四 推动民生福利的一体化与均等化

民生福利的一体化体现在三个维度上：一是内容组成和谐统一，即各个组成部门相互衔接，没有冲突，涉及一个公民的方方面面，涵盖着每个公民整个生命历程；二是公民机会平等，尽管民生福利对于不同群体会有不同的内容，但是每个公民都应该拥有平等的机会来获得相应的民生福利；三是突破制度边界，主要是行政边界，比如跨省就医依然可以享受一样的医保报销比例。一体化的目的是消除区域差异、身份差异、职业差异，在促进社会公平正义的同时，推动社会福利整体提升。深圳经济特区作为国家先行先试的窗口，积极落实国家对区域公共服务一体化的相关要求，积极推动扩大特区范围，实现原特区内外社会公共服务一体化，缩小原特区内外的区域发展水平差距。

（一）深圳经济特区一体化建设

国务院于2010年5月27日批复同意将深圳经济特区范围扩大到全市，为深圳经济特区一体化发展提供了契机。深圳经济特区一体化建设，是突出以人为本、建设民生幸福城市的有力环节。2010年7月，深圳市即制定出台了《深圳经济特区一体化发展总体思路和工作方案》，明确提出“加快教育、卫生、交通、文化、保障性住房以及社区公共服务设施、社会福利设施等方面的建设，促进社会事业发展和基本公共服务均等化，尽快缩小地区差别，全面提升社会治安水平，让广大市民真正享受到特区一体化所带来的实惠”的工作要求，[30] 明确提出要以公共服务均等化为目标，以转变发展方式为核心，以体制机制创新为动力，以财政体制改革为抓手，以基础设施建设为支撑，以“四大新城”发展为依托，全面推进法规政策、规划布局、基础设施、管理体制、环境保护和基本公共服务“六个一体化”，不断提高城市管理和社会管理标准和水平。[31] 该文件还提出了当年初见成效、五年根本改观、十年基本完成，分阶段基本实现经济特区一体化的目标。

从2010年开始，深圳先后实施了2010—2012年、2013—2015年两轮《深圳经济特区一体化建设三年实施计划》。第一个三年实施计划的重点是做好法规政策的规范统一、经济特区一体化建设规划计划编制以及重要基础设施项目建设准备工作；加快基础设施建设、理顺相关管理体制、推进先行示范区建设，初步实现管理体制、环境保护和基本公共服务的一体化。[32] 第二个三年实施计划的重点是突出一体化发展质量、实施重点和机制创新，支持原特区外地区加快提升城市建设软硬件水平，全面缩小与原特区内地区的发展差距。[33] 具体规划目标如表1-1所示。

深圳经济特区的一体化不仅是经济发展或环境硬件设施的一体化，更是民生社会福利的一体化，从交通设施、市政管网、人居环境到医疗、教育和治安等，都提出了一系列具体的一体化目标。到2015年，前两个实施计划确定的指标和任务基本完成，深圳经济特区一体化建设取得良好预期效果。全市整体基础明显加强，公共服务稳步提升，功能布局逐步优化，发展空间得到拓展，社会治安大幅提升，原特区内外差距显著缩小，居民满意度显著提高。但是，原特区内外发展不协调、不平衡的问题尚未完全消除，“西强东弱”“西密东疏”现象仍然突出，社会保障和民生福利方面仍有不少短板和软肋。[34] 为此，2017年3月，在前两轮实施计划的基础上，深圳市制定出台了《深圳经济特区一体化建设攻坚计划（2017—2020年）》（以下简称《攻坚计划》）。

