第一章　导论

第一节　研究背景

稀土是化学元素周期表第三副族镧系元素的一组金属元素的简称。作为重要的战略性矿产资源，稀土在现代工业、现代农业特别是战略性新兴产业以及国防工业中有着广泛应用。中国稀土资源品种齐全，蕴藏丰富，具有资源分布广、成矿条件好、有价元素含量高、综合利用价值大等突出特点。可以说，在中国金属矿产资源中最具优势的当属稀土。[1]中国稀土资源不仅储量大，而且开发和应用也比较早。国内稀土资源开发利用可上溯至20世纪50年代，经过多年发展，目前已经建立起较为完整的稀土产业体系，稀土产品产量、应用量和出口量均居世界首位，在国际稀土市场上占有举足轻重地位。

然而，在中国稀土资源储量、产量、应用量和出口量世界第一的背后，却是稀土资源锐减、资源开采导致的生态环境损害严重、稀土整体应用水平不高、集中于产业链低端环节、稀土产品出口价格低且长期受制于国外市场等一系列严峻现实。经过20多年的过度开采和低价出口，2011年，中国稀土储量占世界总储量的比重已经下降到23％，但稀土产量却占全球总产量的近90％[2]，且大部分稀土出口属于资源性输出。近年来，国家高度重视稀土资源保护和稀土产业发展。针对稀土产业发展存在的问题以及国际市场上稀土产品供求关系变化趋势，2003年以来，有关部门密集出台了多项稀土产业政策，涉及稀土资源勘探与开采、产品冶炼加工与贸易、出口关税与配额等多个环节，这些政策措施以加强行业管理、促进资源整合、合理控制出口规模、减少生态环境破坏、推动资源开发和行业发展由粗放型向集约型方式转变为主要方向，在探索战略性矿产资源开发利用的产业政策和行业管理等方面做出了有益尝试。2011年2月，国务院发布了《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，明确提出“十二五”时期稀土行业的发展目标及具体实施措施，标志着中国稀土行业管理步入新的阶段，稀土产业政策体系逐步完善。同时，在国家严控“两高一资”产品出口等一系列政策作用下，中国稀土出口规模下降，部分稀土产品的贸易条件有所改善，形成了“关税+配额”的出口管理模式。

随着稀土出口不断收紧，中国“控制”稀土出口的做法在国际上引发了诸多争议，中国稀土贸易政策和产业政策的调整也招致美国、欧盟、日本等多个稀土应用大国的指责。一时间，“中国政府限制稀土出口导致国际市场价格升高”、“稀土成为中国的外交工具”等言论甚嚣尘上，由此造成贸易摩擦频发。应该看到，在发达国家纷纷指责中国利用稀土遏制他国的舆论背后，实际上暗藏的是对于稀土这一特殊战略性资源的激烈争夺。值得注意的是，中国实行稀土出口配额制并不是新鲜事物，这一政策自2005年已正式实施，但发达国家如此激烈的反应却是近年的事情。主要原因在于：一是中国稀土出口配额不断调低，出口管理更为严格，引起发达国家对未来稀土供给的普遍担忧；二是为应对国际金融危机，发达国家相继提出了“再工业化”战略，试图“重振制造业”，以恢复实体经济活力，加快经济全面复苏。这些国家重振制造业的重点都放在了新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业，而这些产业恰恰是稀土的重要应用领域，发达国家担心中国控制稀土出口会抑制其战略性新兴产业发展，进而影响本国在战略性新兴产业的先发优势和国际竞争力。

就现有技术水平而言，中国稀土资源开采、冶炼、分离技术相对较为先进，而在高端应用技术方面特别是稀土在高技术领域的应用水平，与发达国家相比仍有明显差距；从产品结构来看，现阶段中国稀土产品生产和出口以资源性产品为主，高附加值、深加工产品较少；从市场结构和产业组织来看，稀土开采加工企业普遍“散、小、乱、差”，设备工艺落后。尽管近年来在国家一系列政策作用下稀土产业整合已初见成效，但受利益驱动，国内稀土企业盲目开采、恶性竞争局面并未从根本上扭转，导致行业整体经济效益低下，开采加工秩序混乱，行业集中度偏低；从产业链构成和行业发展环境角度看，中国稀土产业链并不完整，技术研发与产业应用之间缺乏有效衔接，产业链短而窄，产品附加值低，长期处于低层次发展水平，且上游资源开采环节引发了诸多生态环境问题，加之企业长期环保投入不足，社会责任履行不到位，不仅不利于稀土产业长期稳定发展，而且对资源富集和产业集聚地区的生态环境和居民健康造成了一定危害。同时，为应对中国对稀土等战略性矿产品的出口限制，一些外资企业通过并购国内企业加紧向稀土行业渗透，并采取与国内企业合资生产出口资源性深加工产品等方式，变相输出稀土等战略性资源。更有甚者，国内不法企业和商人私挖盗采、走私稀土等重要矿产资源的违法行为屡禁不止，严重干扰了行业正常发展秩序；再从稀土政策体系来看，虽然国家在稀土资源整合、出口管理、行业秩序整顿等方面连出重拳，但总体来看，迄今尚未形成有效维护、提升稀有矿产资源优势的长远战略和总体规划。稀土价格形成机制不合理，而在资源勘探、开采、加工、收储、贸易等环节上，相关资源政策、产业政策、贸易政策、环保政策、财税政策和市场规范等政策措施缺少关联和衔接，政策工具不够丰富，法规体系不健全，一些政策手段及其应用范围与世界贸易组织规定不符。特别是“稀土案”[3]败诉后，“关税+配额”的出口数量管理模式难以延续，稀土产业政策和出口管理制度面临全面调整和重构。

稀土资源丰富，品种齐全，应用广泛，功能独特，这些优势为中国稀土产业发展提供了坚实的基础和有利条件。作为重要工业原料，一方面，随着国际竞争格局变化，稀土对世界各国（地区）产业升级和国防工业发展的战略意义进一步凸显；另一方面，稀土又被称为“工业维生素”，具有产品品种多、用量少、产业规模小、价格波动大等特点，这些特点决定了稀土产业发展有其自身的特殊规律。也正是由于稀土金属和稀土产业的特殊性，长期以来，“稀土”被蒙上一层神秘面纱，加之一些媒体不客观、不负责任的报道，导致公众对稀土资源开发以及稀土的用途产生了很多误解，甚至在一定程度上干扰了决策层对稀土产业发展的理性判断。

针对中国稀土产业快速发展过程中暴露出的一系列严重问题，本书深入研究国际市场稀土产品的供求变化、中国稀土资源储备和开采条件以及稀土产品出口的综合成本，并以此为依据，探讨中国稀土产业发展的方向、路径、模式与政策导向，提出构建促进稀土资源开放式、可持续开发利用的产业政策体系和出口管理制度的总体思路与对策建议。本书内容不仅有助于全面、客观地了解中国稀土资源开发和产业发展的总体状况，而且也为加快推进稀土产业转型升级提出有针对性的政策建议。因此，这一研究成果既有突出的理论价值，又具有重要的现实意义。