第一章 导论
第一节 研究背景及意义
一 研究背景
（一）供给侧结构性改革的历史契机
我国经济发展正处于转型升级的关键阶段，特别是当下正在进行的供给侧结构性改革，要求削减过剩产能、淘汰落后产能，对各类产业进行全面转型升级、力推创新驱动。这必然造成部分劳动者失业或整体失业风险剧增。特别是当面对产业的转型升级、创新驱动时，部分企业因关、停、并、转被淘汰，部分劳动者因劳动技能过时被淘汰，从而使得“失业保险”的“替代”与“补偿”的后发机制已经不能适应供给侧结构性改革的积极要求。去产能的过程也是产业此消彼长、企业优胜劣汰、人员转岗分流的过程，失业问题、就业能力问题必然集中凸显。供给侧结构性改革的过程中可能产生上千万劳动力的流转，对失业保险、劳动力供求双方造成巨大压力。全国各地都不同形式地突破了现有失业保险制度，扩大了失业保险基金的给付范围，而国家为降低企业负担，却暂时降低了失业保险费率[1]等，这恰好为建立“就业保险”制度提供了契机。而科学的制度建立离不开科学理论的指导，本书尝试对就业保险理论进行初步构建，以弥补就业保险理论研究的滞后与不足。
（二）从失业保险到就业保险
就业保险（Employment Insurance）与失业保险（Unemployment Insurance）仅一字之差，虽然联系依然紧密，但是就业保险制度相比失业保险制度而言，确实已经成为一种全新的先进制度，在我国则是一种全新的制度概念。就业问题是21世纪世界性的重大课题，就业情况不仅关系到一个国家和地区经济社会的健康发展以及人民群众生活水平的提高，更加直接影响着政权的稳定以及社会秩序的安定。因此，就业问题既是经济问题，更是政治问题，而且在当今全球化的背景下，是一国甚至整个世界经济与政治稳定、健康发展的重要基础。就业是民生之本，也是安国之策。当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，无论是市场经济国家还是经济转型国家，都备受失业煎熬。[2]
20世纪80年代以来，中国面对日益严峻的城市失业问题，适时初步地建立了失业保险及相关制度，并于2008年1月1日起施行了《中华人民共和国就业促进法》（以下简称《就业促进法》）。但国情的复杂性、失业问题的严峻性以及现行失业保险制度及就业促进制度自身所存在的先天缺陷，使该法在实施过程中不可避免地暴露了许多亟待解决的问题。若论原因，其立法和实践指导思想不相一致，以至于“头疼医头、脚痛医脚”，在实践过程中难免公平不足、效益不高，这种现状亟待改善。而失业保险制度在很长的一段时间里，曾经被认为是消极治理失业的模式，即使是在发达国家和地区也是一项颇具争议的制度设计。但是推行了近百年的这项争论不休的社会制度，在逐渐摆脱了“失业陷阱”的诟病后，逐步走上了以积极“促进就业”为制度导向的发展新路子。
1988年国际劳工大会通过了《促进就业和失业保护公约》及《促进就业和失业保护建议书》，发达国家和地区从以前特别强调保障失业者的生活水平，转变为积极倡导将保护失业同促进就业相结合，逐步从“失业保险制度”过渡到“就业保险制度”，其“强调自我保障”的现代理念赋予了这一制度新的活力，其核心追求从“失业保障”转变为“就业能力保障”、从“就业岗位”稳定转变为“就业机会”公平。因而就业保险制度顽强的生命力及其独特的社会价值在当今世界强势崛起，对其进行全面的学术性探讨与研究，具有深远的现实指导意义。
二 研究价值
失业保险制度是社会保险制度体系中的重要制度。随着社会经济的不断发展，失业保险制度逐步被更突出促进就业与预防失业的就业保险制度所替代，积极追求就业能力保障与就业机会公平。在我国，研究就业保险制度的理论与实践价值主要包括以下几点。
第一，在供给侧结构性改革的背景下，就业保险制度的建立是制度供给的改革。供给侧结构性改革是政府在遵循基本市场经济规律的前提下，充分发挥政府调控有形之手的作用：加强政府在就业服务领域的制度创新与制度供给；强调政府在市场配置中的参与及权力；重塑政府自身在就业保险领域中的责任意识；对就业能力不足的劳动者提供就业保险，通过培训对其劳动能力进行提升与再造；对暂时和永久丧失劳动能力的劳动者采取适当的兜底性政策；积极促进提升企业的创新能力，确保供给侧结构性改革的制度性供给；为第一、二、三产业融合发展，城乡一体化发展，新经济、新业态、新产业的发展，提供必要的制度保障。
第二，就业保险的相关理念是完善我国失业保险制度的重要路径。我国失业保险制度在创建之初，就在法规上明确了其具有生活保障和促进就业的双重功能，但在具体实践中，必须构建起促进再就业、预防失业与失业救济“三位一体”的复合功能体系，才能基本满足广大劳动者的客观需求。而现行的失业保险制度的主要目标还是以保障失业者基本生活为主，从而维护社会的稳定，在促进失业者尽快实现再就业及预防失业等方面的积极功能一直没有得到有效发挥。如何完善我国的失业保险制度，并逐步构建我国的就业保险制度，必须从积极促进的角度，从理论和实践的层面进行探讨和落实。
第三，就业保险制度以失业保险制度为基础，整合了部分就业促进制度的功能，承担了部分社会政策职能，打破了部门立法、条块分割的藩篱。我国《就业促进法》规定了政府对全体劳动者有就业促进的义务，而且规定了各级政府必须投入必要的就业专项资金，用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等。但是我国当前失业保险基金仅仅用于资助城镇部分缴纳了保险费的失业劳动者，不可能覆盖大多数劳动者，不可能有足够的资金投入就业促进的领域。[3]因此，必须厘清失业保险基金与政府投入的界限，并将二者有机结合，有效发挥政府投入与失业保险基金的共同作用，最终实现充分就业及安全就业的目标。
