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第一章概论

改革开放以来，我国教育体制改革取得了快速的进展。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，开启了教育体制改革的序幕。在这以后，中共中央和国务院下发了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（2010）、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》（2017）等一系列文件，引导国家教育体制改革不断深化。

办学体制改革是国家教育体制改革的基础和重要组成部分。通过30多年的努力，我国已经基本形成“以政府办学为主体，公办学校和民办学校共同发展的格局”[1]。民办教育的快速崛起和发展，分担了国家教育改革和发展的重任。民办院校学校数和在校生数在全国普通高校中的占比已经分别达到1/3和1/4，在高等教育大众化、多样化和选择性发展中勇立潮头，担当重任。但是，面临新的形势，对照新的发展目标和未来使命，我国民办院校的办学体制改革还存在许多矛盾、问题和挑战，还需要政府政策的支持、引导和规范，还亟须政府政策的完善和优化。民办院校的办学体制与发展政策，已经成为我国高等教育新一轮改革和发展中的重大课题。

第一节问题的提出和立项的背景

任何事物的发生与发展，都有其特殊的原因和背景。对于民办院校办学体制与相关政策的研究，本身也是在特殊的历史背景和条件下展开的。

参照潘懋元先生的观点，中国的民办高校，就办学体制来说，等同于国外的私立大学[2]。周远清曾指出：“我认为，民办大学跟国外的私立大学在本质上是一致的，之所以称民办大学，是因为能比较确切地反映出现在的多种形式办学。[3]”

世界各国特别是欧美等高等教育先发国家，最早的大学都是由民间举办的。欧洲中世纪大学，大多是由教会举办或私法人举办。按照当今学术界的划分标准，毫无疑问都是私立（民办）的。17世纪后期，欧洲各国结束了城邦混战的局面，国家主义、民族主义开始逐渐盛行，政府才逐步介入大学的举办和管理。研究认为，欧洲最早的公立大学，应属德国的哈勒大学和哥廷根大学，它们分别创建于1694年和1737年，而这距最早的中世纪大学创建已有数百年的时间。美国的哈佛大学创建于1636年，比美国建国足足早了140年，所谓“先有哈佛、后有美利坚”。美国常青藤大学联盟成员绝大多数是建国以前的大学且是私立的。从公立大学举办开始，大学的办学体制开始有了质的变化。而后，根据工业革命的发展和人才的大量需求，西方国家开始陆续建立了以公立教育为主要形式的高等教育体系乃至整个高等教育体系，有的甚至实施了大学国有化（如法国等）。而在高等教育后发国家，尽管私立高等教育与公立高等教育并行起步，但是由于国家掌握着大学的开办审批权等办学所需要的重要资源，因此国立或公立大学始终占据国家高等教育体系的核心地位，甚至垄断了高等院校的办学权，即只有政府才能举办大学，财政经费成为大学唯一的经费来源。政府的介入为大学提供了稀缺的经费和资源，也提升了大学的社会地位和作用，促进了大学的发展。

近半个世纪来，随着国家经济和社会的发展，大学逐渐走入社会发展的中心，日益成为国家经济和社会发展的利器。随着大学需求的无限扩大和办学资金的巨额缺口，由国家单一举办大学的体制遭遇越来越多的困难。长期以来办学的垄断性也在某种程度上阻碍了大学的改革，降低了大学的效率，引发社会质疑和问责。打破原有办学体制，激发民间办学积极性，积极发展私立大学，扩大高等教育的数量和品种，增强高等教育的发展活力，推进高等教育体制改革，提高高等教育发展效率，服务国家和地区经济和社会发展的需求，已经成为世界高等教育发展的重要趋势。按照美国高等教育研究专家的观点，私立高等教育的发展，已经成为席卷全球的革命[4]。

表1-1 1950—1990年部分国家公立与私立高等教育机构贡献率变化情况单位：%

资料来源：高燕：《不同类型高等教育机构对毛入学率的贡献率研究》，博士学位论文，厦门大学，2012年。

表1-2 部分国家和地区公、私立高等学校比例

表1-2 部分国家和地区公、私立高等学校比例续表

资料来源：潘懋元、林莉：《2020中国民办高等教育的前瞻》,《浙江树人大学学报》2005年第3期。

中国民办院校正是在这样的背景下起步发展的。

中国是高等教育的后发国家，历史上公立大学和私立大学同时起步。清朝末年有了现代大学发展的萌芽，国人和教会尝试在中国举办现代高等教育。1912年民国政府颁发了《大学令》,1913年1月又颁布了《私立大学规程》，允许私人或私法人举办私立大学，同时也给予明确的规制。在现代大学产生后的一段时间里，私立大学与国立、公立大学一道共同发展，互相促进，承担着国家高层次人才培养的重任，有的私立大学甚至成为国家名牌大学。1949年以后，国家的政治和经济体制发生了根本的变化。私立大学因各种原因一度消失于高等教育舞台。大学统一由国家举办，经费全部由财政提供，办学由政府直接管理。公办院校成为国家高等教育的唯一品种，国家财政成为大学经费的唯一来源。这种体制有其特殊的产生条件和形成背景。但是长期单一的办学体制，政府的财政难以支撑巨额的办学经费开支，新大学的兴办和大学规模的扩大受到严重制约，日益增长的人民群众接受高等教育的需求和社会发展对人才的需求难以得到满足；大学之间难以形成竞争态势，大学的活力和发展动力得不到激活；难以提高人才培养质量和凸显办学特色，制约办学效率和质量的提高。从1949年到1979年，我国高等院校长期徘徊在500所以内，偌大一个人口大国，高等教育在校生不足百万人。大学在有限财政资金供养下缓慢发展，以至于在世界许多国家已经进入高等教育大众化或普及化的时候，中国高等教育的毛入学率仍然只有1%左右，一度成为世界高等教育发展最落后的国家之一。

图1-1 1949—1978年中国大学数量和大学在校生示意

资料来源：本书数据和相关示意图除注明外，均为本人根据相关资料整理，文责自负，不再一一标注。

1978年，国家开启了改革开放的伟大进程，教育也逐渐成为国家改革开放的重点领域。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，由此开启了教育体制改革的大幕。针对当时教育“最大的弊端，乃是在于长期计划经济体制下所形成的僵化模式。一个拥有几十个民族、十多亿人口的大国，各地情况迥异，基础各不相同，发展很不平衡，但统统实行同一种办学模式：清一色的全日制，正规化，统一招生，统一考试，统一教材，统一标准，统一学制……大学无论是部办、省办、国办，一概统招统分统配，其结果是，学校吃政府的大锅饭，学生吃学校的大锅饭，学生只要考进大学，就像进了保险箱。在教育结构上，高等教育，基础教育，职业教育，设置比例严重不合理；片面强调高等教育，轻视基础教育，职业技术教育十分薄弱”[5]的实际情况，《中共中央关于教育体制改革的决定》要求推进“地方负责、分级管理”的九年制义务教育；调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；改革高等学校的招生分配制度。这些举措，极大地解放了人们的思想，启发着全民关心教育、支持教育、办好教育的积极性和创造性。《中共中央关于教育体制改革的决定》还提出了高等教育改革的目标，改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，增强高等院校主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。

如果说，《中共中央关于教育体制改革的决定》还只是扯开长期以来教育战线僵化封闭的王国袈裟、开启教育领域改革开放伟大进程的话，那么，1999年6月中共中央国务院下发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，则是发出了全面快速迈开高等教育体制改革实质性步伐的动员令。

办学体制是高等教育改革的重要组成部分，在整个高等教育体制改革中具有基础性的意义。单一的办学体制，难以满足高等教育规模扩张、品种增加和品质提高的需求，制约高等教育的发展。随着改革的深入，社会各界越来越认识到：私立高等教育进一步发展的趋势与当前国家“稳步发展高等教育”的政策不存在相互对立的问题。理由在于：其一，私立高等教育大发展不能等同于乱发展；其二，政府经费紧张与高等教育日益大众化是一对难解的矛盾，当这一对矛盾越来越尖锐的时候，私立高等教育必然崛起并获得发展，从某种意义上来说，此乃整个国家高等教育稳步发展的必要条件；其三，“趋势”是事物发展的动向之谓，而“政策”则是一定历史时期的路线性行动准则之谓。可见，“稳步发展高等教育”政策在未来不可能一成不变，它必将在私立高等教育发展趋势的推动下，进行调整甚至变更。[6]正是基于对发展民办院校的共识初步形成，国家才下决心把办学体制改革置于教育体制改革的首位。《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出，要“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐。鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校[7]”。由此正式吹响了深化办学体制改革、积极发展民办高等教育的进军号。

正是这种明确的、坚定的改革决心和态度，鼓舞和激励民间办学的快速兴起，办学体制改革取得较快的进展。以民办院校为例，据教育部统计，截至2016年，在全国2596所普通高等院校中，民办院校为741所，占比为28.54%；在2695.8万全国普通高等院校在校生中，民办院校在校生616.2万人，占比为22.9%（数据包括独立学院）（见图1-2）。民办院校还在自学考试助考和职业技能培训等非普通学历教育方面占据重大比例，成为国家高等教育体系中不可或缺的重要组成部分。

图1-2 民办院校与公办院校在校生相比示意

中国教育科学研究院蒋国华研究员在《中国民办大学报告2009》一书中，曾经通过详细数据分析，得出“中国民办大学也是改革开放事业的重要贡献者”[8]的结论。无锡太湖学院阙明坤博士在本课题调研中，对江苏民办高等教育的贡献做了详细的阐述：

“经过20多年的发展，江苏民办高等教育由小到大，由弱到强，取得了显著的成就，为江苏省教育事业和经济发展做出了重要贡献。

一是对我省高等教育大众化作出的贡献。民办高校扩大了高等教育资源，增加了高等教育入学机会，已经成为我省高等教育体系中不可或缺的组成部分，为实现高等教育大众化、探索中国特色高等教育发展道路做出了积极贡献。2014年，江苏高等教育毛入学率超过50%，其中1/4的贡献是民办高校做出的。

二是对我省高等教育优化布局做出的贡献。作为在社会主义市场经济体系下，顺应人民群众接受高等教育的需求，由公办高校和社会力量共同举办的一类新型的高等学校，民办高校在办学之初即具有较强的市场意识、效率效益意识和经营观念，在自觉主动服务经济发展战略、优化区域高等教育布局等方面发挥了积极作用。

三是对应用型人才培养做出的贡献。培养与区域经济社会发展需求相适应、与产业发展相对接的应用型人才，是当前‘办好人民满意的教育’亟须解决的重大问题。一些民办高校明确服务区域经济社会和产业发展的办学方向和定位，在人才培养方面，注重提高学生的专业水平和实践操作能力，通过校企合作、产学研结合、理论实践结合等教育模式，积极为区域和产业发展培养技术技能型人才。

四是对中小企业发展做出的贡献。中小企业是我国经济增长的重要推动力量，在促进科技成果转化和产业化、以创新带动就业等方面发挥着重要作用。许多民办高校在办学中主动与中小企业开展合作，依据中小企业的用人需求，确定培养方向、改革教学内容和教学方式，为中小企业不断发展壮大培养了大量的应用型、技术技能型人才。

五是对建立现代产业新体系做出的贡献。民办高校体制机制灵活高效，与行业企业联系紧密，在促进教育与产业、学校与企业深度合作方面具有独特的优势。许多民办高校形成了校企共同规划、共同治理、共同培养、共同教学的办学体制机制，培养了大量产业发展所需要的应用型、技术技能型人才，为促进我省传统制造业向现代制造业转变、传统服务业向现代服务业转变做出了积极贡献。”[9]

当下我国民办院校发展已经进入一个新的阶段。规模基本稳定，条件逐步改善，质量和水平正在提高。但是本着实事求是的观点，我们不难看到，按照国家改革开放的目标和要求，按照形成和巩固“政府办学为主体，公办学校与民办学校共同发展的格局”的要求，按照不断增长的人民群众对高等教育优质化、特色化和个性化的需求，我国办学体制改革还面临着相当艰巨的任务。一方面，已有民办院校办学面临新的困难和问题，投入难以持续，质量提高缓慢，品牌难以创建；另一方面，新的体制尚不巩固，局部地区甚至出现国进民退、助公压民的现象。究其原因，民办院校的发展政策滞后是重要的因素之一。

我国民办院校是在公办院校独占天下的夹缝中发展成长的，是在社会资金集聚度不高、民间办学资金不富裕而国家办学能力不能满足需求、民间接受高等教育热情高涨的巨大社会需求驱动下起步的，民办院校承载了太多的责任和担当；与此同时，民办院校刚刚起步之时，就遭遇了高等教育大众化、普及化、多样化快速发展推动的高等教育资源迅猛增加而多年计划生育政策带来的少子化导致生源快速萎缩的影响。在高等教育大众化强劲推动下，短短几年时间，高等教育市场迅即从卖方市场转入买方市场，高等教育发展开始转型，考生接受高等教育逐步走上从“能上大学”向“上好大学”的选择性发展，优质化、特色化和多样化高等教育成为考生的首选。先天积淀不足、后天营养欠缺，发展与挑战并重、成长与危机相伴，民办院校发展脆弱，继续发展面临很多的困难和矛盾。学界研究表明，要解决制约民办院校发展的困难和问题，仅仅依靠民办院校自身的努力是远远不够的。如果不从根本上解决困扰和影响民办高等教育持续发展的政策障碍，我国民办院校的办学体制就难以确立和巩固，民办高等教育的可持续发展就无从谈起。

饶爱京曾经撰文指出：“纵观世界各国私立教育发展的历史，各国私立高等教育发展的繁荣和衰败与国家政策的认可程度和行政管理严格程度是息息相关的，而且在发展过程中，几乎每个转折点都是以政策的颁布为标志的。世界银行1994年关于高等教育的报告指出，政府制定的优惠政策和管理框架是私立院校得以繁荣的重要保证。从中国当代民办高等教育发展史来看，政策对民办高等教育发展的作用很大，可以说是关系到民办高等教育的生死存亡。20世纪50年代我国私立大学的完全消失到20世纪80年代民办高等教育的恢复发展无不是政策作用的结果。”[10]这一分析是十分有见地的，也适合20世纪80年代以后我国民办院校的发展状况。分析我国民办院校的发展进程，可以说，民办院校的每一次大发展都离不开政策的认可、鼓励和支持。“作为与中国长期以来的经济体制和思想观念格格不入的民办高等教育在赞成与反对、鼓励与控制、欣赏与疑虑等多种认识和看法的交战中艰难地成长。在不同的发展期，民办高等教育的发展面临着不同的焦点问题，比如，可不可以发展的问题；政府支持、促进还是‘严格控制’的问题；如何定位的问题；招生管理和文凭发放的问题等等，对待这些问题的态度和问题的解决措施都要在国家的政策法规中体现出来。事实证明，每一次重大政策的出台，都会影响到民办高等教育发展，并可能会产生完全不同的后果，有些政策会促进民办高等教育的发展，也有些政策会阻碍民办高等教育的发展。”[11]因此，“从某种意义上可以说，改革开放这几十年来我国对民办高等教育进行规范的民办教育政策，既是一部政策发展史，又是民办高等教育发展的缩影。它不但体现了民办高等教育的时代特征，代表了民办高等教育发展的时代走向，而且成为民办高等教育健康发展的有力保障。民办高等教育政策作为教育政策的一部分，它是民办高等教育理论研究与实践活动的桥梁和中介，引导和规范着理论研究和实践活动。具体来看：引导和规范着学界如何开展理论研究；引导和规制着民办高校如何开展教育活动；引导和规范着民办高等教育工作者如何具体实施教育实践；引导和规范着民办高等教育机构培养出什么样的学生。因此，民办高等教育政策研究应成为民办高等教育研究工作的重中之重”[12]。

以上分析告诉我们，深化民办院校的办学体制与发展政策研究意义重大。冲破传统政策樊篱，消除民办院校办学体制的政策障碍，适应新形势制定新政策，推动民办院校办学体制深化发展，是各级政府和民办高等教育研究者共同面临的重要任务。

第二节主要概念界定

“给概念下定义是非常困难的事情，因为认识水平、看问题的角度、研究方法以及事物发展的实际等的不同，也就可能存在着多种定义。”[13]而准确清晰地定义每一个概念是开展科学研究的首要条件。概念不清晰就难以把研究的现象与其他现象相区别，当然也就难以把握事物的本质。与传统和长期实行的公办院校办学体制不同，民办院校的办学体制是一种崭新的举办体制，这种办学体制与我国以往的办学体制不一样，她的基本要求就是：经费主要依靠学校举办者（组织）筹集，日常运行由举办者或者其受托者负责。由于维系民办院校建设和运行的经费来源不同，为切实保护举办者、办学者和师生员工各方利益，其发展的政策也有很大的不同，由此涉及一整套与公办院校完全不同的概念。

一民办院校

民办院校，亦称民办高校、民办大学、民办高等学校、民办高等院校（有时甚至与民办高等教育混用），类似于国外的私立大学。私立大学与国立（公立）大学，是办学体制不相同的大学类别。划分国立（公立）、私立大学的界限，比较一致的是建校和办学经费的来源。主要由政府（国家或地方）财政下拨经费举办的是国立（公立）大学，主要由个人（合伙人）或非政府组织筹集经费举办的是私立大学。当下两类大学的划分发生了一些矛盾和困难。“就世界范围来看，公立院校与民办院校的划分越来越受到挑战。最初西方学者是根据学校所有权来划分学校类别的。公办学校归国家或政府部门所有，私立学校归非政府组织所有。比如美国很多由教会创办的大学，学校不仅由教会严格控制，而且归教会所有。随着大学的更加开放，大学很难由某个组织所控制。高等教育更多体现的是一种公益事业，人们开始根据资金的来源划分学校的性质，由政府投资的学校被称为国立和公立学校，由民间投资的学校则为私立的。如美国有完全依靠州政府举办和支持的州立大学，也有财团法人创办的私立院校。但是，政府无条件的财政资助导致了公办院校办学的低效，为提高财政支出的效益，越来越多的国家把财政拨款作为一种控制和激励学校的杠杆，这样‘公立’、‘私立’的名称对于政府拨款大学来说已经不像过去对于高等学校那样具有重要意义。”[14]美国丹尼尔·列维教授也曾经指出这种划分的模糊性，他说：“尽管不同的研究者，根据不同的标准对‘公’和‘私’进行着划分，但是标准本身通常是不确定的，含糊的，即使标准是明确的，清晰的，它们也是在不断变化的。被某一研究者定义为‘私立’的，却可能被其他研究定义为‘公立’的。正是这样，美国的一些‘私立高等教育机构’自我重新命名为‘独立机构’。”[15]