《攻坚计划》提出，在积极服务国家“一带一路”建设，深化泛珠三角区域合作、参与共建粤港澳大湾区的背景下，按照建设现代化国际化创新型城市和国际科技、产业创新中心以及全国积极中心城市的新要求，以基础设施和公共服务为重点，以实施东进战略为契机，找准薄弱领域和重点区域，全力以赴攻坚克难，推动全市空间结构布局、区域均衡发展、城市功能提升和公共服务改善，为深圳实现有质量的稳定增长、可持续的全面发展打下坚实基础。《攻坚计划》从六个方面对推进特区一体化做出了部署，即以新型城镇化统筹推进城市功能布局一体化；以国际化先进城市标志推动基础设施一体化；以补齐民生短板推动基本公共服务一体化；以最严格监管推进城市安全保障一体化；以建设美丽深圳推动环境保护一体化；以深化供给侧结构性改革推动管理体制一体化。[35]《攻坚计划》制定了2017—2020年间深圳一体化建设的具体目标（具体内容参见表1-1），在做好跟前两期行动计划的指标对接的同时，新增了信息化建设的内容，提出到2020年光纤入户率提高至88%，比2015年高出50%；重要公益性公共场所免费无线宽带基本实现全覆盖。

表1-1 深圳经济特区一体化建设规划指标

资料来源：《深圳经济特区一体化建设三年实施计划（2010—2012年）》，2010年7月；《深圳经济特区一体化建设三年实施计划（2013—2015年）》，2013年10月；《深圳经济特区一体化建设攻坚计划（2017—2020年）》，2017年3月。

在前两期奠基性建设的基础上，经过第三轮攻坚行动，深圳经济特区一体化将基本建成。原特区外地区的经济社会发展水平、城市建设水平基本达到全市平均水平，基本公共服务和社会治理水平与原经济特区实现均衡协调发展。

（二）实现区域内包容性发展

深圳是一个典型的移民城市，素来以开放包容著称，其快速发展也得益于敢闯敢试、多元包容的移民城市文化品格。深圳的开放和包容不仅体现在对人才求贤若渴，聚天下英才而用之的人才观念，更在于其尽可能地为每一个来深圳打拼的劳动者提供基本的服务保障。宽松的户籍政策、居住证梯度赋权、对外来人口的权益的充分尊重，是深圳兼容并包精神的生动体现。

实施比较宽松的户籍政策。自2007年以来，深圳实施产业、人口、城市空间三方联动调控，进一步完善居住证制度和积分入户制度，有序提高户籍人口比重。以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要条件，实行差异化的落户政策，提升“积分制”办理便利化水平。同时，加强流动人口服务管理，健全“以证管人、以房管人、以业管人”工作机制，实现人屋对应动态服务管理。

逐步提高公共服务的普惠化。“十二五”期间，以居住证为载体的基本公共服务梯度赋权供给机制在深圳基本建立。[36] 2014年10月，在总结前期实施居住证经验的基础上，深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区居住证条例》，强化居住登记管理，建立完善流动人口居住登记自主申报制度。提高居住证含金量，整合梳理涉及流动人口的权利待遇，建立与居住年限等条件挂钩的公共服务差异化提供机制，实行梯度化赋权。探索以居住证为载体实行“一证通”，提升城市信息化管理和服务水平。随着财政对民生领域的超常规投入及城市东进战略的实施，深圳加速补齐社会事业领域短板，“同城人、同待遇”正在梯度覆盖。

《深圳经济特区居住证条例》的实行，从制度上保障了外来人口的权益。“十二五”期间，义务教育阶段72.5%、公办学校58.7%的学位提供给了非深户籍学生，保障了全国最大规模移民城市外来人口子女的就读需求；积极鼓励非户籍居民参与居委会建设，探索非户籍居民参与社区自治的新途径。可以说，外来人口在深圳凭借一纸《居住证》，将享受深圳市户籍人口绝大多数的便利和政策优惠。居民可以通过居住证申领机动车驾驶证、办理机动车注册登记和检验手续；申办普通护照、往来港澳通行证、往来台湾通行证及签注；申请职业技能培训补贴和职业技能鉴定补贴、基本公共医疗卫生服务、计划生育基本服务、免费婚前健康检查、基本殡葬服务补贴及各种证明等，持证人符合市政府规定的居住年限、就业年限、社会保险参保年限等条件的，还可以依照有关规定享受公共文化、就业扶持、基本公共教育、社会救助、住房保障等方面相应的权益。[37] 一张居住证基本满足了外来人口在深圳的基本服务需要，从制度上保障了非户籍人口与户籍人口在基本公共服务方面的一体化。