上（齐银山、李文兴，2010）。随着中国出口配额和出口入册企业数目减少，稀土走私活动日渐猖獗，稀土走私已形成一条完整的黑色链条（刘乃瑜，2010）。虽然“配额+关税”政策模式已进入了取消和调整阶段，但是，上述研究成果对未来中国稀土产业政策和出口管理制度完善仍有一定的参考价值。

美国、日本、欧盟针对中国稀土出口政策向世界贸易组织起诉而引发的贸易争端是近年来又一研究热点，很快就形成了一批有关“稀土诉案”案情解读、中国稀土出口限制措施是否适用世界贸易组织环保条款、“稀土案”败诉后的应对措施和政策调整方向等问题的研究成果（刘瑛、吴娴，2012；马连良，2013；尹琳，2014；彭德雷，2015）。在这些研究中，既有从经济学视角反思中国稀土产业政策和贸易政策的文献，也有从法律层面剖析世界贸易组织“稀土案”终裁结果及其影响的成果。其中，尹琳（ 2014）指出：“随着全球经济的复苏和发展，各国对自然资源的需求越来越大，因自然资源贸易引发的纠纷也日益增多，稀土案绝不会是中国在资源类商品国际贸易纠纷中的最后一案。”[3]为此，中国应对资源性产品出口政策做出相应调整，以应对今后资源性产品出口有可能遭遇的贸易纠纷。

（三）控制稀土出口的国际反响

中国控制稀土出口在国际上引起了强烈反响（赵增祺，2010）。由于中国作为稀土主要供应国通过出口配额限制稀土出口，导致很多国家和地区不得不寻找新的稀土供应地，实施替代资源开发和回收稀土资源战略。Bairstow等（ 2011）研究显示，在中国控制稀土出口的情况下，很多国家开始消耗其稀土储备。针对中国稀土出口调控对其国内相关产业的影响，一些发达国家试图利用多边贸易规则进行制衡。面对国际稀土市场供求关系变化和价格波动，也有部分国外学者认为世界稀土供应不足并非单纯因为中国限制稀土出口所致。Bourzac等（ 2011）认为，即使中国没有限制稀土出口，一些稀土的世界供应也会由于需求剧增而迅速短缺。由于经济扩张会增加对稀土的需求，中国稀土产量在未来将不能满足其国内需求。为此，欧美发达国家可通过提高资源利用率和回收率，减少稀土消费。

四　完善稀土产业政策和出口管理的思路

针对中国稀土产业发展和出口管理中存在的种种问题，学者们提出了很多有参考价值的政策建议。

（一）加快制定实施行业发展战略

中国应以市场为导向，以科技创新为动力，以稀土资源为依托，进一步调整结构，立足稀土资源延伸下游产业（陈志、刘峰，2011）。对稀土产品进行高深度、高精度、长链条的规模开发，并带动稀土应用产品和相关产业的发展，顺利实现稀土资源优势向经济优势转化（钱九红、李国平，2003）。吴志军（ 2012）指出，协调地方与中央利益，实现资源所有权平稳过渡，减少直接行政性干预，促使稀土生产外部性成本内部化是中国未来稀土产业政策调整的思路与方向。由于稀土产业的经济效益更依赖于稀土深加工技术的应用，因而中国必须提高稀土产品深加工技术，从技术上占领稀土市场。为此，国家应该尽快建立稀土战略储备体系，健全配额管理体系，加强宏观管理，大力培养稀土人才，加大对稀土深加工设备的投入，加快稀土产业化进度。同时，应拉动内需，自主消化稀土初级产品，规范技术开发市场，提高稀土企业技术开发的预期收益（王俊峰、吴彩云，2012）。稀土产业虽然规模小，但与制造业的关联度高，因此，建立完善综合性的行业管理体系，是稀土产业政策调整的重要步骤。陈瑞强、刘洪吉（ 2014）提出：“以加强国内管理为主，提升政策协同性，构建综合政策管理体系，进一步完善开采总量控制指标、生产总量控制计划、专用发票、出口管理等政策措施的衔接，使政策之间能够更好地协调，降低违规生产的空间。”[4]

（二）推进资源整合和税费改革，进一步优化产业链

厉福荣（ 2011）提出，完善稀土资源成本构成；提高行业准入门槛；合理确定年度稀土开采总量和出口配额；推进企业生产产品结构调整和升级，鼓励稀土企业通过兼并重组，提升行业整体竞争力，提高高附加值产品的比重，共同促进产业升级；加快技术进步，转变增长方式，促进中国稀土产业发展。稀土产品集中入园加工是改善市场秩序、缓解环境问题的有效手段。陈景辉、赵颖（ 2011）提出，将现代工业化园区作为产业集群的有效载体，利用产业集群来提高稀土产业的竞争力。徐毅鸣（ 2012）基于中国稀土产业链受制于下游终端消费环节不振现状，以价值链理论为依据剖析中国稀土产业对俘获型全球价值链的嵌入状况及由此带来的产业链

年第11期，第17页。升级障碍，提出通过构建国家价值链推动中国稀土产业良性发展的战略路径和具体战略手段。推进稀土行业资源税费改革对实现稀土产业可持续发展具有重要意义（赖丹、吴一丁，2012）。吴艳芳、王亚萍（ 2012）则从环境税的理论渊源入手，分析环境税对稀土行业持续健康发展的促进作用，建议政府采用经济手段解决稀土产业负的外部性问题。李刚（ 2012）提出，在推动稀土资源税费制度调整的同时，应加快矿产资源补偿费改革，修改矿产资源补偿费征收管理制度，推动补偿费费率调整与企业业绩挂钩，改变补偿费中央地方的分成比例。

（三）建立和完善稀土收储和出口管理制度

建立储备制度，国家通过对企业进行财力和科研支持，促使企业加速实现对稀有金属深加工、朝高附加值方向发展，进而调整商品结构，提高产业竞争力（周世俭，2007）。王利清、洪梅（ 2012）认为，未来稀土出口政策的调整重点应是优化出口稀土产品结构，加大对稀土产品结构升级的政策引导。杜凤莲、董竞泽（ 2011）则提出以下政策建议：第一，在对国内稀土矿产资源进行优化配置的同时，加强对国外稀土资源开发的投资，做好稀土资源战略储备。第二，建立稀土产业发展基金，开发稀土应用技术。第三，在促使稀土产业链向下游拓展的同时，调整稀土出口产品结构，打破大国对中国出口稀土资源的买方垄断。第四，配合使用强制性规制以及市场调节等各种政策促进稀土产业发展。中国稀土战略储备可以参考日本的资源储备模式，最初以民间储备为储备主体，而后逐步增加国家储备的比重，走国家与民间储备相结合的道路。应基于稀土储备目标模型、储备驱动事件和储备运行资金，从制定《国家稀土资源储备法》、完善稀土资源储备的管理机构、完善稀土资源封存储备基地的补偿制度三个方面来构建稀土战略储备的保障机制（杨斌清、张贤平，2012）。于立新、汤婧（ 2012）提出：以市场竞合取代行政力量，推动稀土出口产业结构优化整合；构建稀土开采环境保护体系，提高资源综合利用水平；强化稀土出口监督监管机制，提高出口管理精细化水平；积极利用双边磋商机制，推行“以资源换技术”的出口战略。