在我国，关于民办（高等）院校或民办（高等）教育的概念也是众说纷纭。我国著名高等教育研究前辈潘懋元先生认为，“民办学校，实质上相当于私立学校。它不同于公办学校的基本点有二：（1）它是由公民私人或私法人所设立的。（2）由设立者筹集学校资金，而不是依靠政府的拨款。……后者才是私立学校的本质特征”[16]。这一观点影响深远。《浙江树人大学学报》曾根据这一思想，将“民办高校”翻译成“Private University”（与国外私立大学相同）；而将“民办高等教育”翻译成“Nongovernmental Higher Education”，直译为“非政府高等教育”。华中科技大学柯佑祥教授认为“民办高等教育是指建立在基础教育之上，由民间力量实施、培养专门人才的有目的的社会实践活动。民办高等学校则是办学经费主要来源于私人和民间法人，并由私人或民间法人管理和经营、实施高等教育的机构。包括各种独立的私立大学、私立专修学院、私立职业技术学院、私立函授学院、民办二级学院、中外合作办学创办的高等教育机构等。”[17]华东师范大学刘莉莉博士提出：“民办高校区别于公办（普通）高校主要有以下三点：第一，由国家和地区行政机构以外的非政府组织举办或经营；第二，不接受政府统一的财政拨款，而是依靠自筹资金维持学校的存在和发展；第三，学校实施自主投资、自负盈亏的运行机制。”[18]北京大学教育学院鲍威教授根据费杰保姆（Feigenbaum）、海宁（Hening）、哈姆内特（Hamnet）等针对公私部门的区分界定，提出了新的分析框架[19]（见表1-3）。

表1-3 教育部公、私部门划分的概念框架

如此分类还有多种。

本研究认为，民办院校的“办”至少有两层含义：一是举办，即由社会（民间）非政府的法人组织或私法人出资创建；二是办学（运行），即由非政府组织来经营学校，主持学校的日常运营。随着办学体制改革的不断深入，许多国家已经将学校的经营（日常运作）主体作为公、私立院校的划分界限。

从内涵上分析，民办院校有广义与狭义之分。广义的民办院校，指经费主要来自非政府财政的从事高中后教育的机构，包括民办全日制普通院校、公办院校附设的民办独立学院、高等教育自学考试助考机构、高等教育学历文凭教育机构、高中后各种技能（证书）培训机构、中外合作办学高等教育机构等。经费来源的非财政性和教育层次在高中后是广义民办院校的两个必备特征。狭义的民办院校，按照1993年8月17日国家教育委员会印发的《民办高等学校设置暂行规定》（教计〔1993〕129号）的约定，“系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等教育学历教育的教育机构”。这里的关键词是办学主体的“除国家机关和国有企事业单位以外”、经费来源的“自筹”和办学内容的“实施高等教育学历教育”。那些不开展普通高等教育、不具有独立颁发大专及以上学历文凭资格的院校不包括在内。应该说，这一定义是明晰的。2002年12月28日九届全国人大常委会第31次会议审议通过的《民办教育促进法》，对民办学校作了新的规定，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”。这个定义与《民办高等学校设置暂行规定》中的定义是有区别的。首先，从办学主体而言，前者不包括政府机关和国有企事业单位，后者仅剔除国家机构。按照中华人民共和国中央人民政府网的解释，中华人民共和国的国家机构包括：全国人民代表大会；中华人民共和国主席；中华人民共和国国务院；中华人民共和国中央军事委员会；地方各级人民代表大会和地方各级人民政府；民族自治地方的自治机关；人民法院和人民检察院。[20]可以看出办学主体的范围明显扩大，实际上已经蕴含了对大量国有（公有）机构举办民办院校的许可。从这一点上说，经费性质混合型的民办院校始终是合法的。换句话说，从法律上看，国有（公有）经费投入民办院校的合法性和可能性是客观存在的。其次，从办学经费来源看，前者必须是自筹经费，后者则明确“非国家财政性经费”，显然后者经费来源的“度”也要广得多。国有经费不仅仅只是指国家财政性经费，还有大量经营性财政经费，这就排除了公有经费进入民办院校的障碍，个中蕴含着对举办经费的鼓励和支持力度更大。

陈涛、邬大光认为：“二战以后，世界各国高等教育的举办主体发生变化，泾渭分明的公私界限逐渐模糊，高等教育办学体制从‘国家举办’到‘公私并举’，高等教育管理体制从‘高度集中’到‘权力下放’，高等教育投资体制从‘政府拨款’到‘多元筹资’。传统意义上的公立、私立高校的分类遇到了困境，判别维度不断升级，区别标准更加复杂化，对各国高等教育制定新的管理政策提出了挑战。”[21]实践证明，从发展的趋势来看，简单地用是否“利用非国家财政性经费”的标准来界定“民办院校”，越来越显示出偏颇和缺陷。尤其是进入20世纪后期以来，许多国家为体现教育公平，落实公共财政政策，加大高等教育改革的力度，对私立大学采取了不同程度的经费补助，有的甚至补助额度不少。在欧洲一些国家，私立大学甚至与公立大学享受等额的财政经费补助或者享受同等的补助政策。英国甚至“公”“私”不分，连基建费用都给予补贴，“公立大学要花私人的钱，私立大学也在花公家的钱”[22]。利用自身的职能，发挥体制的优势，争取包括政府财政经费在内的各种经费支持，已经成为当下私立院校增强核心竞争力的重要路径。因此，正如美国高等教育研究专家所说：“今天如果仅仅从经费来源来划分学校的性质，恐怕是比较难的一件事情。”[23]随着政府财政经费的增加和公共财政对民办教育扶持政策的实施，民办（私立）院校也在为社会服务中取得政府的财政性经费支持，经费来源中财政性经费比重会逐渐提高。“在世界上绝大部分国家，公立学校和私立学校之‘公’与‘私’都不是绝对的，公立学校很可能从政府之外收取学费或接受政府资助，许多国家的私立学校也接受政府提供的公共经费资助。在一些国家（如荷兰），私立学校不仅可以获得与公立学校同等的财政资助，甚至也同样是由政府出资建立的，只不过拥有更大的管理自主权而已。”[24]本人多次访问过的日本京都府福知山市的京都创成大学，甚至由政府负责出资建设后，交给民间财团法人负责经营，也被列入私立大学序列。“OECD等国际组织对各国公、私立教育进行统计时，有时会将教育机构分为三类：公立学校、依赖政府的私立学校和独立的私立学校。其中依赖于政府的私立学校在很大程度上是由公共财政提供资助，只是在管理上有更大的自主权。”[25]在世界上许多国家，即使一些营利性大学，也可以通过购买委托服务的形式取得政府财政性经费。因此，仅仅以经费来源作为界定民办院校的标准，或者说民办院校不能有政府财政性经费的观点，已经不足以反映民办院校的举办特征。学者方铭林甚至建议：“为了与国际惯例接轨，更重要的是为我国民办高等教育的快速发展提供宽松的制度创新空间，未来政策选择的制度设计首先是要拓宽民办高等教育的内涵，‘将国家机构以外的举办主体和非国家财政性经费来源’的标准拓展为‘凡是由非政府或非公共机构直接管理的高校或其他高等教育机构，都属于民办高校’。即民办高等教育的界定，不以办学主体和所有权为界定标准，而以管理权为主；所有权和经营权分离，以经营权为主。”[26]文东茅教授也曾提出修改“民办教育”定义，主要从“管理”而不是从“经费”或“经费及管理”来定义民办教育，与国际接轨。[27]

综合各方观点，依据国家现有法律规定，从当下民办院校发展的实际和趋势出发，本研究将“民办院校”（民办高校、民办高等院校）的概念界定为：国家机构以外的社会组织或个人，主要利用非国家财政性经费，面向社会由个人或组织举办或由民间负责经营，并得到教育行政部门批准的具有独立颁发高等教育（大专及以上）学历文凭资格的高中后学历教育机构。借鉴国际私立大学划分界定的经验和发展趋势，本研究认为，我国民办院校的特征有三个。一是经费主要在民间筹集。民办院校办学经费来源多样化，但主要经费来源于社会，包括学生的学费，当然也不排除部分来自政府财政的资助。随着公共财政的好转和相关政策的落实，民办院校中政府的财政性经费将逐年增加。二是学校由民间经营。长远来看，经费来源的区别将逐渐淡化，经营（办学）主体将成为区分和界定民办院校的重要依据之一。如前所述，一些经济困难的地区，公办院校的转制和股份化或政府投资建设民办院校都是可能的。三是办学层次为高中后的学历教育。那些社会举办的高中后的职业培训机构严格来说还不能算是民办院校，因为它不符合“大学”或“院校”的基本要件。民办院校只是民办普通院校的简称。

从概念上来说，民办高等教育的外延要比民办院校更大。民办高等教育是民办院校、独立学院、民办高等教育机构等的集合，民办院校只是民办高等教育的其中一个品种。换句话说，民办高等教育不仅仅是由民办院校所组成。但是，由于民办院校是民办高等教育的主要组成形式，因此在实际工作语言表达中，民办院校和民办高等教育经常混用。当然，民办院校办学体制、民办院校发展政策与民办高等教育办学体制、民办高等教育发展政策也经常混用。这里特别做出说明。

还需要说明的是，根据我国教育行政部门的相关规定，民办院校还包括公办院校中设置的民办独立学院。独立学院是由公立普通本科院校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院，主要有三大特点。一是采用民间办学机制。独立学院是公立普通院校的优质办学资源与社会资本相结合的民办高等教育机构。独立学院所需的办学经费投入及其他相关支出，均由合作方承担或以市场机制共同筹措，学生收费标准也按国家有关民办院校收费政策制定。二是实行新的办学模式。重点是突出六个“独”字。独立学院根据国家有关规章设立，拥有独立的法人资格、独立的校园校舍、独立的教学和财务管理、独立招生和颁发文凭资格。三是实行新的管理体制。独立学院的管理制度和办法由申请者和合作者共同商定，申请者要对独立学院的教学和管理负责，并保证办学质量，合作者要负责提供独立学院办学所需的各项条件和设施，参与学院的管理、监督和领导。随着国家对独立学院考核的加强和独立设置进程的要求，考虑到独立学院的过渡性，为研究方便，这里将独立设置的民办普通院校作为主要研究对象。经批准转设后的独立学院将纳入民办院校一起研究。对于尚处于过渡阶段的独立学院相关问题会有所涉及，但不会展开。

我国民办院校多样化的举办模式，丰富了民办院校的业态，满足了社会多样化的高等教育需求，适应了经济和社会发展的多元化生态，因而能够在经济社会发展的进程中发挥重要作用。

二高等教育体制改革

什么是高等教育体制？潘懋元先生的定义为：“根据国体形式和社会发展需求确定的一种以高等教育的领导管理体制为核心制度体系，是由国家权力机关和领导结构制定的，相对稳定的高等教育体系结构模式，其功能划分为高教管理权限，规范人们高教活动范围、方式和行为，维护和促进高等教育事业的良性循环。”[28]彭玉芳等人给出的定义是，“关于内部的结构设置、隶属关系和权限划分的体系和制度的总称。内涵包括高等教育从中央到地方各结构的设置、各结构的责任，权利、利益的规定、高教系统内部各结构相互之间关系的规范原则和程序。高等教育管理的基本方式和方法，高教系统内部设立保障、监督的措施等等”。[29]刘海波博士给出的定义是：“关于高等教育的结构设置及隶属关系，主体职责和利益划分等的组织体系和制度的总称，反映教育内部各要素之间、高校与政府、社会之间的关系以及相对的组织形式，对某一具体的体制而言，它既是一种各行为主体必须遵守的行为规则，也是一种要素间相互关系的制约和保障。”[30]蔡克勇中把高等教育体制定义为“关于高等教育事业的结构设置，隶属关系和职责、权益划分的体系和制度的总称，它主要反映高等学校与政府、社会三者的关系，这种关系是动态的，是随着社会的发展而变化的。……我们认为，体制改革是高等教育改革的关键，在整个高等教育系统发生变革的时候，其体制的变革处于关键的地位，这是由教育的基本规律所决定的，一个社会的教育必须是一定社会的经济、政治、科技、文化的要求，这是教育的一条基本规律。所谓适应，包括两方面的含义，第一要‘受制约’，第二是为之服务，受制约是前提，为之服务是方向，不受制约就不能为之服务，这条基本规律，决定了教育体制必须随着政治、经济、科技体制的变革而改革，使之受其制约为之服务，作为与经济、政治、科技、文化关系最为密切的教育的最高层次——高等教育，其体制的改革就成为教育改革等其他各项改革创造必要的条件、环境的前提和关键”[31]。本研究认为这一概念准确地反映了高等教育办学体制的内涵。

根据党中央的部署和我国高等教育改革的进展，迄今为止在高等教育领域共开展了高等教育办学体制、宏观管理体制、经费筹措体制、招生就业体制、内部管理体制等五大方面的改革。“通过五大体制的改革，改变了我国大学按科类设置的状况，使一部分学校的科类更加综合，为我国高等学校培养高水平、高素质的人才，为出高水平的科研成果打下了基础。实行办学体制改革，使我们发展了民办高等教育。实行管理体制改革，使我们的高等学校加大了办学自主权，各地市基本上实现了建有一所高等学校的目标，大大增强高等教育为地方和区域经济、为社会主义市场经济服务的能力；也使我们基本结束了行业办学的局面，使所有的大学都面向地方、面向区域、面向社会办学。实行经费筹措体制改革，使我们实现了多种渠道即‘财、税、费、产、社、基’多渠道筹措资金，特别是经过多年的努力，实现了大学生缴费上学，大大改善了学校的办学条件和增加了学校的办学容量。实行招生就业体制改革，使我们实现了面向社会双向选择的就业体制，招生的改革也进行了多种探索。实行学校内部管理体制改革和后勤社会化改革，使学校各类人员的积极性有了提高，高等教育健康可持续发展有了保障。总之，体制改革使我们的高等教育适应了社会主义市场经济，为规模的发展和质量效益的提高打下了基础、创造了条件。”[32]

“五大体制改革的第一个就是办学体制改革，当时是想改成‘主办体制’改革，因为‘办学体制’这个词有点含糊，这个‘主办’是谁主办呢？后来因为社会上已经用过这个词了，不用再去改了，所以还是叫办学体制改革。”[33]

邬大光教授认为，高等教育体制是国家组织和管理高等教育的方式、方法与制度的总称。[34]它在宏观层面是指办学体制、管理体制、投资体制，三个方面在总体上构成一个相互制约的体系，从其内涵和外延来讲，既有相互重叠的部分，又有各自独立存在的属性。高等教育管理体制主要是指各级政府对各种形式高等教育的管理和监督方式，其中也含有部分的办学主体关系和投资关系，其本质属性是政府的宏观调控、管理和监督。高等教育管理体制主要反映国家对高等教育的基本要求，它的形成是高等教育发展到一定阶段的产物。高等教育办学体制主要是指高等学校与举办者之间的关系，包括不同办学主体关系所构成的一个国家的高等教育办学模式。高等教育投资体制主要是指筹集高等教育经费的运作方式。早期高等教育的投资体制与办学体制有很大的重叠性，即办学主体就是投资主体，尤其是在以私人作为办学主体的条件下，两者没有根本的区别。高等教育体制中的管理体制、办学体制、投资体制是一个完整的体制系统，各自之间既有某种天然的联系，又有各自独立的问题和研究领域，充分认识三者之间的相关性是高等教育体制改革的关键。相比较而言，办学体制是高等教育体制中的重点，管理体制和投资体制中出现的问题都与办学体制有极大的相关性。投资体制与办学体制之间同样存在着极大的相关性，办学体制在相当大的程度上直接制约着投资体制[35]。因此，他认为，在高等教育系统内部，其管理体制、办学体制、投资体制是相互影响、相互作用的，而办学体制在其中具有举足轻重的地位，管理体制和投资体制能否顺利运行往往受制于办学体制的合理与否。因此，在高等教育体制这个系统中，关键是办学体制。高等教育管理体制改革也应该在办学体制改革的基础上进行，而且这种办学体制改革绝不仅仅是在不同业务部门、不同层次政府部门间的管理权的更换，更不是单纯地解决在市场经济条件下由于原来的管理部门教育投入发生困难而寻找一个新的管理部门的问题，应当建立新的办学体制。我国高等教育办学体制改革的关键，是超越国家政府作为高等教育唯一举办者和管理者的观念，打破国家垄断高等教育的格局，形成多样化的办学体制。从理论上讲，单纯的国家办学体制具有先天的缺陷，首先是因为举办主体之间力量比例失衡，高等教育较难适应社会多方的需求。再者，由于单一主体是国家和政府部门，高等教育体制难免会显得僵化和缺乏活力。更为严重的是，由于高等教育的一切活动都要由政府来调控，政府的局部政策偏差极易造成高等教育的整体偏差。市场经济为中国高等教育体制改革提供了良好的经济体制基础，更为办学主体的多元化创造了条件。在管理体制改革的基础上，加快办学体制改革，以此带动高等教育整体的体制改革，仍然是未来高等教育改革的重点任务。

三民办高等院校（教育）办学体制

关于高等院校（教育）办学体制，目前还没有非常严谨的概念，有关的理论研究也很少见。从办学体制的概念来看，查阅现有文献，主要有以下观点。上海教科院胡卫教授提出，“办学体制是一个国家对设置其教育机构的主要制度安排，规定教育机构可以由哪些组织或个人（即办学的主体）来举办，各类主体有资格举办或参与举办哪一级哪一类的教育机构”[36]。这一观点强调了办学主体的概念，即谁在举办学校？谁有资格举办学校？谁有资格办什么层级的学校，实际上反映了国家（政府）与学校之间的关系。刘幼昕等认为，高等教育办学体制一般是指举办高等教育的方式、方法与制度，主要是反映高等教育管理（管制）者与办学者之间的关系，以及由此而形成的办学模式。这一观点与前者相差不多。厦门大学邬大光教授认为：“高等教育办学体制主要是指高等学校与举办者之间的关系，包括不同办学主体关系所构成的一个国家的高等教育办学模式。”[37]这里的关键词有两个：一个是关系，即高等学校与举办者之间的关系，显然与前两个定义有较大区别；一个是模式，即由一个国家内各种办学主体所构成的办学模式。这一论述的内涵与前者显然不尽相同。杨民刚、李代玉等提出：“高等教育办学体制一般指举办高等教育的方式、方法与制度，主要反映高等教育管理者与办学者之间的关系，以及由此而形成的办学模式。”[38]这一观点与胡卫的观点相似并有所拓展，与邬大光的观点也有接近之处。