第四，我国当前的失业保险制度在覆盖范围、政府的出资责任、支付制度等方面均存在诸多问题，亟待完善。必须从对就业保险制度基础理论的研究入手，在理论与实践两个层面上探讨我国失业保险制度面临的实际问题，全面构建我国就业保险制度的新路径，以我国供给侧结构性改革为契机，构建我国就业保险制度以提供全新的制度供给。
三 相关概念
（一）就业保险与失业保险
失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助进而保障失业人员的基本生活，并促进其尽快实现再就业的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。部分发达国家和地区的理论与实践都表明，就业保险是建立在失业保险基础之上的，因此就业保险理所应当是社会保障体系中的重要构成部分，是社会保险制度的主要项目之一，这是基本共识，也是二者的最大共同点。就业保险的设立目的已经不仅是保障失业风险而是保障就业能力风险，这也构成了就业保险与失业保险的最大差异。在我国当前的语境中，谈就业保险容易与失业保险相混淆，这不仅仅是一个学术研究的滞后问题，更是一个理念认识需要更新的问题。
（二）就业保险与社会保障
社会保障（Social Security），是指国家和社会依法对其社会成员提供的所有的物质帮助，旨在保障其基本的生活，实现其尊严及个人人格自由发展的权利。社会保障包括社会保险、社会福利[4]（Social Welfare）、社会救济（Social Assistance）与社会优抚[5]（Social Allowances）。社会保障是对经济安全的保障。每个社会成员在其生存过程中都会受到不同事件的威胁，比如在失业后其收入可能减少或消失，或者支出会突然扩大。面对这些风险，社会成员一直在探求通过一定的途径解决。比如社会保险制度的建立就是途径之一。因而，就业保险是社会保障的重要组成部分，是劳动者、用人单位、政府共同出力，以达到保障劳动者就业稳定的重大举措。二者的区别主要表现在以下几个方面。
（1）保障对象不同。就业保险的保障对象主要是有劳动能力和劳动者意愿的劳动者；而社会保障的覆盖对象是全体社会成员。（2）就业保险有较严格的权利义务对等关系，其对象在享有保险权利之前，一般必须承担缴费义务；而社会保障制度的其他组成部分则没有这种权利义务对应关系。（3）从资金来源看，就业保险的来源是劳动者、用人单位的缴费及政府出资；而社会保障的各种形式的资金均来源于政府各级财政。（4）从保障水平看，就业保险需要满足劳动者及其家庭的基本社会需要，保障水平高于其他各类社会保障形式，这也符合作为一种保险制度的特质。[6]
（三）就业保险与社会救济
就业保险既要体现其保险的互济性、社会性、补偿性及强制性，更要凸显其保险性，还要剔除其不应负担的纯粹救济性，如城镇居民最低生活保障、农村最低生活保障。社会救济，也称社会救助，是国家和社会按照法定标准，在公民无法维持最低生活水平时向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。社会救济的给付方式，除了持续的生活相关的扶助措施之外，还有为因应特殊情形而专门设立的特别扶助制度，如我国城镇最低生活保障以及国家的灾害救济制度。其中长期接受生活救济的相关对象为“低收入户”或称“特困户”，必须对申请者开展全面的家庭收入调查，方能确定其救济资格，只要当事人的平均收入在一定的标准（最低生活保障线）之下就可以申请发放，其给付条件具有无因性、无对价性，无须考察贫困的原因，也不用预先支出。
二者的区别主要表现在以下三点。（1）就业保险是参保人与政府共担风险的形式，相对人必须有预先的保费交付，而这种事先的付出与事后的给付请求权之间有一定程度的“对价性”，体现的是参保人之间的互助；社会救济是政府单方面的福利给付，无须当事人在获得救济之前有相对性的付出，体现的是纳税人对被救济对象的帮助，当然这也可以说是一种自助，毕竟任何社会公民都是某种意义上的纳税人。（2）就业保险待遇的享受前提是参加保险、缴纳保险费；社会救济对象的确定是以“生活需要”为条件，确定帮助对象的方式是一定的收入调查制度。（3）就业保险待遇的标准在一定程度上取决于保险资金筹集水平；社会救济的标准一般以满足基本生活需要为原则，该标准一般低于就业保险待遇水平。[7]
四 为什么限于基本法律问题？
就业保险制度脱胎于失业保险制度，并整合了政府就业促进的部分职能，但也并不是要完全替代就业促进制度。它在制度理念、价值取向、覆盖范围、政府出资、支付制度等诸多方面，与传统的失业保险制度相比具有较大的差异。特别是虽然部分发达国家和地区建立了较为完备的就业保险制度，但是其模式也不完全一致。有些国家如韩国、加拿大制定了就业保险法的单一模式，日本是雇佣保险法的单一模式，德国是“失业保险+就业促进法”的综合模式，美国则是“社会保障法、联邦保险税法+各州失业保险制度”的分权模式。虽然我国也建立了就业促进及失业保险两个制度，但是就就业保险制度而言，无论是在制度还是理念层面，其在我国都是一个全新的事物；无论是对就业保险制度本身的研究，还是用就业保险制度的理念来完善我国失业保险制度，均是一个全新的尝试。特别是，中西方学者均鲜有对就业保险制度的基础理论进行构建和全面研究，形成了这方面理论研究上的“洼地”。为此，本书重点对基础理论问题进行了探讨，不求面面俱到，但求开启就业保险制度基础研究的先例，研究仅限于基本法律问题或核心问题。