文东茅教授认为：“办学体制是由政府和民间在教育中的权利和义务关系构成的制度安排，其中主要涉及两个方面：教育经费的提供和教育活动的管理。典型的公办教育体制是由政府通过财政经费提供全额资助并通过行政体系管理教育活动；典型的民办（私立）教育体制是由民间（包括家长、个人以及非政府组织等）提供教育经费并由非政府机构对教育活动进行管理。”[39]

薛天祥教授指出：“一个国家办学体制的形成根植于该国的文化传统和社会的政治、经济生活。分权制国家的办学主体主要为地方政府和个人，集权制的国家主要是中央政府，而西欧福利国家则包括各级政府。除去把教育作为福利的西欧国家，在市场化的国度里，高等教育办学主体主要为国家、地方政府和个人三种形式，而这三种办学主体在办学体制中的不同结构，大致形成了五种办学模式：国家、地方、私人办学并举型；地方、私人办学并重型；国家办学主导型；地方办学主体型；单一国家办学型。就总体而言，世界范围内高等教育办学体制已经相对稳定，恪守单一办学主体模式的国家相对减少，发展私立高教和三种办学主体并存正在成为办学体制改革的主要趋势。”[40]

在中国知网等文献数据库进行搜索，篇名中含有“办学体制”的文献非常缺少。在已有的研究成果中，针对公办院校办学体制改革的内容占据绝大部分，而专门研究民办院校办学体制的理论文章少之又少。系统研究民办院校办学体制的理论研究，应属厦门大学博士生刘铁。他在《中国高等教育办学体制研究》的博士学位论文中，较多地论述了办学体制问题。文中指出：“高等教育办学体制是有关举办或创立高等教育机构的主体结构形态及其相应制度规范的总和，其内涵主要有：（1）有关举办或创立高等教育机构的主体的规范。（2）有关举办主体结构形态的规范。（3）有关高等教育机构的举办者和投资者、办学者、行政管理者（中央和省级政府）责权划分及其相互关系的制度规范及其运行机制。具体来说分两个层面：一是由谁来举办，如政府举办、社会力量举办等等；二是怎么办，如每所高校具体的办学行为。”[41]

周远清指出：“办学体制改革，说到底就是在中国兴办民办高等教育。民办高等教育的兴起，是改革开放后体制改革最重要的一个成果，没有体制改革就没有民办高等教育。今天的民办高等教育已经成为中国高等教育的重要组成部分。”[42]

鉴于我国公办高等教育长期以来一统高等教育舞台的现实，过去的大量研究主要是围绕计划体制下公办高等教育办学体制改革方面展开，尽管其中不乏提出发展民办院校的呼吁，但是所占比例很小。因此，对于民办院校办学体制，目前还少有相关文章提出明确清晰的概念。其实，民办院校的办学体制和公办院校的办学体制，还不完全是一码事。前者主要是指社会力量（非政府主导、非财政投入）举办大专院校的体制，而后者还包含了各级政府（中央部委和地方政府）、同级政府各个部门、各个社会团体等举办高等教育的体制，两者的主要区别在于举办主体的不同。同时，由于社会力量办学本身就是整个办学体系的一部分，所以也不存在囊括全部办学在内的模式和结构。显然，这两者在概念上并不完全相一致。

综合目前对高等教育办学体制的论述，本研究提出，民办院校的办学体制就是“国家对设置民办院校的主要制度安排、责权划分以及办学过程中的相关关系的总和”。它具体规定政府财政性经费以外的什么组织（机构、人）可以（有资格）举办民办院校，举办民办院校应该如何处理相关关系等，主要包括两个层面：一是民间举办高等教育的主体构成（组织、机构、个人）；二是规范民间举办大专院校的各办学主体运行与管理的制度总和。

这里特别指出，本项目的主要对象是“民办院校”。作为办学体制改革，公立院校与民办院校的着重点显然不同。公立大学改革的重点是，改变以往中央部门办学的格局，逐渐把高等院校的举办权下放给地方，发挥地方政府举办高等教育的积极性，并更好地实现大学为地方经济和社会发展服务。而“民办院校”的办学体制，顾名思义，就是民间（社会力量）举办大专院校的办学体制。现有法律规定，我国民办院校举办大专院校的主体可以是个人，也可以是合伙人或机构（组织）。由于投入结构、办学动机和办学诉求的差异，民办院校举办大专院校呈现多样化的特征。

四公共政策[43]

教育政策作为公共政策的组成部分，它具有公共政策的一切基本属性与特征[44]。因此，在阐述教育政策之前，我们可以先了解一下公共政策的概念。

公共政策有多种定义，并且迄今为止尚没有完全达到统一。

美国学者威尔逊（T.Wilson）认为，政策就是由政治家（具有立法权者）制定的而由行政人员执行的法律、法规。[45]这一结论将公共政策等同于国家制定的法律、法规。相比之下，拉斯韦尔（H.Lasswell）的理解归纳较为宽泛，他认为，政策就是包含目标、价值以及策略的大型计划。[46]即认为政策与计划对等。而美国政策学家戴伊（T.Dye）对公共政策含义的解释比较简单，他认为公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容[47]，亦即他把公共政策等同于政府的活动。美国另一位政策学家安德森（J.Anderson）对公共政策含义的解释就比较复杂，他把政策含义定义为一个或一组行动者为解决一个问题或相关事务所采取的相对稳定的有目的的一系列的行动。[48]

我国学者对于公共政策含义的理解，更加强调公共政策制定主体的特定性与权威性，把公共政策视为对人们行为产生影响与制约作用的一系列规则、策略以及计划等。例如，谢明认为，公共政策是“社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。其作用是规范和指导有关机构、团体或个人行动，其表达形式有法律、法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面指示、政府的大型规划、具体行动计划及相关策略等”[49]。张国庆认为，“公共政策是公权力主体制定的和执行的用以确定和调整广泛社会关系的行为规范”。[50]张金马认为，“政策是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南”。[51]陈振明认为，“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称”[52]。

在本书中，我们主要采用黄忠敬的定义，他认为，公共政策是指“政府和政党为代表的公共权力机构为了解决公共问题实现一定的政治、经济、文化目标，通过一定的程序制定的行动方针、准则及相应的行动过程，其表现形式包括方针、路线、战略、规划、规章、条例、决定、纲要、办法、通知、法律和法规等外显的形式以及相应的行动策略等动态的形式”。[53]根据这一定义，政策具有四个方面的构成要素。①政策的主体。政策要体现主体的意志，这个主体是指国家权威机构、政党等政治实体，在我国主要是指中央和地方各级党委、各级人民代表大会和政府。②政策的客体。即政策所作用的目标对象，包括所要处理的事和所要作用的人两方面。③政策的目标。政策总是为了解决一定的社会问题，为了实现一定的目标，这反映了政策的方向。④政策的过程。政策是由一系列的行为规范和活动过程构成的，规定了目标对象应该做什么和不应该做什么，以及哪些行为受鼓励和哪些行为被禁止等，并要求目标对象开展一系列的政治行动以及实现政策目标。

在日常生活中，人们对于政策的理解与应用更为广泛与多样性，它既可以指国家政策与地方政策，也可以指特定单位组织内部制定的政策等。政策所研究的政策系指公共政策。那些由单位自行制定的用于单位内部的规章不属于政策研究的范围。

公共政策就其本质而言是一种对人们行为产生引导与约束作用的价值准则与规范，但并不是所有的对人们行为产生约束与规范作用的价值准则与规范都可以称为公共政策。能够被称为公共政策的价值准则与规范需要具备如下几个方面的特点[54]。

第一，与日常生活中的传统、习俗、价值观念以及意识形态等相区分，具有正式性与强约束性特征。正式性是指这种价值准则与规范是由正式组织机构制定与颁布的。强约束性具有两方面的含义：其一是普遍性，即这种价值准则与规范对政策所涉的每一个地区、每一个成员都具有约束与影响作用。其二是刚性，即这种价值准则与规范对人们的行为所产生的影响比较稳定，不易变化，并且带有一定的强制性。

第二，由掌握公权力的机构制定与组织实施的。掌握公权力的机构主要是指各级党委和国家机关。国家机关包括立法机关、司法机关与行政机关。其他社会机构，如公司、工厂、商店、学校所掌握的权力，严格地来说都不是公权力。根据掌握公权力的大小来划分，可以把掌握公权力的机构划分为中央机构与地方机构。中央机构制定的价值准则与规范被称为国家政策，地方机构制定的价值准则与规范被称为地方政策。

第三，具有广泛的社会适用性。公共政策具有广泛的社会适用性，其社会适用性的大小与其制定主体密切相关。一般情况下，其制定主体所掌握的公权力越大，那么该政策的适用范围就越为广泛，反之就会减小。中央机构制定的政策在全国范围内适用，地方机构所有的政策只能在本辖区的范围内适用。

五教育政策

从逻辑学意义上分析，教育政策是公共政策的下位概念。

所谓教育政策，简单地说，就是指教育领域中的政策或关于教育问题的政策。这种解释比较简单，理解起来也比较容易，但并不利于对教育政策内涵的深刻理解和把握。为进一步深刻地揭示教育政策的内涵与本质，国内学者进行了诸多的研究与探索。

萧宗六认为：教育政策是国家或政党为了实现教育目标而制定的行动准则，它是根据教育所面临的形势和任务所决定的。[55]

刘复兴认为：教育政策是公共政策的一部分，它是由政府及其机构和官员制定的、调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。[56]

成有信认为：负有教育的法律或行政职责的组织及团体为了实现一定时期的教育目标和任务所制定的行为准则就是教育政策。

孙锦涛认为：教育政策是一种有目的有组织的动态发展过程，是政党、政府等政治实体在一定历史时期为实现一定的教学目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。[57]

张新平认为：教育政策是有关教育的政治措施，是有关组织和个体的教育权利和利益的具体体现。[58]

从以上观点中，我们可以看到，对于教育政策的理解，目前主要存在以下几种。①从方针、准则、计划的角度界定。代表性的观点有：“教育政策乃是实现教育目的的公共方针之体系”,“教育政策是负有教育的法律或行政责任的组织及团体为了实现某一时期的教育目标和任务而制定的行为准则”,“教育政策是一个政党或国家为实现一定时期的教育任务而制定的行为准则”，这些主要是从静态的角度理解教育政策，强调的仅仅是外在形态的教育政策。②从权利的角度界定。认为教育政策本质上是教育权力和利益问题，它涉及教育权力的分配与再分配。代表性的观点是：“教育政策是有关教育的政治措施，是有关教育的权利和利益的具体表现。”③从过程的角度界定。认为教育政策是指问题认定、政策形成与评估等多阶段的过程，也是一个政策循环的过程，这个循环与政策文本生产、执行和影响的背景密切相关。教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党政府等政治实体在一定历史时期为实现一定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行为准则和依据。④从多维度的视角界定。主张从现象形态、本体形态、过程特点和特殊性质四个维度理解教育政策。教育政策的现象形态就是教育领域政治措施组成的政策文本及其总和；教育政策的本体形态即教育利益分配；教育政策的过程形态即动态连续的主动选择过程；教育政策的特殊性质，即指教育兼具公益性与特殊性的特点。[59]

尽管对教育政策的理解不尽一致，但我们认为，理解教育政策至少应当掌握以下几点：第一，教育政策往往是政府和政党的行为，它属于公共政策范畴，这就有别于私人组织或机构制定的规章规则；第二，教育政策具有非常明确的政治目的和政治色彩，它体现的是官方的意志；第三，教育政策是对教育所作的权威性的价值分配，它是价值负载与意识形态渗透的；第四，教育政策建基于政治的和实践的逻辑，而不是学术的和科学的逻辑，它追求的是改变教育的实践而不是为了揭示教育的规律，但它并不否认或排斥在教育政策研究中会运用规律和发现规律。

综上所述，教育政策作为公共政策的组成部分，具有公共政策的一般属性，但是，其作为一个特定领域的公共政策，又有自身一些独特的属性与特征。概括起来主要有以下几个方面。

首先，目的与任务层面。教育政策所要实现的是教育目的、目标与任务，并且这些目的、目标与任务最终都是通过影响与作用受教育的对象——人来实现的。

其次，制定的机构层面。教育政策制定的机构主要是教育立法机关与教育行政机关。教育行政机关是一个独立行使教育行政职能的机构，它与其他行政机关之间存在着明显的不同。

最后，原则与依据层面。教育政策制定的原则与依据，除了教育相关法律以外，还需要遵循教育规律的要求。教育规律主要体现在：其一是教育与其他社会系统发展之间的关系方面；其二是教育教学过程层面；其三是人的成长与发展层面。

因此，概括的讲，教育政策就是指由执政党与政府（中央与地方）制定与颁布的用于指导规范教育事业发展的一切价值准则与行为规范的总称。广义上教育政策不仅包括教育行政法规、教育行政规章，而且还包括了教育法律。教育政策的制定需要以相关的法律法规为依据，同时也要遵循教育规律的要求。如果教育政策与相关法律法规要求相冲突，那么它就会失去其存在的合法性；而如果教育政策违背了教育规律的要求，那么就很容易失去它存在的合理性。

六制度与政策的关系

制度是指激励、支配和约束人与人之间关系的行为规则、规范或稳定的习俗与意识形态。新制度主义理论框架下的“制度”不仅是问题认识和分析的“对象”，也是分析问题的“方法和视角”。作为研究对象的制度，狭义的理解，是指由政策共同体的政治权力机构自上而下地设计出来、强加于社会并付诸实施的规则（更多的是由正式颁布实施的政策与法律所安排的外在制度）；而广义的理解，既包括由国家和政府所提供的正式的制度安排，也包括国家和政府的政治力量所不能或难以触及的社会领域内部人们之间相互交往的规则。而作为方法和视角的制度分析就是从新制度主义视角透视政策的内容、过程和价值的分析。

新制度主义认为，制度潜在地制约着行动者潜在的行为方式和可能的性情倾向，影响着权力的较量和争斗，以及利益（资本）的分配等。在理解教育政策活动情境时，制度作为隐性影响因素发挥着重要的作用。

对于民办高等教育政策和制度关系的理解应具有历史维度、动态、发展和情境性。民办高等教育政策与制度的关系表现在：民办高等教育制度深刻影响和制约着民办高等教育政策，相反，民办高等教育政策又保护、修复和建构民办高等教育的制度。民办高等教育政策和民办高等教育制度处于一种相互影响、互相制约、相互交织纠葛、相互促进的关系模式中。民办高等教育政策制度分析的主要目的是：将教育政策放在变迁的制度环境中，考虑其如何在制度环境中发挥作用，并如何受到制度环境的影响；用制度分析的“方法和视角”认识和分析在政策制定、执行和产生效果的各个环节中的制度背景或平台[60]。

第三节主要基础理论

民办院校办学体制研究涉及许多与之密切相关的理论。这里就笔者认为最主要的列出四种加以介绍，以方便读者理解。

一教育产权理论

（一）教育产权理论概述

社会力量出资举办民办院校，涉及较多的资产所有权和产权问题。在研究民办院校办学体制时也不能回避产权的界定、保护等相关问题。

产权理论，作为新制度经济学的核心理论，是由美国新制度经济学派即“芝加哥学派”创立的。1991年度诺贝尔经济学奖得主——罗纳德·哈里·科斯发表的《企业的性质》及《社会成本问题》被公认为西方产权理论的开山之作[61]。

通常所说的产权是经济领域企业研究的特有名词，指的是财产所有权，即对给定财产的占有权、使用权、收益权和转让权，亦即对所投入资产而带来的一系列权利。通常是根据谁投资，谁所有的原则，界定投资产权。但是实际上，财产所有权主要是指物权——物力资本产权，属于“狭义产权”，并不能真实反映民办高校资本投入状况，而“广义产权”指的是使自己或他人受益或受损的权利[62]，即物进入实际经济活动后引发的人与人之间相互利益关系的权利界定。这样，产权概念不仅从物权扩大到债权、人力资本产权等，而且扩大到所有交易中的权利，包括财产所有权（狭义的产权）及由所有权派生出来的占有权、支配权、使用权、收益权。

可以想见，产权是一项有价值的权利，与使用资源或财产有关。资源与财产是两个不同的概念。资源或物并非天然都是财产。只有当资源稀缺之时，人们才有欲望去占有它。所以，任何物要成为财产，需要有两个条件：一是稀缺性；二是设置财产权。“正是这种主体排他的支配使用权或财产权，使物、对象成为财产。”可见，“资源”是指“财产的来源”。

对于教育的各种条件（要素），不但可以从资源的角度来认识，而且可以进一步提高到财产的高度来认识。只有把教育活动的各种条件（资源）看作财产，才会引起人们的重视，并使其发挥出最大、最好的效益。教育资源特别是高等教育资源，显然是一种稀缺性资源。但是，人们长期以来已形成一种固有的观点，即无论你用什么方法来研究教育，都不能用经济尺度来衡量其价值。因此，在教育领域引入资源、财产和产权概念，必须克服诸多传统观念的束缚。

市场经济的发展，不但使教育适应了经济尺度，而且更多的教育条件将成为资源、财产、产权、交易、价格等概念衡量的对象。这是因为资源、财产等本身就是一个历史的范畴。自然界中很多物品不是天然成为财产，而是随着社会经济条件的变化，出现了稀缺性时才有可能成为财产。事实上越来越多的自然物已逐渐成了财产。社会历史的发展已经证明，有越来越多的资源将在社会经济发展中成为稀缺性资源，教育领域也是如此，比如，大学的举办权、学生的受教育权、大学的办学权、教师的知识和技能等，原先并不当财产来看，而在市场经济条件下，它们事实上已经成为一项重要的资源和财产。

在高等教育还不为多数人普遍享用、其社会需求和整体规模还比较小的情况下，原有的以政府为主体投资的教育形式不会发生任何矛盾，而且往往是通过国家垄断的方式提供的。因此，接受高等教育只能是一部分人的特权。随着社会民众的教育需求不断增大，特别是接受高等教育不再是一部分人的特权，而是所有人的基本权利的时候，恐怕最富有的政府也会在这种巨大的需求面前感到力不从心。优质的教育特别是优质的高等教育永久是社会追捧的社会稀缺资源。在这种情况下，经济规律必然要作用于教育领域，高等教育资源配置及其效率提高问题将成为人们关注的焦点，而财产与教育产权正是解决这一问题的关键。

根据产权的概念推延，教育产权应该是指国家或其他教育投资主体对投资形成的教育设施、教育设备及其他教育资源、教育资产的所有权，包括占有、使用、收益和处分的权利。但是细细考量民办院校的资本要素，民办院校是物力资本所有者和人力资本所有者之间形成的一系列契约关系的载体和结果。[63]而且人力资本是高等学校的核心资源，将人力资本产权引入民办院校产权关系分析非常重要，也有非常深刻的实践意义。这一观点的确立，区别了民办院校产权与企业产权的不同，凸显了民办院校产权的独特内涵，有助于在民办院校领域建立人力资本产权观念，也有助于厘清民办院校各利益相关者的价值。但是迄今为止只有著名高等教育专家潘懋元及他的博士生胡赤弟等学者提出相关观点，在实践中顾及不多。也有研究提出滚动发展起来的民办院校产权应归校长所有的观点[64]，但是研究不深入，依据不充分，实际操作层面也有许多难以逾越的困难，当下也缺乏现有法律法规的支持。当然，出资所形成的产权在学校办学初期具有原始产权的性质，因此作用可能会发挥得更早、更多、更重要。

我们也可以将民办院校理解成各产权主体按照一定的规则签订相应的“合约”而组成的集合体。根据现代企业理论，结合民办院校的具体情况，可以将由合约不完备而导致的剩余产权界定为民办院校所有权，包括剩余索取权和剩余控制权。由于机会主义、信息不对称等因素造成合约不完备，使得要素所有者在签订合约时，无法将事后将要发生的一切事情预测清楚，从而产生剩余控制权。周其仁将企业控制权定义为：“排他性利用企业资产，特别是利用企业资产从事投资和市场运营的决策权。”[65]若将学校控制权理解为对学校经营管理有关事项的重大决策，则“学校所有权”就是指学校剩余索取权和控制权，显然，与剩余索取权相比，控制权才是实质性的权利，剩余索取权可以看成控制权的一种逻辑延伸。从这个意义上说，民办院校所有权的实质在于学校控制权。

（二）产权理论在分析民办院校办学体制中的适用性

民办院校作为一个独立的法人，其财产所有权（物力资本所有权）、人力资本所有权的初始界定、划分和维护，解决的是民办院校财产归属权到底归谁所有以及各办学主体拥有哪些权利和资源等问题。另外，通过对民办院校内部各项产权权能的具体分解和重组，也能便于确定民办院校治理的结构和机制。

首先，产权体现了投资者的诉求。经济领域的产权原则是谁主办谁所有。在高等教育领域引入社会投资，也必然会产生产权问题。而根据我国民办院校的特点，为维护民办院校独立办学，最大限度地降低民办院校的办学风险，保护民办院校利益相关者的权益，政府要求在学校存续期间所有投入民办院校的资产属于学校法人资产，而民办院校举办者本身并不符合办学要求，往往聘请“外人”担任校长经营学校，从而使学校资产与投资者相分离。这样一来，民办院校的产权问题就产生了。举办者不能拥有产权，由此产生对投入的担心和顾虑。如何解除举办者的担心，鼓励举办者放心投入，产权问题成为民办院校举办的首要问题。其次，与企业的产权决定企业的治理结构一样，民办院校的产权结构也在某种程度上对民办院校的内部治理体制起决定性的作用。若产权模糊，会滋生出所有者与经营者之间的“激励不相容”和权责利不对称，举办者（投资者）和办学者（校长等执行团队）以及广大教职工的工作积极性就难以得到充分发挥。再次，由产权结构决定的学校管理体制影响着办学者的素质（能力）高低和努力程度。有什么样的产权结构决定采用什么样的管理体制，进而决定聘用什么层次的校长和教师。最后，办学者的能力和努力水平，决定学校的发展战略和管理水平，这两者同时影响学校的营运。投资者可以通过管理体制影响办学行为，但是办学的实践毕竟是办学者和广大教职工的工作成果。还有，民办院校的产权也决定了学校的性质，从而决定了政府参与治理的程度。可见，不同的产权结构，决定了不同的学校治理体制，也就从某种程度上决定了学校的发展。

民办院校办学体制运行中很多问题都与产权的界定有关，比如说民办院校到底如何定义？是根据经费来源主体界定还是学校产权归属来界定？当学校运营发生不可预见的情况时，到底谁负责？这表面上看涉及剩余控制权的分配，实际上也同时反映了产权拥有者的责任。校长拥有民办院校产权之所以难以实施，很大程度上在于目前民办高校校长的职责还不是非常到位，一旦出错，举办者难以问责。但是人力资本产权占据一定的比重的确是民办院校与企业组织不同的一个显著特点，值得关注和研究。因此，办学者、高层管理人员、教职工等作为人力资本所有者及出资人作为物力资本所有者之间的权、责、利关系如何配置就显得更加复杂，这也是民办院校办学体制中的一大难题。

二高等教育选择理论

（一）高等教育选择理论概述

自20世纪80年代以来，教育选择成为西方国家教育体制变革浪潮中的热点问题，包括教育学、经济学、政治学在内的不同领域学者都从不同角度对这个问题进行了研究。这些理论研究以及在此指导下遍及世界各国的教育选择运动，对世界各国的教育发展产生了重要影响，并且还将影响世界教育在未来的发展趋势。

早在20世纪50年代，美国学者米尔顿·弗里德曼倡导的学券制实际上已包含着教育选择理论的若干要素。但是，系统、全面、深入地论述这一理论，则是在20世纪90年代初。1991年，美国著名学者、教育经济学家亨利·莱文发表了《教育选择经济学》（The Economics of Educational Choice），标志着这一理论已渐成熟，成为指导美国及其他西方国家择校及教育私营化的主要理论依据。

1.教育选择理论的立论基础

任何理论的建立都必须要有自己的理论基础。从经济学方面，消费者主权理论为教育选择理论提供了阐释力。西方经济学家认为，物质生产的最终目的是满足消费者的需求。生产什么，生产多少，生产什么质量和规格的产品，都必须以消费者的需求为依据，只有尊重消费者选择产品和服务的主权，产品的生产才能顺利进行并持续发展。这是经济活动的一项基础原则。

在教育活动中，既然学校教育是一种服务，学生及家长便是该服务的对象和顾客，他们之间构成生产者和消费者、服务与被服务之间的关系。从消费者角度，学生及家长有权对所享受的教育服务的质量、方式、方法等进行选择，政府应当尊重并满足他们的选择要求。

2.教育选择的内容

教育选择的基本内容包括以下几个方面[66]。

（1）对学校类型的选择。各种不同背景的学生及家长可以根据自身的需求，选择进入公立或私立、宗教或非宗教、学术或职业等不同类型的学校。

（2）对特定教育计划、教育形式或方式的选择。各个学校的课程设置，特别是选修课可能是不同的；各个学校的校风可能有别；各个学校的办学特色和教育教学方法也可能差别较大；各个学校的校规和校纪也不尽相同，学生及其家长有权根据自己的愿望进行选择，以满足其教育需求。

（3）对教育质量和教师的选择。在各种因素的共同作用下，各个学校的教育质量和办学效益是不同的，有的差别还很大；教师自身的素质和个性化等原因使教师提供的教育服务产品各具特点，质量也会参差不齐，学生及其家长有权选择不同质量，特别是高质量的教育。

3.教育选择的形式

在教育选择的形式上，教育经济学家认为，教育选择可以分为市场选择和公共选择两大类。所谓市场选择，主要指通过市场机制的运作满足学生及其家长需要的教育选择。其主要实施途径是建立和改进私立学校，推行学券制，实行税收优惠或减免等；公共选择是学生及其家长在公共学校体系范围内做出的教育选择。

4.教育服务产品消费者的救济方式

在受教育者及其监护者选择教育服务时，由于教育服务本身的特点决定了这种选择行为不同于选购一般商品和服务那样，如果感到不满意可以很容易地决定退还。教育服务的特殊性使消费者在消费这种服务时由于时间的不可逆性会付出巨大的机会成本，机会成本形成沉淀成本，一旦出现消费者不满意消费品，有两种救济方式可以采用，即“退出”和“发表意见”。一般来说“发表意见”可以使消费者不必再追加更高的成本；“退出”则意味着要丧失之前的教育投资，使成本偏高。因而，消费者一般会先选择“发表意见”以降低成本，只有当双方努力均无法使双方都谋取最大利益时，“退出”选择才会以必然的姿态出现。

5.教育选择的四种模式

1997年道格拉斯·拉姆丁（Douglas J.Lamdin）和麦克尔·明乔姆（Michael Mintorn）在《学校选择理论的回顾和前瞻》（School Choice in Theory and Practice: Taking Stock and Looking Ahead）一文中，将教育服务的提供、生产总结为四种不同的模式（见表1-4）。

A.私人资助私人生产；B.公共资助私人生产；C.私人资助公共生产；D.公共资助公共生产。

表1-4教育的类型——以教育的资助和生产方式为标准进行的划分[67]

在这四种模式中，以传统的公立学校为代表的D 组合，政府负责提供教育经费的同时，直接开办公立学校提供教育服务，政府对教育服务的干预最多，控制力最强。然而这却是目前世界各国普遍存在的教育资助、生产方式。所有的教育选择研究都主张改变这种状况，减少政府对教育过多的干预，给予学生和家长更多选择权。

翟静丽将教育选择划分为三种形式[68]：教育公共选择、教育市场选择和教育完全市场化，并对三种形式做出了细致的分析。

教育公共选择，顾名思义，是由政府主导的教育选择。教育公共选择不一定主张改变传统公立体制的基本形式，而主张通过体制内的变革为学生和家长提供更多的选择机会，包括在学校内部提供更多可供选择的课程，也包括提供更多可供选择的学校。教育公共选择的具体形式有很多，但是，都具有以下两个基本特点：①政府是教育的资助者，而且是唯一的资助者；②所有的学校都遵循一个教育标准。教育公共选择学派坚持政府对教育服务提供和运营进行强有力的干预，它们的理论依据主要是市场失灵理论。新古典经济学认为，市场失灵是政府干预社会经济生活的唯一理由。造成市场失灵的因素包括：自然垄断、公共物品、不完全市场、外部性和不完全信息。教育公共选择学派认为，教育服务提供、生产的过程中，外部性和不完全信息的问题不可避免，因此，教育服务的提供、生产无法通过市场的方式完成，必须要有政府的介入。

与教育公共选择学派不同，教育市场选择学派认为教育的社会目标和个人目标是一致的，如果每个家庭都能实现自己的教育偏好，学校教育的社会目的就自然得到了实现。因此教育目标的实现应该由市场做出选择。同时教育市场选择学派倡导通过教育凭证制度建立起广泛的教育市场，让每个家庭都有机会为子女选择教育服务。具体做法是：政府不再直接开办学校或给学校拨款，而是把用在每个学生身上的生均教育经费以有价证券的形式发放到家庭，家长可以自由选择子女就读的学校，用教育凭证充抵部分学费，学校再到政府有关部门将教育凭证兑换成现金。教育凭证制度的具体做法简单明了，但是其中蕴含的思想却是丰富而且有变革意义的。

教育私营化或市场化这一学派主要由笃信古典经济学的经济学家组成，他们坚信亚当·斯密“看不见的手”的自由市场模型在教育中也同样可以发挥作用。在学校教育的背景下，实行市场化运作意味着家长支付的学费将涵盖绝大部分教育成本。政府资助，不管是对学校的直接拨款还是发给家长的教育凭证，都将不复存在。既然政府不再资助教育，教育税自然要取消，这就减轻了社会的税收负担，家庭的教育支付能力相应增强。教育机会将由营利性组织提供，它们为了追求自身利益会尽可能满足学生和家长的教育需求。

（二）教育选择理论对民办院校办学的影响

以上三种教育选择的理论，各有特色，也各有缺陷，任何一种都有致命的问题存在，也难以实施。相对而言，笔者认为后两种（即教育市场选择和教育完全市场化）更适合于民办院校选择教育的分析。首先，就整个社会的教育系统来说，任何单独的一种模式至少在现实条件下是难以实现的；其次，在当下各国教育体系中，公共教育、民办（私立）教育都只是国家教育系统的一部分，不可能独占天下，并且始终受到政府的强有力的管制；再次，不管民办（私立）教育的机构或在校生占比高低，公共教育始终是国家教育体系的示范，换句话说，民办（私立）教育大多是边缘的，尽管也有一些优秀机构的存在，甚至像美国这样，私立大学的排名在大学排名前列中占比很高，但也难以改变整个私立高校在国家教育体系中处于边缘的事实。美国私立大学占全国大学总数的70%以上，但是其私立大学在校生不足1/4。美国一方面是世界私立高等教育发展的示范；而另一方面也是世界上“野鸡大学”最多的国家。2012年美国教育机构公布的全球691所“野鸡大学”黑名单，美国仍是“野鸡大学”重灾区。在被曝光的全球342所院校和机构中，美国私立大学几乎占到总数的一半。其中仅加利福尼亚和夏威夷就分别有45所和30所。而在2010年，美国以855所占据总数的56%。

表1-5 2012年全球“野鸡大学”数量分布情况

资料来源：网易：《美曝光“野鸡大学”新黑名单》,http://news.163.com/12/0809/07/88ESNLP600014AED.html。

就发展趋势而言，民办院校应该将选择性教育作为自己重要的办学思路和发展战略。迄今为止的高等教育选择，大致上是从机会选择到特色选择，再从特色与优质选择。当下我国民办院校大多数还是机会选择，特色不彰显，质量还不高，层次也较低。随着高等教育资源的增加，考生接受高等教育的难度将大大缓解，机会选择将逐渐淡出，取而代之的是特色选择和优质选择。

教育选择也意味着大学治理模式的变化。既然个人具有选择高等教育的机会，意味着受教育者对大学教育的治理也有着改革权和参与权，这在某种程度上加剧了民办院校治理结构的分化和深化，有助于大学进一步深化改革，提高质量，最终提升学校办学实力和竞争力。

三利益相关者理论

（一）利益相关者理论概述

公司治理结构是一整套法律、文化和制度安排，这些安排决定了企业的目标、行为，决定了在企业众多的利益相关者（如股东、债权人、经营者、职工、供应商和用户）中，由谁来控制企业、怎样控制企业，决定了风险和收益如何在不同主体之间分配等。

按照现代契约理论的观点，公司治理结构的本质是一个关于企业所有权的契约，企业所有权（包括企业控制权和剩余索取权）成为公司治理结构的客体，治理的功能是权、责、利的分配，治理的起因是产权的分离，治理模式有效率的前提是剩余索取权与控制权的对称分布。

在公司剩余索取权和控制权的归属问题上，传统的公司治理理论（如团队生产理论、委托代理理论等）大多遵循“股东至上”的逻辑，认为只有股东承担公司剩余风险并掌握剩余收益。在现代公司中，只有股东承担剩余风险，因此他必然要求完全享有剩余收益，并实施监督者的功能。也就是说，公司剩余索取权与控制权应当全部归股东所有。许多国家（包括我国）的公司法也体现了如下观点，即股东是公司的所有者，经理必须并且仅仅为股东服务。然而，在现代社会中，随着人力资本作用的加强和地位的上升，现代公司治理结构的安排越来越偏离“股东至上”、仅仅追求物质资本所有者利益最大化的逻辑，人力资本所有者在公司治理中逐渐发挥着不可忽视的作用，传统“股东至上”的治理模式在微观经济领域的地位日渐衰退。

在这一背景下，20世纪80年代末美国29个州相继修改了公司法，要求经理人员对各利益相关者负责，而不仅仅是对股东负责，从而给予经理拒绝恶意收购的法律依据。这种修改引发了理论界的激烈争论，也促进了“利益相关者”共同治理模式的理论深化和向实践进一步转化。

利益相关者共同治理理论的代表人物是布鲁金斯学会的M.布莱尔[69]，与传统公司治理理论不同的是，利益相关者理论认为，企业的目的不能仅限于股东利益最大化，而应该同时考虑其他企业参与人（包括职工、债权人、供应商、用户、所在社区以及经理人）的利益。股东利润最大化不等于创造财富的最大化，各利益相关者的利益最大化才是现代企业追求的目标，它将社会公平和经济效率结合起来。利益相关者理论对“股东是企业的所有者”这一传统观念提出挑战，认为职工、经营者、供应商和用户与股东一样，都对企业进行了专用性资产投资，都承担了风险，所不同的只是股东投入的是物质资本，而职工和经营者投入的是人力资本。随着现代资本市场的发展，股东变得分散而消极，且更容易在资本市场上“用脚投票”来转移风险，对企业承担的责任日益减少；相反，其他利益相关者（特别是经理人）与企业的利害关系更为密切，企业的倒闭意味着他们人力资本的损失，他们更关心企业的发展。因此，该理论认为，各利益相关者都应该成为企业的所有者，公司治理不能仅限于调节股东与经理之间的关系，董事会中除了股东代表以外还应有其他利益相关者的代表。

关于利益相关者理论的主要观点有以下几种[70]：

（1）该理论认为，在现代公司中，所有权（ownership）是一个复杂的概念，讨论公司治理以所有权为起点“是彻底错误的，是高水平的误导”，股东并不是唯一的所有者，他们只能拥有企业的一部分。传统理论把作为所有者的一切权利和责任赋予股东，并非出于社会科学的规律，而仅仅是一种法律和社会惯例而已。

（2）该理论认为，并不是只有股东承担剩余风险，工人、债权人、供应商都可能是剩余风险的承担者，所有利益相关者的投入都可能是关系专用性资产，这部分资产一旦改作他用，其价值就会降低。因此，投入公司的这部分资产是处于风险状态的。为激励专用性资产进入公司，需要给予其一定的剩余收益，应该设计一定的契约安排和治理制度来分配给所有的利益相关者一定的企业控制权，即所有的利益相关者都应该参与公司治理。

（3）该理论还从对企业发展的贡献上说明了重视非股东的其他利益相关者的必要性。他们认为，在现代经济生活中，绝大多数资本所有者只是小股东，只不过是市场上的寻利者，大多只会“用脚投票”，而放弃“用手投票”权，对企业承担的责任日益减少；真正为企业的生存和发展操心的，是与企业利害关系更为密切的经理人员和广大职工。公司治理结构不能仅仅局限于调节股东与经理之间的关系，董事会等决策机构中除了股东代表以外还应有其他利益相关者的代表。

（4）该理论还从产权角度论证了其“新所有权观”的合理性。他们认为，出资者投资形成的资产、公司经营过程中的财产增值和无形资产共同组成公司的法人财产，法人财产是相对独立的，不同于股东的资产。因此，即使从这一角度来看，忽视股东以外的其他利益相关者对公司财富的创造也是不利的。

（二）利益相关者管理理论在民办院校治理中的应用

毫无疑问，民办院校是一个利益多元组织，与公办院校相比，由于投资者的参与使得各利益主体之间呈现错综复杂的利益关系。从《民办教育促进法》的规定看，我国民办院校治理的利益相关者，至少包括出资人、校长、教师、学生与政府。其中，出资人既是学校资产形成的利益主体，也是学校经营利益归属的相关者。校长本来是学校的一个雇员，本质上是同教师或者其他管理人员相当的角色，然而，一方面，校长毕竟与教师及其他管理人员的权力与责任有明显区别；另一方面，在激励机制方面，校长（特别是营利性学校）还可能在利益上与出资人，甚至教师、学生之间存在着方向不同的利益关系，因而在治理结构的设计中，通常将其作为重要的利益相关方予以考虑。教师、学生，既是学校教学活动的重要主体，其个人利益与学校治理之间存在着典型的利益关系，其作为直接利益相关者的地位自不待言。除此之外，学生家长、依相关优惠政策为学校提供贷款的金融机构，以及不特定的捐款人，均为明显的然而是间接利益相关者，甚至如一般社会公众，也因其纳税行为在不同程度上享受源于税收的国家财政利益，而成为间接的利益相关者。这些主体，虽无与学校形成法律上直接的利益关系，却需要由政府作为社会公共利益的代表者，以及社会管理者，与民办院校形成利益关系。这些利益关系，通常借由法律与学校章程的规定，在学校的组织机构内部及某些特定方面的外部，赋予相应的法律地位，享有不同的权力与权利，承担不同的职责与义务，形成一定的相互关系。这就是学校法人治理结构的本原。[71]实际上，民办院校的法人治理结构旨在回应冲突和多元利益要求的决策权安排问题，进而研究和构架合适的组织框架及其机制，有效管理内部事务。

利益相关者管理理论，对于民办院校治理至少有两层意义。第一，在保证投资者利益的同时，必须考虑利益相关者的利益。单独治理也好，共同治理也好，更多的是强调大学内部所有利益相关者，尽可能采用讨论的方式进行决策，教师、行政人员以及其他利益相关者的责任将通过治理过程进行分配。利益相关者管理理论认为，企业的成长不能仅仅追求企业股东利益最大化或者利润最大化，应该兼顾整个企业的利益相关者。借鉴利益相关者管理理论，民办学校的相关利益者包括政府教育行政部门、学校出资人、学校人力资源（包括校长等核心管理人员和专任教师）、学生及学生家庭等。在民办院校决策、运行、经营过程中，不能只顾投资者的利益，丢弃高等教育的规律，忘却相关利益者的利益。这里，“利益”不仅限于经济利益，还包括政治利益和民生利益。第二，要实施学校可持续发展的长远利益，民办院校必须充分调动广大管理人员和专任教师的积极性，建设和谐校园。利益相关者管理理论告诉我们，企业的利润是广大利益相关者共同创造的，企业的绩效取决于利益相关者的共同努力。注意发挥各个阶层、各利益相关主体的积极性和创造性，才能取得企业效益的最大化。民办院校办学是一个整体，一个庞大的系统。在民办院校的办学过程中，也不能片面强调某一方面的地位而忽略了另一方面的作用。只有不断增强办学共识，凝聚人心，共建共赢共享，才能促进学校各方面的工作协调发展。

四治理与共同治理理论

（一）治理和共同治理理论概述

治理（governance）一词是相对于传统的统治（government）而言的。“治理”与“统治”在英语中，原本是交叉运用或混用的，指的是以政府为主体的公共事务的管理。“治理”作为一种理念，最早是由世界银行在1989年发布的研究报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》中提出的，该报告首次使用了“治理危机”一词。此后，治理的概念开始被应用于低度现代化（underdeveloped）国家的政治发展问题。1992年世界银行在主题为“治理与发展”的年度报告中关于治理概念的提出被认为是治理理论的发端。随着治理的应用，西方学者逐步开展研究和阐释，“治理”一词被赋予新的含义，并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用，逐渐被西方学术界发展成为内涵丰富、适用广泛的指导公共管理实践的一种新理论。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。正如研究治理问题的专家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”[72]

迄今为止，对于治理的含义还在不断探索和丰富中。联合国开发计划署将治理定义为“行使政治、经济和行政权力来对国家事务进行管理”,“它是一些复杂的机制、过程、关系和制度，通过这些公民和各种团体清楚地表达他们的利益，行使他们的权利和义务，并调和分歧。治理包括各种方法——可能是好的，也可能是坏的——社会可以利用这些方法来分权，并管理公共资源和问题”。全球治理委员会在1995年出台的《我们的全球伙伴关系》中给治理下的定义最为权威：治理是各种公共的或私人的、个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[73]治理理论的创始人詹姆斯·N.罗西瑙（Rosenau）认为，治理是一系列活动领域里的管理机制，它们虽然未得到正式授权，却能有效发挥作用。治理是有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。[74]治理是一种内涵极为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。英国学者格里·斯托克在《作为理论的治理：五个论点》指出：统治（government）是“在民族国家层次上运作以维系公共秩序、便利集体行动的正式而制度化的过程”。治理（governance）“意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。[75]”治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能用外部强加；它只发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。

治理理论的提出和兴起有其历史必然性，概括地说，与经济全球化、行政国家的困境以及行政改革的世界潮流是密切相关的。其兴起的条件和诱因有如下几点：①世界经济一体化及全球化对公共行政管理的影响；②行政国家的扩张造成的治理危机和困境需要新的理论和工具的创新；③行政改革的世界潮流也为治理理论的兴起和传播提供了有利的背景和强大的动力。[76]梅因茨认为，治理理论的历史起点是：现代国家履行其职责的失效，即统治失效：其一是西方民主社会越来越无治理能力；其二是福利国家的危机。[77]治理理论的理论渊源，一是以极端自由主义为代表的当代西方哲学和政治思潮。主张消极的自由观和有限政府。二是公共选择学派，用经济学方法分析政治现象，得出了政府失败的结论。它把经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生。三是后现代主义，张扬不确定性、非中心化、小叙事差异和分散等为主要精神的思维方式。

由此可见，在西方现代政治学中，治理绝不是指那种依据国家强制性权力维系的统治形态，而是指社会政治共同体成员，以公益为基础，以共同参与、民主协商的方式形成的决策机制、社会政治管理方式，以及由此而构成的社会政治体制。它既体现政治共同体内部成员之间的权力关系，也反映共同体成员对社会、法律规范的自觉遵从。治理概念的应用并不局限在国家或国家内部各层行政实体范围内，还被广泛应用于一般社会组织和经济组织方面。从治理理论所包含的内容和所强调的重点来看，治理理论具有如下一些特征。首先，治理理论是对国家权力中心论的超越。国家已不再是唯一的统治权威，这种权威是可以和其他主体共同分享的。其次，治理理论也是对传统管理方式的超越。民主协商和谈判能够更多地取代正式的强制性的管理，达到同样甚至更加突出的成效。再次，各个治理主体以互信、互利为基础，以相互依赖为特征，追求共同目标和共同利益，实现社会发展和公共利益最大化。

由于治理理论在解决国际社会问题上的突出表现，并且社会问题带有大量的普遍性，因此逐渐被推广应用到政治学、社会学和管理学领域，也受到高等教育研究和管理者的青睐。他们认为治理理论解决问题的逻辑与方法能够为处于变革期的大学目标与理念的实现提供新的途径。面对迅速变化的外部世界，治理理论为分析与解决大学内在危机与外部挑战提供了新的理论依据与方法论。大学治理成为高等教育多样化背景下均衡各利益主体权力的制度安排与保障，大学治理研究为迫切需要解决的新建地方本科院校的管理问题提供了重要的分析框架，具有重要的理论与实践价值。

治理理论受到我国学术界的重视，引发学者研究兴趣。俞可平在考察了有关治理的多种定义后指出，“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序、满足公众的需要”[78]，其目的是最大限度地增进公共利益。他认为，治理“意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，政府不是唯一的公共权力中心；治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性，各种私人部门和公民自愿团体正在承担着越来越多的原来由国家承担的责任；意味着在涉及集体行为的各个社会机构之间存在权力依赖，意味着参与者将形成一个自主的网络；意味着对公共事务的管理在政府权威之外还有其他的技术和方法”。[79]治理是只有被多数人接受才会生效的规则体系。李风华从治理理论的渊源出发，指出治理的根本精神是契约观念和效率精神。[80]胡象明、唐波勇从公共管理的研究范式入手，指出整体性治理是公共管理的新范式，是治理理论的新发展，通过分析整体性治理的结构，阐述了整体性治理的协调、整合、信任机制[81]。杨雪冬提出社会管理治理化的概念，通过把社会有效地组织起来，控制国家与社会以及社会内部的冲突，这是治理理论的一次深化。[82]我国学界对治理理论的探讨和阐释，既体现了治理理论对公共管理理论的借鉴与超越，也表明学界注意到了治理理论的适应性要求。如果从治理与统治的区别来理解治理的内涵，我们可以清晰地看到，第一，尽管二者都需要权威，但统治的权威一定是政府，治理则不必是。第二，在权力的运行方向上，统治过程中权力的运行是自上而下的，而治理定位于合作，其权力运行是多向的和相互的。第三，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，通过协调多个治理主体，以共治的方式实现善治即良好治理的目标。

学者也阐述了治理与统治的区别。俞可平认为，治理与统治具有五个方面的不同。其一，权威主体不同。统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。其二，权威的性质不同。统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。其三，权威的来源不同。统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行的向度不同。统治的权力运行是自上而下的，治理的权力可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，两者作用所及的范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。[83]龙献忠认为，治理与协调有联系又有区别。协调着眼于对涉及多方的矛盾冲突的解决，一旦冲突得以解决，协调行动就可画上句号。治理的重要手段之一是多方协调，但这种协调过程通常是没有句号的；此外它还着眼于建立在协调之上的行政（公共）管理，甚至可以包括执法管理活动。[84]这些分析和阐述力图廓清两个概念之间的边界，但要做到泾渭分明却不容易，因此现实生活中治理与统治混用的情况仍然存在。

治理理论不仅得到了我国学界的认同，在党和政府治国理政中也越来越得到重视和关注。1978年以前，我国经济领域和社会领域处于政府的严格控制之下，形成单一而集中的权力中心，整个社会高度统一化和高度政治化。改革开放以后，随着市场经济体制的确立，各市场主体逐渐成长起来，政府的职能主要是提供公共服务，公民的经济自主权增加，经济地位上升，民主要求和参与诉求越来越强烈。为此，在政策设计和制度建构上，党和国家不断调整发展目标，重视社会发展，保障公民当家做主权利的实现。特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。就如何推进国家治理现代化做出了总体部署，并提出到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而使“国家治理”从一个理论命题变成实践课题。这一全新的政治理念，集中体现了我们党对社会政治发展规律有了新的认识。现在，“国家治理体系和治理能力现代化”已经在全国各条战线、各个层面、各个领域全面展开，可以想见，随着这一进程的强力推进，必将促进整个社会治理理念的推广和治理能力的提高，使经济、政治、文化、社会和生态文明等各方面制度和体制机制更加科学、更加完善，推动国家各项工作制度化、规范化、程序化，全面完成和谐社会的发展目标。

（二）共同治理理论在民办院校政策与管理中的适用性

任何组织的治理都存在外部治理和内部治理。民办院校群体作为一种新型的社会组织，其治理同样存在着两个方面。对于民办院校，其外部治理的主体虽然多元，但是毫无疑问，政府治理是最重要最主要的治理内容。社会治理理论倡导治理主体多元化，政府不再是唯一的治理主体，但是政府仍然在组织协调其他治理主体中发挥着重要的作用。政府职能发挥的效果，在很大程度上决定着治理的成效。我国民办院校依赖于国家改革开放的政策而发展壮大，政府治理始终伴随着民办院校的成长。同时，民办院校的发展壮大甚至崛起，需要政府加快转型，以问题为导向，转变职能。一方面，民办院校与公办院校的办学体制截然不同，在治理方式上需要有不同的工具和路径；另一方面，以往政府对于高等院校的管理都是以公办院校为对象的，对于民办院校的治理缺乏足够的治理准备和治理手段，政府在这一领域的治理方面表现出明显的能力不足。新公共管理理论给政府的地位是“掌舵”，而不是“划桨”，新公共服务理论更进一步地指出，政府的功能在于“服务，而非掌舵”。无论是新公共管理还是新公共服务，都在反思传统公共行政（官僚制）“万能政府”的弊端。在办学方面，政府也不可以既当“裁判员”又当“运动员”，应该果断地走出这一怪圈，回到“办教育”的本义中来。另外，让其他利益主体尤其是举办者和学校内部治理结构来参与治理，既是这些主体的强烈呼声，也可以发挥比单一政府治理更加积极的作用。

就民办院校内部来说，也需要推进共同治理。根据我国相关法律，我国民办院校办学主体来源多元，举办形式多样，办学动机复杂，仅仅依靠一两个文件是不够的。根据国内外其他学者对民办高校利益相关者与高校之间双向关系的研究，我国民办高校利益相关者可以分为确定型利益相关者、预期型利益相关者和潜在型利益相关者三类[85]。①民办高校确定型利益相关者。投资人和举办者、高校的管理层、教授、产学研合作者、学生等对高校的发展举足轻重，应积极参与到高校的治理，是高校最为重要的利益相关者，具备利益相关者的三个关键属性，这类群体的利益诉求必须引起管理层的高度关注，是高校的确定型利益相关者。②民办高校预期型利益相关者。教职工、家长、政府、银行其他债权人、社区、其他高校、校友、用人单位等群体在高校中同样重要，但是他们只具备三个关键属性其中的两个，属于高校的预期型利益相关者。③民办高校潜在利益相关者。媒体、社会公众、环保组织、行业协会、工会这些群体在民办院校的发展过程中也有一定的影响，但是相比其他利益相关者而言，影响力相对不是很强，他们只具备了利益相关者三个关键属性中的一个属性，是民办高校的潜在利益相关者。如此复杂多样的利益相关者，必然对民办院校的办学提出和实现自身的诉求。根据我国民办院校的实际情况，在明晰民办院校产权的前提下和各个利益相关者准确分类的基础上，构建民办高校利益相关者广泛参与下的董事会、校长、校党委会和教职工代表大会共同治理模式是解决我国当前民办院校治理难题的一种可行途径和有益探索。

第四节国内外相关研究[86]

对于办学体制，国内外都有一些研究。本节运用文献法，对国内外已有成果进行搜集、梳理和分析。

一国外相关研究的梳理

民办院校办学体制，是指在教育基本法规定的原则下，国家对于社会力量（民间）举办民办院校的相关制度体系。民办院校办学体制突出强调的是民办院校的办学主体，即由谁出资举办、由谁兴办学校和由谁经营学校以及由此所涉及的制度架构，如民办院校办学的国家政策，政府如何规制民办院校的办学行为，民办院校办学过程中应履行哪些义务，民办院校举办者、办学者和利益相关者的权益保障，等等。可见，民办院校由于其举办体制与传统的公办院校不同，需要相关的制度（政策）环境与其配套，使之更好地生存和发展。

1.国外学者对私立大学及其办学体制的相关研究

20世纪后期，随着“公共治理”这一政治学和行政学理论的兴起，国际社会开始重新审视政府的作用以及公共服务的有效提供方式，并对大学办学体制进行了有关的研究和改革。

美国诺贝尔经济学奖获得者Milton Friedman在美国教育管理改革中发挥了重要作用，他在1955年首次提出“教育券”的思想，力图把学校的管理和运作从负责发放教育拨款的官员手上释放出来，探索选择教育的路径。在该制度下，政府给学生家长下发一批学券，由家长自行选择学校，取得学券的学校可凭此从政府取得相应的经费和资源，用于学校改善教学条件和学校运行，从而实现由家长自主掌握教育选择权。教育券在世界上产生了重要影响。南美很多国家普遍采用教育券制度。我国浙江长兴等地也曾经引入这一理论开展了教育券制度的试点。

以美国约翰·霍普金斯大学Salamon为代表的一批学者提出的“公私合作伙伴关系”理论，对教育改革也产生了较大的影响。所谓“公私合作”即“政府与非营利组织的合作”。“市场失灵理论”认为市场失灵后就应该通过政府机制来解决问题，但是“公私合作”理论认为，市场失灵后应该首先考虑私人非营利部门，因为后者会对被觉察的“市场失灵”做出最迅速的反应，只有在非营利部门不足的情况下，才会依靠政府部门。由此认为国家应有适量的私有机构和私法人举办。

Snauwaert（1993）指出，教育公共管理模式中有太多的官僚制，而教育官僚制脱离了家长，生产效率低下，形成了准垄断局面。Campbell（1987）认为官僚管理与教育的神圣价值和目的不相容，他们质疑与官僚制意义紧密相关的意识形态是否符合民主社会的要求。认为教育官僚制已不适应民主社会的要求，公共教育必须从治理结构上进行根本性的改造。

Murphy和Joseph（2000）梳理了20多年来世界教育公共治理改革的基本框架：变革政府垄断生产教育的局面，构建政府、市场与市民社会共同生产与治理教育的制度体系，改变政府生产教育的低效率状况，实现学校之间的充分竞争，颠覆标准化、模式化、程序化的教育生产体系，满足顾客多样化的教育需求；改善教育管理集权与分权之间的关系，给予学校更多的自治权，变革官僚控制的局面；变革教育管理中的专家控制局面，构建民主控制、市场控制等多种控制格局，实现教师、学生、家长等广泛参与教育治理的目的。世界银行专家刘易斯和帕特里诺斯（2013）指出，教育改革是为了提高教育系统的竞争性、灵活性和效率，而教育私有化是解决该问题的一条途径。他们在多国研究的基础上指出，不论公立教育系统还是私立教育系统，有效的教育系统需要满足学校自主性、竞争环境、家长的选择和参与、问责制等条件。

20世纪70年代以来，随着大学获取公共资金额度逐渐减少，寻求更有效的管理方式成为西方国家高等教育改革的主基调。G.Keller将这一时期的高等教育变革称为“高校管理革命”。Richard Krachenberg（1972）率先提出高等教育要进入市场以接受市场竞争的考验。克拉克（2001）提出了著名的“高等教育协调三角”模式。在这一模式中有三种势力制约着高等教育：国家权力、学术权威、市场。他发现当大学从国家的严格管制中获得更多自治时市场往往会侵蚀大学学术研究的自由，迫使大学放弃一部分基础理论研究而服务于市场的需求，所以大学总是要在政府与市场之间寻求最大的自治。David Kirpd（2008）分析描述了不同类型与层次的美国大学在面对市场的残酷竞争时所采取的管理变革措施与美国大学一直期待成为“思想自由的园地”的纠结。

William Zumeta将美国各州的公共政策划分为三种类型：一是自由放任型（Laissez-faire），即政府对于私立教育采取不作为的态度；二是集中计划型（Central Planning），即政府像对待公立高校一样对待私立院校进行集中的统一管理；三是市场竞争型（Market Competitive），即政府遵循市场发展规律，对于私立高等教育不是采取直接干预的方式，而是采取间接控制的方式。

2.国外学者对中国民办院校办学体制的研究情况

中国民办高等教育的快速发展，吸引了不少国外学者的关注。如加拿大多伦多大学的许美德（Ruth Hayhoe）教授、美国纽约州立大学阿尔巴尼分校的列维（Daniel C.Levy）教授、宾夕法尼亚州立大学的盖格（Roger Geiger）教授、哥伦比亚大学的列文（Henry Levin）教授和日本东京大学的金子元久教授等。他们不仅关心中国民办高等教育事业的发展，而且指导中国留学生研究中国民办高等教育问题。国际组织如世界银行、联合国教科文组织、福特基金会等，也积极资助中国民办高等教育的研究项目，并召开相关的学术会议。2002年，受世界银行和教育部政策法规司的委托，北京大学教育学院和上海民办教育研究所合作，对50多所民办教育机构进行了调查，并在此基础上完成了研究报告。2003年，在福特基金会的资助下，北京大学、浙江树人大学等院校与美国马里兰大学合作，共同开展了关于中国民办高等教育政策、管理和质量认证的课题研究。2009—2012年，在福特基金会的资助下，马里兰大学的林静教授和北京大学合作开展了中国民办院校能动性学习的研究，包括浙江树人学院在内的国内多家民办院校参与了此研究。

二国内相关研究的梳理

1.对办学体制改革的研究

随着民办院校的发展壮大，有关办学体制改革的相关研究也迅速得到重视和关注。许多著名学者参与相关研究，推动了办学体制改革的深入，推动了民办院校的发展和相关政策的制定。

首先，在办学体制改革的必要性方面，周远清、潘懋元、顾明远和胡瑞文等走在前列。他们从经费需求、管理改革和民办院校发展等方面，开展相关研究。潘懋元教授早在1988年就在《光明日报》上发表《关于民办高等教育体制的探讨》一文，指出“随着经济体制的改革，多种所有制经济成分的发展，民办高等学校的出现与发展不是不可能的，事实上也已经出现了。因此，重新探讨民办高等教育的体制问题，在社会主义初级阶段教育体制改革中，是有现实意义的”。教育部原副部长周远清（2001）指出，“我个人认为，民办高等教育是中国社会主义高等教育事业的一个非常重要的组成部分。根据我们的国情和我国经济社会的发展，中国必须办好民办高等教育”。上海教科院原院长胡瑞文（2002）提出，为了实施从人口大国向人力资源大国转变的发展战略，国家必须加快办学体制改革，积极发展民办高等教育。北京师范大学著名比较教育研究专家顾明远（2004）认为，私立大学的发展是世界高等教育的重要发展趋势。随着高等教育体制改革的深入和民办院校办学的增加，民办高等教育办学体制的研究开始越来越多。

对于办学体制改革带来的教育管理改革，也引起了许多学者的关注。大部分学者认为，政府应该放松对民办学校的管制，赋予学校更大的办学自主权。劳凯声（2012）对当前我国教育的一个基本判断是政府过度干预学校的问题仍未彻底解决，应该使教育真正回归民间。吴康宁（2012、2013）指出，政府部门对于学校的超强控制已成为妨碍教育改革深入推进的一个要害性问题。政府部门常常集教育改革的设计者、指导者、管理者、监督者、调控者及评价者等多种角色于一身，导致学校难以真正成为教育改革的主体；不受限制的权力，是政府部门得以对学校实施超强控制的主要原因；限制政府部门的权力，乃是有效推进教育改革的必由之路。石中英（2013）进一步强调，当前教育改革已经超出大中小学教育机构以及教育行政部门的能力了，需要加强顶层制度设计和更大范围的协调。

与此同时，部分学者以政策文本为分析对象，对我国教育政策进行了研究，代表性学者有谢维和（2006）和林小英（2010）。谢维和分析了1985—2001年国家和教育部所出台的1511件政策文本后指出，在重大教育政策的制定和出台上，应该更加重视教育改革和发展的长远目标，使教育政策具有更长的时间周期和效力；而在具体和局部政策的制定上，则应该更多地考虑现实和短期的需要。

很多学者从社会治理的视角对高等教育体制改革的方向、目标、途径等问题进行了深入论证。康宁（2005）研究了中国改革开放25年以来高等教育资源配置转换与制度创新的变迁过程，发现社会中介机构的活跃程度反映了搭建在学校与社会、市场与政府之间桥梁的稳定性。李明忠（2010）指出，政府需要转变自身职能，重新定位自身角色，从“全能政府”向“有限政府”“有效政府”转变，从“既掌舵又划桨”的管制型政府向“掌舵而不划桨”的调控型政府转变，从大学的控制者、管理者向大学提供者、服务者、监督者转变。孟繁华（2014）指出，当前我国高等教育改革的关键是优化治理结构，完善中国特色的现代大学制度。学者们普遍认识到，治理视野下的政府不再是高等教育管理的唯一权力中心，而是通过政府权威的“去中心”，还权于社群，还权于大学，允许其他社会组织作为权力主体积极参与到高等教育事务的管理之中。

近年来，“大学行政化”及“去行政化”问题受到了很多学者的关注，学者分析了当前大学行政化的表现、症结及解决对策。陈学飞（2010）指出，能否逐步去除行政化关键在于政府的决策和作为。王嘉毅（2012）则认为，高等学校去行政化不能依靠政府权力下放实现，只能通过高等学校内部治理结构的重构，取得行政权力、政治权力和学术权利之间的平衡。周光礼（2012）用制度经济学的理论分析了中国大学行政化的制度根源：宏观制度背景制约了中国大学办学自主权的落实与扩大；行动者认知方式使他们陷于“行政化”的思维定式之中；制度的累积效应则把中国大学锁定于“行政化”的路径依赖之中。眭依凡（2013）认为长期以来政府把大学纳入官僚体系，将大学视为一类行政机构，忽视了大学作为教育和学术组织的特殊性及其规律性，对大学实施了过多过度的行政控制，包揽了许多本属于大学自己的权利，所以去行政化显得非常迫切。张力（2013）分析了中国部分公办普通院校实际存在的行政化倾向和管理模式问题，对学界和社会各界所提出的批评性意见进行了客观分析。

对于办学体制改革的相关研究，有利于优化民办院校的办学环境，有利于民办院校相关政策的制定和出台，也为民办院校办学体制改革研究奠定基础。

2.对民办院校办学体制改革的相关论述

民办高等教育在我国具有先发展后规范的特征，民办高等教育的复杂性为公共政策制定者提出了许多课题。

学者们普遍认识到，应该降低对民办院校的监管，提高民办院校的办学自主权。杨丽琳（2000）分析了政府对民办院校的价格管制、审批管制、信息管制、质量管制以及资金财务管制上存在的负效应。徐绪卿（2013）论述了我国民办教育政策从“管制”向“扶持”转型的重要性。施文妹、周海涛（2014）认为，落实民办院校办学自主权是民办院校自身发挥办学体制机制优势、办出特色、构建现代大学制度的内在需求。

我国的民办院校投入先天不足，又缺乏公共财政资助，所以其发展面临特殊的困难和挑战。政府对公办高等教育的投入不断增加，公办院校的生均经费标准大大超过民办院校的收费标准，公、民办院校之间生均经费差距悬殊；民办院校教师待遇下滑，流失严重；各种税费使民办院校负担沉重；公办院校的扩招挤压了民办院校的生源。针对这些困难，周海涛（2012）认为需要构建政府与学校的合作互动关系，要完善民办院校扶持与资助制度、教师及学生权益保护制度、国家监管制度，建立健全民办学校的组织机构，培育中介机构。

创办者（举办者）在我国民办教育的发展中处于关键地位，所以保护举办者的产权诉求、激励其办学积极性是我国民办高等教育发展的一个重要问题。无论是研究民办教育的学者（如潘懋元，2005；阎凤桥，2006；邬大光，2007），还是民办院校办学者（如黄藤，2007），都认识到产权是影响我国民办院校健康发展的关键问题。张铁明（2007）认为，要通过积极有效的产权激励机制来促进民办高等教育健康发展。文东茅（2007）分析了民办院校的产权和控制权问题，并指出举办者加强控制权是在所有权不清晰的背景下的必然选择。王一涛（2014）集中分析了民办院校的所有权问题。

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出进行民办学校分类管理试点以来，对民办院校的分类管理成为民办院校办学体制研究领域内的焦点问题，很多学者对民办院校的分类管理进行了研究。如徐绪卿（2011）、吴华（2011）、胡卫、董圣足（2011; 2013）、沈剑光（2011）、王善迈（2012）、潘懋元（2013）、阎凤桥（2014）、周海涛（2014; 2015）；部分具有官方背景的学者也将民办院校分类管理作为重要的研究方向，如王锋（2010）、王建（2012）。

政策工具是政府为实现特定政策目标而采取的一系列机制、手段、方法与技术，它是连接政策目标与政策结果的纽带与桥梁，恰当的政策工具对公共政策的成功有重要作用。阎凤桥（2005）认为，我国民办高等教育政策具有目标单一和工具单一的特点，政策目标以效率为主（解决公共经费不足的问题），政策工具主要是管制。郑丽君（2008）分析了民办院校风险保证金的利弊。王邦永和黄清云（2013）分析了我国政府在民办高等教育发展的不同阶段所采用的不同的政策工具，特别对长兴、宁波和陕西等地方政府所采用的政策工具进行了比较分析。

民办院校的内部治理结构既是学校内部治理的基础，也是国家对民办院校实施治理的基点。徐绪卿（2013）研究了民办院校的内部管理制度；屈潇潇（2011）分析了我国民办高等教育内部治理政策。在不同阶段，民办院校的内部治理体现了政府和民办院校之间规制权的变化与反复，地方政府在民办院校内部治理中发挥了重要作用。

我国很多民办院校存在家族化管理色彩，这是研究我国民办院校办学体制改革所不能回避的问题。徐绪卿（2009a; 2009b）、卢彩晨（2011;2012）和王一涛（2013; 2014）等学者研究了我国民办院校家族化管理的现状、导致民办院校家族化管理的原因以及今后的应对策略。研究发现，当前我国民办院校的举办者年龄普遍偏大，正处于交接班的高峰期，所以稳妥地处理民办院校举办者的子女接班问题，事关我国民办院校的可持续发展。

政府管理有其自身的逻辑，一味地批评政府管理的不足无助于问题的解决。只有对政府管理民办院校的出发点、政策制定过程有所了解，才可能提出更具有可行性的对策建议。很多具有政府工作背景的学者，从管理民办院校的实际需要出发提出了优化监管民办院校的对策建议。朱坚（2007）认为政府应该树立监管意识，实施主动监管；创新监管方式，完善监管制度。李蔚（2010）认为在投资办学的背景下，建立公共财政扶持机制需要两手抓，一手抓扶持，一手抓管理，在公平、稳定的前提下制定更加灵活、可行的政策措施，引导和支持民办院校健康有序发展。

在民办高等教育领域中建立新型的公私合作关系是提高民办院校竞争力的必要途径。董圣足等（2009）借鉴了公私合作理论，对我国民办高等教育领域中的公私合作前景进行了展望。周海涛（2012）从“国家与社会关系”的视角出发，认为政府与民办学校的互动合作会形成“政府是融入社会的政府，民办学校是纳入体制的学校”的良好局面。

独立学院是中国特有的民办高等教育形式，既具有与独立设置的民办院校相近的特征，也有其本身的特殊性。王富伟（212）在调研的基础上将独立学院划分为“公办型独立学院”和“民办型独立学院”，分析了两类独立学院各自所面临的制度性困境。阙海宝（2009）以委托代理理论为基础，分析了独立学院董事会的现状，认为应对投资方形成有效的激励。阙明坤（2015）对独立学院转设进行了长期跟踪研究，总结了独立学院转设的基本规律和影响因素。

人才培养是民办院校的基本职能，人才培养的质量决定了民办院校的社会声誉。人才培养涉及目标定位、专业设置、课程安排、教学方法、师资队伍建设等方面内容。目前大多数民办院校都提出了培养应用型或高级应用型人才的目标定位。陈新民（2009; 2012）对包括民办院校在内的新建本科院校的人才培养进行了论述。刘莉莉（2012）等学者认为，民办院校也要关注学生的心智成长，注重培养学生广阔的知识视野，促进其各方面能力的培养与个性的完善，尽管技能的传授不可缺少，但真正的教育必须超越于此而上升到培育人的精神、安顿人的心灵的高度，以接近教育的本质。

三对已有相关研究成果及观点的分析评价

学界围绕我国民办院校办学体制问题的研究积累了丰富的实践经验和理论资源，为我国当前进行民办院校办学体制综合改革提供了良好的基础和条件。不过，我们也要看到，迄今为止，虽然人们对民办院校办学体制改革的历史、现状以及未来的建设方向已经形成了一些基本的共识，但也存在不少的分歧，值得我们进一步的思考和探索。对此，我们择其要者简述如下。

1.达成的共识

共识一：民办院校的办学体制需要相应的政策支持。民办院校的办学体制是对传统办学体制的探索、突破和创新，这种创新已经取得了显著的成效。但是，在政府掌握绝大部分教育资源配置权的背景下，制定民办院校办学体制的相关政策，对于民办院校的健康和可持续发展，具有重大意义。

共识二：应该建立民办院校的分权管理体制。民办院校具有较强的地域性特征，所以适宜采取分权管理方式。在分权管理体制下，由全国人大和中央政府制定一般性的法律和政策，把制定地方性民办院校法规和政策的权力交给地方人大和政府部门。地方政府可以根据当地的社会背景和发展需求及时地制定和调整相应的政策，统筹当地公立院校与民办院校的发展，提高民办高等教育政策的适切性以及整个教育系统的多样性。

共识三：给予民办院校更大的自主权。政府制定民办院校的政策往往滞后于实践的发展。只有制定优惠的政策，给予民办院校更大的自主权，才能充分发挥民办院校面向市场灵活和创新的特点，激发民办院校的办学活力，营造我国丰富多样的高等教育生态。政府应该在制定公正、合理的办学标准基础上，给予民办院校专业设置、学费收取、招生等方面的自主权，激励民办院校不断提高教育质量，坚持走特色发展之路。

共识四：民办院校应逐步建立和健全自我管理和自我发展的良性机制。民办院校的健康发展，必须依靠自身的内部制度建设。加强董事会（理事会）建设是实现上述目标的重要内容。董事会（理事会）是民办院校自身发展和规范管理的组织保证。董事会不能成为举办者等少数人的利益代表，要具有一定的专业性和社会代表性。在董事会的领导下，校长在教学、科研等方面要具有充分的办学自主权。要赋予党委政治保障作用，建立教师、学生和家长等利益相关者参与民主管理的机制。

2.存在的分歧

学界虽然取得了上述共识，探讨也由最初对基本概念的界定深入到具体制度的设计，但在一些重要问题上，尚未形成统一认识，存在着“一个概念，各自表述”的现象。由于在一些基本问题上没有取得完全一致，往往出现“公说公有理，婆说婆有理”的现象。

分歧一：分类管理问题。

自从民办教育诞生之日起，对民办院校进行分类管理的主张就被提出。2010年国家提出开展民办学校分类管理试点以后，分类管理被正式提上了日程。学者们进行了广泛的调查，发表了大量的论文，召开了多次学术会议，温州等地的试点也产生了不小的影响。但是，就目前全国的整体情况来看，民办院校分类管理试点并不成功，目前尚没有一所民办院校选择成为“营利性民办院校”，很明显，如果所有的民办院校都选择成为“非营利性民办院校”，那么，分类管理试点实际上就失去了存在的意义。

教育实践中没有实质性进展，教育理论界也存在重大分歧：民办院校分类的标准是什么？如何在土地税收、财政补助、教师社保、准入门槛等方面区别对待不同类型的民办院校？此外，很多学者认为目前我国并不具备分类管理的社会环境，强制推进民办学校分类管理会导致我国民办教育的倒退。总而言之，民办院校分类管理问题存在重大分歧，需要在今后的研究中重点突破。

分歧二：产权与合理回报问题。

产权问题是我国民办院校政策的基本问题。根据原有法律规定，产权主要包括所有权（决定学校终止办学后的资产归属）、收益权（决定合理回报问题）和控制权等三大权利。表面上看，《民办教育促进法》和《民间非营利组织会计制度》明确了民办院校的产权问题。但是，相关法律对产权的规定不详细，而且一些规定与民办院校的举办者等关键利益相关者的诉求存在重大分歧，导致法律规定实际上很难有效执行。学者本希望通过民办院校的分类管理来解决民办院校的产权问题，但是由于分类管理本身遇到了较大困难，所以未来如何解决民办院校的产权问题，还需要更深入的研究。

合理回报问题可以看作产权问题的组成部分。虽然原来的《民办教育促进法》规定举办者可以获得合理回报，但是文件缺失依据不清，程序烦琐条件苛刻，现实中举办者一般通过其他方式来回避审批而自行获得回报。应该进一步保护举办者的产权主张、理解并通过一定的制度回应他们经济回报的诉求从而激发他们的办学积极性，还是限制他们的营利行为并引导更多民办学校向非营利性的方向发展？这些问题还需要深入研究。

分歧三：市场机制在教育领域中的作用问题。

党的十八届三中全会提出，让市场决定资源配置。但是，在教育资源的配置中，市场应该发挥多大的作用？市场调节和政府调节应该保持怎样的平衡关系？对这些问题的研究还显得十分薄弱。

对于民办高等教育而言，学者普遍认为，市场机制可以在其中发挥更大的作用，但是政府调节的机制、模式、途径等问题还需要加大研究。此外，如何避免我国和世界多国普遍存在的民办教育“过市场行为”和“过产业化行为”，也需要进一步的研究。

第五节项目研究的基本框架

一确定主要研究框架的依据

1.理论依据

根据孙绵涛等学者的观点，教育体制是教育机构和教育规范这两个要素的结合体。教育机构包括教育实施机构和教育管理机构。前者主要指各级各类学校，后者包括各级各类教育行政机构和各级各类学校内部的管理机构。教育规范指的是建立并维持教育机构正常运转的制度。

有学者认为，办学体制是教育行政部门对各级各类学校的兴办进行管理的一套制度体系，是指在国家教育基本法规定的原则之下，办学者或办学主体是由哪些团体或个体组成的，国家赋予其什么样的权利和义务，对其有何种最基本的要求，等等。总之，办学体制所突出强调的是办学主体，即由谁出资，由谁兴办学校，在此基础上还涉及办学主体在什么样的制度环境中办学，办学过程中享有什么样的权利，应履行哪些义务和遵守哪些规章制度，等等。办学体制改革是优化教育资源配置，提高教育资源利用率，化解教育投入不足与资源相对浪费之间矛盾的有效途径。通过办学体制改革，我国逐步形成了以政府办学为主体、社会力量共同参与、公办学校和民办学校协调发展的多元化发展道路。具体而言，办学体制主要涉及以下三个问题：

第一，同一层级政府内部不同职能部门之间的关系。特别是教育行政部门与负责教育财政资源配置的财政部门和负责教师资源配置的人力资源保障部门之间的关系。

第二，不同层次政府的教育管理权限划分。民办院校的管理权限主要是中央政府和省级政府。

第三，政府、学校和社会三者之间的关系。这三者关系，有的时候是一致的，有的时候是矛盾的甚至冲突的。如何处理好三者之间的关系，不是纯粹的平衡和迁就，也不是简单的排序和组合，需要分清主次，明晰职责，共治共享。

2.政策依据

第一，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》。这是改革开放以来我国最早的关于教育体制改革的专门文件，也是国家教育体制改革文件中的纲领性文件之一，对于启动和开展我国教育体制改革发挥了重要的引领作用。《中共中央关于教育体制改革的决定》认为，我国的教育在管理权限、教育结构以及教育思想、教育内容和教育方法上都存在弊端。为此，“必须从教育体制入手，有系统地进行改革”。教育体制改革的主要内容包括：改革管理体制，实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度；改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。2015年是《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布30周年，30年后，当时一些教育改革的基本思想对于今日的教育改革仍具有指导意义。

第二，1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。决定认为：当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。教育在综合国力的形成中处于基础地位，国力的强弱越来越取决于劳动者的素质，取决于各类人才的质量和数量，这对于培养和造就我国21世纪的一代新人提出了更加迫切的要求。我国正处在建立社会主义市场经济体制和实现现代化建设战略目标的关键时期。新中国成立50年来特别是改革开放以来，教育事业的改革与发展取得了令人瞩目的巨大成就。但面对新的形势，由于主观和客观等方面的原因，我们的教育观念、教育体制、教育结构、人才培养模式、教育内容和教学方法相对滞后，影响了青少年的全面发展，不能适应提高国民素质的需要。全党、全社会必须从我国社会主义事业兴旺发达和中华民族伟大复兴的大局出发，以邓小平理论为指导，全面贯彻落实党的十五大精神，深化教育改革，全面推进素质教育，构建一个充满生机的有中国特色社会主义教育体系，为实施科教兴国战略奠定坚实的人才和知识基础。可以看出，与第一个文件相比，这一文件敢于直面教育体制存在的问题，为深化改革提供了空间和依据。不仅如此，这一决定明确提出：“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局。凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。在发展民办教育方面迈出更大的步伐。鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校。在保证适龄儿童、少年均能就近进入公办小学和初中的前提下，可允许设立少数民办小学和初中，在这个范围内提供择校机会，但不搞‘一校两制’。积极发展以社区为依托的、公办与民办相结合的幼儿教育。要因地制宜地制定优惠政策（如土地优惠使用、免征配套费等），支持社会力量办学。”这一文件，明确提出开展办学体制改革的目标，明确发出社会力量“经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校”的信号，消除了设置争议、徘徊多年的民办院校发展的障碍，推动了民办院校的发展。

第三，2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《规划纲要》）。到2020年我国将进入实现全面建设小康社会奋斗目标、加快社会主义现代化建设的新阶段。《规划纲要》从我国现代化建设的总体战略出发，描绘了我国未来10年教育改革的宏伟蓝图。《规划纲要》高度重视“办学体制”问题。其第十四章专门论述“办学体制改革”，涉及民办教育方面的体制改革主要包括：深化办学体制改革，形成公办教育和民办教育共同发展的格局（第四十二节）；大力支持民办教育的发展，将民办教育视为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位，健全公共财政对民办教育的扶持政策（第四十三节）；依法管理民办教育，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理，完善民办学校法人治理结构，积极发挥民办学校党组织的作用。完善民办高等学校督导专员制度（第四十四节）。

第四，2012年颁布的《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》是在《规划纲要》颁布后，我国教育尤其是民办教育面临着新形势、新机遇背景下所出台的专门针对民办教育发展的重要文件。《实施意见》指出，要“健全以政府投入为主，多渠道筹措经费的教育投入体制”，要“进一步激发民办教育体制机制上的优势和活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求，探索完善民办学校分类管理的制度、机制”。

第五，2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》集中了中共全党和各方面的智慧，成为新形势下全面深化改革的纲领性文件，标志着始于1978年开始的改革开放进入了新阶段。《决定》指出要“深化教育领域综合改革”，特别强调要深入推进管、办、评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。《决定》也对大力发展民办教育提出了指导性意见，要“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”。

第六，2016年11月7日全国人大常委会通过并于2017年9月1日实施的《民办教育促进法》修正案以及相关配套文件。这一法律要求加强党对民办学校的领导，允许举办义务教育阶段以外的营利性民办学校，从而突破了中国具有国家教育制度以来“教育不得以营利为目的”的传统观念，为社会投资举办民办教育扫清了最后一道障碍，成为未来国家办学体制改革的重要指导和推进器。修法以后，国务院专门下发了配套文件，相关部门印发了实施办法，使得新的法律规定尽快形成制度体系。

3.实践依据

我国民办教育恢复办学已近40年。民办院校合法办学也已20多年。多样化的民办院校办学体制，为社会提供了更多的高等教育资源，满足了社会求学的需要，为社会培养大量的人才，积极参与社会主义现代化建设，受到社会欢迎。而这一新生的办学体制，也在不断地探索和改革之中。边探索、边实践，边总结、边提高，是我国民办院校办学体制改革的显著特点。民办院校办学体制改革和发展的实践，也为国家高等教育改革和发展提供了重要实践依据。

二课题主要研究框架

根据课题研究需要，研究工作设计了“一条主线”、“两个主题”和“五大子课题”的研究框架。

（一）一条主线，是指本课题的研究紧紧围绕“民办院校办学体制与发展政策”这条主线展开。这条主线贯穿于本课题研究活动的始终，渗透于本课题的研究内容之中。

（二）两个主题，是指为始终贯彻上述主线，本课题系统深入地回答了两个具有内在逻辑关系的关键性问题。

第一：微观上，解决“民办院校如何办学”的问题。即研究民办院校如何完善内部治理体制及人才培养机制，从而提高决策的科学性和资源配置效率，以实现民办院校可持续发展，建设高水平民办院校。

第二：宏观上，解决“政府如何管理民办院校”的问题。即研究各级政府（尤其是教育部和省级教育行政部门）如何完善对民办院校的管理，既保证民办院校充分的办学自主权，使其根据社会需求的机动灵活办学，又完善对民办院校的宏观管理，防范民办院校的办学风险。

（三）五大子课题，是指本课题重点研究的五个领域。

子课题一：民办院校政府管理体制及发展政策。

政府管理民办院校时经常出现“放则乱，收则死”的结果。导致这种现象的主要原因是政府所采取的政策工具存在问题。本子课题重点研究政府管理民办院校的政策工具。当前我国政府管理民办院校的主要政策工具是“管制”，今后应该综合采用法律、评估、财政等政策工具。

子课题二：民办院校分类管理的诉求调研及政策建议。

从逻辑上讲，该子课题所研究的内容属于第一子课题的研究内容，但是，由于分类管理试点在我国民办院校办学体制中具有非常重要的理论和实践价值，并且是刚刚试点开展，所以我们将该子课题单列以便于对其进行重点研究。

子课题三：民办院校内部管理体制改革及发展政策。

民办院校的内部管理具有自身的特殊性，也是民办院校区别于公办院校的主要地方。本子课题在深入调查基础上，了解当前我国民办院校内部管理的基本现状，提出优化民办院校内部管理的对策建议。

子课题四：民办院校人才培养体制改革及发展政策。

人才培养是民办院校的主要职能，也是民办院校提高核心竞争力和可持续发展能力的关键。当前大部分民办高校定位于培养应用型人才，如何将应用型人才培养目标落实到位，培养出具有较强竞争力的毕业生，是民办院校面临的严峻挑战。此外，民办院校也要防止人才培养过于强调应用型的状况，不能将民办院校作为人才培训机构，而要与通识教育相结合。

子课题五：民办院校的国际比较及发展政策。

公办高校受到我国特殊的政治体制和教育管理体制的影响，而我国的民办院校则同时受到政治体制、教育管理体制和市场体制的影响，所以民办高等教育更具有国际比较的可能和优势，更可以借鉴国外先进的管理体制。本课题在民办院校发展的历史回顾、国际比较和现状调研基础上，提出今后我国民办院校可持续发展的政策建议。

三课题成果呈现结构（专著章节）

本研究的主要成果为专著《我国民办院校办学体制及发展政策研究》。根据研究设计，征求专家意见，专著的主要框架为9章。

第一章，概论，主要论述课题研究的背景和依据。本章从我国高等教育发展的宏观背景出发，提出民办院校办学体制的必要性、重要性和必然性。介绍本课题研究主要的基础理论，为课题研究提供重要的理论支撑。对相关概念进行了分析阐述，介绍了国内外研究状况和特点、课题研究的重点和目标，最后交代了研究方法和路径。

第二章，大学的起源和办学体制的演变过程。根据“下游的水是从上游流下来的”原理，本章从分析中世纪大学起源开始，详细研究大学的办学体制及其发展进程，从中探寻在世界范围内办学体制变革的必然性和规律性。

第三章，大学办学体制变革的进程和经验。秉承第三章的逻辑，深入分析研究世界上一些典型国家和地区的高等教育办学体制演变的改革进程、办学体制改革的现状，从国际经验中研究分析世界高等教育发展潮流中私立大学办学体制的兴起和趋势。

第四章，我国民办院校办学体制发展进程。详尽叙述我国改革开放以来高等教育体制改革进程中，民办院校办学体制的探索、形成和完善，分析了我国民办院校办学体制的特殊性和阶段性、主要类型和特征、存在问题以及未来的发展趋势。

第五章，我国民办院校办学体制发展的政策分析。本章承接上一章的分析，对我国民办院校办学体制与发展政策现状进行“相对静态”的梳理，根据五个阶段的划分，回顾民办院校发展进程中与之相适应的政策逐步建立和不断完善的过程。从政策演变、政策文本和内容、政策工具等多维度、多角度分析民办院校发展政策的价值，并对相关文本进行了细化研究。

第六章，民办院校发展政策的问题与趋势。着重研究当下我国民办院校办学体制和政策存在的问题和矛盾，在贯彻落实《民办教育促进法》新法及其相关系统的配套政策的背景下，研究民办院校办学体制与发展政策的未来导向和趋势，奠定政策研究的“问题基础”。

第七章和第八章，从内、外部两个方面，从政府与民办院校两个层面，系统全面研究民办院校办学体制深化改革和民办院校内部治理的政策问题。按照深化教育改革和办人民满意教育的要求，研究提出我国民办院校办学体制发展的相关政策建议，提出我国民办院校内部治理的体制机制创新对策。

第九章，研究小结。对整个研究工作和研究成果进行梳理分析，从中提炼研究结论，提出相关建议，服务政策研究和制定，服务民办院校办学体制的改革，服务民办院校的可持续发展。

第六节项目研究的重点问题

一课题研究的基本思路

根据对我国民办高等教育的深入、系统地跟踪性研究，调研我国民办高等教育办学体制的基本现状，把握我国民办院校办学体制的基本矛盾，通过对美国、英国、日本、韩国等国家和我国台湾地区私立高等教育的比较研究，探寻世界高等教育办学体制改革的规律和经验，提出优化我国民办院校办学体制改革和政策的对策建议。

（一）研究视角

1.政校关系视角

该视角是国家和社会关系的视角在民办高等教育研究的具体应用。政校关系视角可以帮助我们更好确立政府和民办院校的边界：哪些事务属于民办院校内部事务，哪些事务属于公共事务而需要政府加以规制。

国家和社会的关系是经济学、政治学、管理学等学科非常重要的研究领域，很多学者借此视角分析非营利性组织（包括民办院校）的产生和发展。威斯鲍德（Burton Weisbrod）等学者从“政府市场失灵”（government failure）角度解释非营利组织存在的合理性。他认为，政府工作机制决定了它在提供公共产品方面的能力是有限的。政府根据“选民中位数”（voter median）原则（即根据多数选民的意愿）配置公共资源，提供公共产品，因此中位数周围的人可以较好地享受到公共产品，而中位数以下或以上人的需求，则难以得到有效的满足，没有得到满足的公共需求就构成非营利组织的生长空间。公共需求多样化程度越高，政府提供公共产品的能力越有限，非营利组织的生长空间就越大。

20世纪80年代，汉斯曼（Henry Hansmann）等学者从“合约失灵”（contract failure）角度解释非营利组织存在的合理性。萨拉蒙（Lester Salamon）稍晚提出了“第三方政府”（third-party government）理论。他把非营利组织和营利组织看成社会服务的主要提供者，政府的出现则是“自愿失灵”（voluntary failure）的结果。在这个意义上，他提出了应该发挥非营利组织的主导作用，政府组织应该与非营利组织建立合作伙伴关系，更好地满足社会对公共产品的需求。

2.制度演进的视角

制度演进的视角可以看作“理性有限”视角的一部分。“理性有限”理论的核心观点是，制度是演变而来的，是自生自发的，而非国家设计的结果。具体到民办高等教育，很多学者认为，民办高等教育的基本现状以及国家对民办高等教育的政策，都是经过漫长的历史演变而来的，无论是私立高校发展早、发展水平高的国家如美国，还是发展起步晚的东南亚国家，都是如此。

这个视角提醒我们，民办院校的发展受到历史、文化以及其他组织的深刻影响，也受到环境因素的深刻影响。因为影响的因素太多，而其中的大部分因素都是难以控制的，所以，如果我们对民办院校的监管太多，可能会阻碍民办高等教育“自生自发”秩序的形成，导致“理性的自负”，最终影响民办高等教育的可持续发展。这个视角的建议是，在保持对民办高等教育宏观监管的同时，应该给予民办院校必要的自主权。

（二）研究的路径

该课题并非就民办院校而谈民办院校、就办学体制而谈办学体制，而是将民办院校的办学体制放在一个宏大的背景中，广泛吸取经济学、管理学、政治学中等相关学科的理论基础，从民办院校的发展历史、制度环境约束、地域文化等方面讨论民办院校的办学体制问题，以拓宽研究视域，增加寻求答案的可能性，并提出相应的对策建议。

本研究从宏大叙事着眼，从实地研究着手，虚实结合，收放有度。既重视理论研究和国际比较，又注重扎实的实证调查。在具体的实证研究中，既包括大范围的实地调查定量研究，重视数据库的建设，如完善“中国民办院校基本信息数据库”“中国民办院校董事会信息数据库”“中国民办院校校长信息数据库”等，又包括典型的案例研究和深入的访谈，进而“窥一斑见全豹”，了解我国民办院校的办学特色，对民办院校的发展进行总结和反思。

二课题研究的重点问题

本课题确立了以下九大重点问题。

重点问题之一：民办院校的举办体制问题。需要根据我国民办院校的举办类型，课题研究对我国民办院校进行划分。我国民办院校的办学体制包括：一是个人举办，包括个人合伙举办；二是企业机构举办；三是民主党派、社会团体和学术团体举办；四是混合所有制和股份制举办；五是部分国有资金举办；六是国外合作举办；七是多元投资举办；八是公办院校转制举办。课题研究了各种举办体制的主要特点。

重点问题之二：民办院校顶层制度设计问题。顶层制度设计是各项具体制度设计的统领和指引。我国民办高等教育中所出现的很多问题，很重要的一个根源是顶层制度设计不周全，政策多变不稳定。完善顶层制度设计，很重要的是要完善国家制度。这主要体现在国家如何在整体上定位民办院校的地位和作用问题。

重点问题之三：民办院校产权问题。产权问题是民办院校所面临的特殊问题，也是影响我国民办高等教育可持续发展的重要问题。比较世界私立大学发展，产权问题是我国民办院校发展的特殊问题，在很大程度上影响了我国民办高等教育的发展，也是制约民办院校分类管理的重要问题。

重点问题之四：民办院校举办者与董事会问题。董事会是我国民办院校的最高决策机构，但是目前民办院校的董事会存在举办者个人或家族控制的现象，部分民办院校的举办者将董事会视为控制学校的工具，董事会成员结构不规范，决策程序不民主，作用发挥不明显。目前我国大部分民办院校的创办者年龄偏大，是我国民办院校领导权代际更替的关键时期，而许多举办者都在培养子女接班。应对这个关键挑战的重要步骤就是借鉴美国等国家和地区董事会建设的经验，制定民办院校董事会建设的相关规定，提高董事会成员结构的“专业性”和“代表性”，加强董事会议事规则和决策程序的公开、透明和民主，从而提高董事会决策的质量。

重点问题之五：民办院校校长队伍建设问题。目前我国民办院校的校长主要由两大部分人组成：举办者兼任或者举办者聘请的公办高校退休领导担任。外聘校长的权力过小、年龄偏大、公办院校的管理经验不适应于民办院校等问题都影响着民办院校的管理质量。校长队伍的年轻化和职业化是未来我国民办院校中非常重要的一个问题。

重点问题之六：民办院校分类管理问题。分类管理问题是我国民办高等教育理论研究和实践改革中的热点和焦点问题。可以说，分类管理问题从民办高等教育诞生之日起就被提了出来。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第一次正式提出“开展民办教育分类管理试点”以来，学术界和实践界进行了认真的讨论和研究。新修订的《民办教育促进法》第十九条已经明确，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。这一规定意味着从法律实施之日起举办营利性民办院校取得合法的地位。接下来民办院校的发展将在很大程度上受到这一规定的制约，当然也有许多具体问题需要认真的研究。

重点问题之七：民办院校的财政扶持问题。经费是大学的脊柱，我国大部分民办院校的经费来自学费，只有少数地区的少数民办院校可以得到政府的财政资助，这使得民办院校和公办高校无法站在相同的平台上竞争。国际上大多数国家都有对私立大学实施财政扶持的政策，有的甚至资助的比例较高。我国上海、陕西、重庆等部分省市已经制定政策开始对民办院校进行一定程度的财政补助，但是大部分省市尚未实施，已经实施地区的财政补助数额也有待提高。实行分类管理以后，政府应该加大对非营利民办院校的扶持力度，给予非营利性民办院校更多的经费支持，以体现政府鼓励非营利办学的政策导向。

图1-3 课题研究重点问题示意

重点问题之八：民办院校办学定位与人才培养问题。人才培养是民办院校的主要任务。而目前我国民办院校人才培养定位不准，层次较低，质量不高。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出：“独立学院转设为独立设置高等学校时，鼓励其定位为应用技术类型高等学校。”国家倡导民办院校培养应用型人才。目前我国大多数民办院校都定位于培养应用型人才。现在所面临的挑战就是要如何使应用型人才培养落实到位。此外，也要注意过于强调应用型而忽视本科人才培养的规格，或者放弃通识教育的片面问题。

重点问题之九：民办院校办学自主权与政府监管问题。很多学者和民办高校的办学者认为当前政府对民办高校的管理过于严格，民办院校缺乏必要的自主权，尤其是专业设置、招生、收费等方面的自主权偏弱，丧失了民办院校办学的活力和优势。面对日益激烈的竞争，民办院校发展需要更多的办学自主权，政府应该认识到办学自主权对于民办院校发展的重要性。当然，自主不等于自由。在强调办学自主权的同时也不能忘却和放弃政府的责任。加强监管，搞好服务，仍然是政府在民办院校发展进程中所应承担的职责。所以必须处理好政府监管与民办院校办学自主权问题。

三课题研究的难点问题

本课题研究具有以下三个难点。

难点一：实证资料的获得问题。

能否获得符合实际的客观的实证数据，既决定了本研究能否实现理论创新，也决定了本研究能否提出具有可操作性的、“接地气”的对策建议。本研究需要掌握的基本数据包括：我国民办院校发展基本数据，包括基本建设、教学、科研等数据；我国民办院校内部治理的基本信息，包括董事会的基本信息、民办院校举办者（董事长）的基本信息、民办院校校长的基本信息等。

除了要获得上述“面上数据”之外，更需要获得民办院校关键利益相关者（特别是举办者）的心理层面的信息。民办院校利益相关者的办学动机、利益诉求等心理层面的问题，在深层次上影响和制约了我国民办院校办学体制改革的方向。比如，分类管理之所以没有取得实质性突破，主要的问题在于举办者的反对和抵制。举办者是民办院校实际上的掌舵者，目前他们已经成为一支不可小觑的政治力量，这一群体对我国民办高等教育的发展起到了非常重要的作用。只有通过访谈等方式，深入了解他们的所思所需，才能够真正提出务实的对策建议。

除了量大面广的实地调查研究以外，课题组在获取高质量的数据方面也进行了积极地探索。浙江树人学院和武汉大学邱均平教授合作，已经连续6年发布了“中国民办本科高校科研竞争力排行榜”，成为评价我国民办院校科研发展水平的权威依据，媒体广泛报道，在社会上产生了较大的影响，成为政府部门和社会公众评价我国民办本科高校的重要依据。浙江树人学院的其他研究人员也建立了“中国民办高校基本信息数据库”“中国民办高校举办者基本信息数据库”“中国民办高校董事会和董事基本信息数据库”等重要的数据库，在民办院校的数据收集和分析方面奠定了良好的基础。此外，浙江树人学院的研究人员和我国50余所民办院校的董事长有密切的交流与合作，通过访谈的方式获得了相关数据。

难点二：研究过程中校内成员与校外成员的协作问题。

作为一所民办院校，浙江树人学院牵头研究“民办院校办学体制”有“长”有“短”。优势在于：作为民办院校，课题组主要成员可以“以内部人的眼光”观察民办高校，而且课题组与国内众多民办院校有广泛的交流，调研渠道畅通。不足在于：研究视野受限，而且在价值观上可能因为过于“钟爱、同情、怜悯”民办院校而失去客观。为了扬长避短，课题负责人邀请和浙江树人学院有长期学术合作关系的上海教科院、北京大学等单位专家参与研究，加强了研究力量，克服了团队不足，拓宽了研究视野。

为了解决与校外专家的沟通问题，课题组采取如下几个步骤加以应对：第一，子课题负责人为校外成员时，子课题主要成员均为校内人员，从而减轻对校外成员的依赖性。第二，定期召开由校外成员参加的学术研讨会；第三，派遣青年教师分别到北京大学和北京师范大学做访问学者，及时沟通信息，协助相关教授展开课题研究。

难点三：多部门的协调问题。

多部门协调问题既是实践中的难点，也是理论研究中的难点。学界认为，当前有十大问题影响了我国民办院校的健康发展，包括法人属性、产权归属、学校权益、师生权益、会计制度、分类管理、合理回报、优惠政策、市场监管和政府服务。上述问题有的是教育系统内部的体制性机制性障碍引起的，但大部分问题是由教育系统外部的体制和机制所引起的。要彻底解决影响民办院校发展的问题不能仅仅依靠教育部门一家，而是需要财政、税务、编办等多个部门和地方政府的支持和配合。关于民办院校的一些文件之所以迟迟无法出台，很重要的一个原因是缺乏其他部门的支持和配合。所以，如何协调这些部门，出台协调完善的涉及民办院校的政策，从而促进政策的落实和推进民办院校更好更快发展，是本研究必须克服的一个难点问题。

在本课题研究进程中，恰逢我国《民办教育促进法》修法，本课题组成员抓住机遇，积极参与相关研究，为修法发声撰文，献计献策。同时，经过联系争取，课题组承担了区域贯彻落实《民办教育促进法》新法、制定区域民办教育发展政策的调研和文件起草工作，为课题组全面深入了解民办院校发展的现状和政策需求，争取到有利的条件。课题开题以后，课题组根据分工和研究计划，积极开展项目研究活动。在调研方面，课题组先后组织6批近40人次，对广东、广西、贵州、山东、湖北、云南、山西、上海、江苏、内蒙古、宁夏、陕西等15个省、区、市以及浙江省的杭州、台州、金华、衢州、湖州、绍兴、宁波等地市开展了调研工作；召开了各类会议14次，参加会议的近400人；问卷发放2000余人；利用各种场合主动出击，扩大访谈，其中一般访谈180余人，深度访谈50余人，来访访谈100余人，专题采访了210余人次，获得了大量的第一手资料，为课题研究奠定了良好的资源基础。

第七节课题研究目标与研究方法

一课题研究目标

（一）理论创新方面的目标

（1）探索、总结我国民办高等教育的客观规律。

我国私立院校从19世纪后段开始创建。1949年之前私立院校一直是国家高等教育体系的重要组成部分，多所私立高校的办学水平高，社会声誉好，在我国乃至世界具有重要的影响，如燕京大学、东吴大学、南开大学、复旦大学和厦门大学等。私立高校在新中国成立之后的院系调整中被并入公办高校或被终止办学。改革开放后兴起的民办院校是在公办高校占据绝对地位的背景下发展起来的，主要发挥满足社会“能上学”的“补充性”的作用。现在，民办院校办学已经深入人心，并逐步得到社会认可，民办院校已成为国家高等教育体系的重要组成部分，与公办院校共同发展。当然，由于各方面条件的制约，民办院校还需要不断增强办学实力，要更多地满足人民群众“上好学”的“差异性”需求，走特色发展之路，实现有特色、高水平的发展。这一发展目标的实现依赖于对我国民办高等教育发展规律的精准把握。本课题研究放眼世界、立足国情，关照历史、注重现实，从理论和实践两个层面研究和总结我国民办院校建设和发展的经验，揭示世界私立院校发展的共同性做法和普遍性趋势，进而阐明必然性，探讨规律性，服务于我国民办高等教育的发展。

（2）形成具有我国特色的民办高等教育理论体系。

很多学者用国外的理论和分析框架分析了我国民办高等院校的发展，但是我国的民办院校诞生在我国的社会环境中，受到我国的政治、经济和文化环境的影响，具有浓郁的“中国特色”。用国外的理论体系和分析概念来指导我国民办院校的发展，既是必需的，也是不够的。因此，本课题在借鉴国外私立高等教育研究的基础上，充分考虑我国的国情，构建形成具有中国特色的民办院校办学体制与发展政策理论体系。

自1978年改革开放以来，中国社会科学工作者（包括高等教育研究人员）从西方国家“进口”了大量的学术术语、概念、理论和方法，抱着对中国社会的现实关怀和改变中国落后状况的良好愿望，采取了一种批判现实和寻找中国发展途径的研究范式，试图从“他者”那里找到解决自身问题的“灵丹妙药”，为中国问题“把脉”和“开处方”。这种范式具有“向前看”（未来）和“向外看”（特别是少数发达国家）的特点。这种现象在民办高等研究中也不鲜见。在这种范式下，研究人员往往缺乏一种“文化自觉、文化自信”意识，不加区别地以西方理论判断我国民办院校的发展规律，把与西方理论不完全吻合的实践案例当作规律之外的偶然事件，忽视中国民办院校发展实践特殊表象可能具有的理论意义和世界意义。

很多学者从制度经济学等视角分析了我国民办院校的发展。总的看来，我国民办高等教育研究的理论水平还处于较低的水平，大部分学者侧重于对我国民办高校发展实践案例的描述和实际问题的诊断，没有将实践上升为理论高度。也有部分学者进行了尝试，比如阎凤桥提出了“商业性的市民社会”的概念，并用这一概念解释我国民办高等教育中的诸多现象，邬大光等学者用“投资办学”来解释我国民办高等教育的基本特征，这些概念和理论深化了对我国民办院校发展现象的理解。但是，这些理论还很初步，需要进一步深化和完善。

（3）促进我国高等教育学的学科建设。

在我国高等教育学三十余年的发展历程中，一直存在着一种矛盾现象。很多学者希望将高等教育学作为一门学科来建设，把建设理论体系作为高等教育学的发展目标。但现实中人们却总是以各种理由把高等教育作为一个研究领域来对待，不同学科的学者运用不同学科理论和方法来研究和解决具体的高等教育问题。根据张应强等学者的观点，解决这种矛盾的方法是“突破经典学科框架，建设作为现代学科的高等教育学”。现代学科的价值和声誉不在于其深奥的理论和严密的体系，而在其解决现实问题和满足社会需要的能力和水平。这就要求高等教育学者运用多学科理论和方法来研究高等教育问题或者吸收其他学科学者的高等教育研究成果。民办高等教育作为我国高等教育的重要组成部分，借鉴经济学、管理学和政治学等学科的知识对这个领域进入深入研究，将有助于促进高等教育学的学科建设。秦国柱教授曾经指出：“实事求是地说，民办高等教育研究，是当代我国高等教育研究领域中，理论与实践结合较好的一个重要研究分支领域。”[87]这是非常有见地的。

（二）实践应用方面的目标

本研究成果有利于促进我国民办高等教育的发展。民办高等教育的发展将会促进民办高等教育和公办高等教育的良性竞争，丰富我国的高等教育生态，整体上提高我国高等教育的质量和发展水平。本研究实践应用方面的具体目标包括4个方面。

（1）为政府管理民办院校提供理论支撑和政策选择。

对民办院校的管理往往出现“不管则乱，一管则死”的现象。之所以出现这个现象，很重要的一个原因是我们对民办高等教育的发展规律缺乏深入的了解，本研究成果密切结合民办高等教育发展的实践，为政策制定和实施提供理论基础，提高政策的科学性和合理性。

（2）为促进民办院校完善内部治理、建立现代大学制度提供理论依据。

我国民办院校尚没有建立起足以支撑可持续发展的现代大学制度。“董事会领导下的校长负责制”是我国民办院校的基本领导体制。当前民办院校的董事会成员结构不完善，家族成员在董事会中的比例过高，举办者个人的权力过大，校长的权力很小，任期过短。党委的作用还没有得到充分发挥。这些问题都是今后民办院校建立现代大学制度亟须解决的问题。

当前，我国民办院校处于一个重要的历史发展阶段，整体上处于由第一代创办者向第二代接班者的权力交接过程中。第一代创办者的管理才华在民办高校之间的激烈竞争中得到了检验，但是第二代接班者（大多是创办者的子女或其他家属成员）往往不具备第一代创办者所具有的管理品质和创业精神。如民办院校在领导权代际更替中出现了重大变故，则学校会遭受重大创伤。保证民办院校领导权代际传承的关键是建立现代大学制度。

（3）为公办院校办学体制改革提供启示、借鉴。

民办院校办学改革的探索，能够为公办院校办学体制改革提供借鉴和启示。简政放权是当前我国教育体制改革的关键，要把该放给学校的管理权限交给学校，该由社会和市场承担的责任交给社会和市场，让政府从纷繁复杂的具体教育管理实务中解脱出来，专注于宏观教育规划与决策，专注于教育标准的制定与发布，加强顶层设计，形成富有国际视野、中国特色的高等教育标准体系，真正做到教育的管、办、评相分离。但是，如何做到“简政放权”和“管办评”分离，还没有成熟的经验可借鉴，民办院校办学的探索可以为公办高校改革提供启示和借鉴。

（4）为民办院校提高人才培养质量提供对策建议。

大部分民办高校都确立了培养应用型人才的目标定位，但是如何将应用型人才的培养落到实处，则是很多民办院校面临的巨大挑战。本研究为民办院校培养应用型人才提供了较为具体可行的对策建议。

（三）服务决策方面的预期目标

本课题对民办院校办学体制改革中法律、制度和政策问题进行了专题研究，向中央和地方有关部门提供案例分析、经验总结、立法建议、制度设计及政策咨询，为中央和地方政府完善相关的法律、法规和政策的制定提供支持。具体包括如下几点。

（1）形成了若干项关于民办院校办学体制的提案。

课题研究正值全国人大常委会修订和颁发《民办教育促进法修正案》之时，课题组成员抱着强烈的责任感，参与多次相关会议，提出许多政策建议，为修法建言献策，得到相关方面的肯定。民办院校群体中有多位全国党代表、全国人大代表和全国政协委员。这些党代表、人大代表和政协委员心系民办教育事业，多次提出关于促进我国民办教育事业发展的提案、议案。我们与多位党代表、人大代表或政协委员加强业务和学术上的交流，为全国党代表、全国人大代表和全国政协委员的提案、议案提供基础，为完善国家层面的政策提供参考。

（2）直接服务于教育部有关司局以及省级教育行政部门的决策。

课题组聘请浙江省教育厅等省级教育行政部门的相关负责人担任课题的政府顾问，以帮助课题研究更好地把握政府工作目标，适应政府建设需要，解决政府在管理民办院校中所遇到的重大实践问题，努力使整个研究过程的结论不发生方向上的偏移，最大限度保证研究的科学性、客观性和政策价值。根据课题研究安排，课题组定期向省级教育行政部门和教育部有关司局提交了调查研究和咨询报告。课题组部分成员直接参与相关文件的研究，承担了所在区域地方政府贯彻落实《民办教育促进法》新法的政策制定，提供了10个研究报告、6个政策建议，将研究成果及时物化为政策文件，扩大了课题研究的价值和影响，收到了良好的效果。

二研究方法和研究手段

研究民办院校办学体制研究，涉及多学科、多领域，需要运用多种研究方法和手段。

（一）研究方法

1.文献研究

通过查阅、鉴别、分析研究各种现有的相关文献资料，从而对研究课题形成科学认识的一种研究方法，也是人文社科研究领域的必要步骤和基础性研究方法。本研究文献研究的目标主要是解决“做了什么”及“还需做什么”的问题。课题研究根据研究目标和内容，通过网络数据库、图书馆藏资源等途径，广泛搜集国内外经济学、政治学、管理学、教育学等学科涉及民办（私立）高等教育发展研究的相关文献，并运用本研究的理论基础，对所搜集的资料进行分析、比较、筛选、借鉴和归纳，从而对现有相关研究形成科学认识，把握本领域研究的基本现状、发展趋势，为课题研究奠定良好的资源基础，在现有研究基础之上进行新的研究，避免重复研究。

2.比较研究

这是以求同或求异的角度，为研究的对象找到可以分析的基本参照框架，抽象出所研究对象的独特性的研究方法。本课题比较研究的目标主要是解决在民办院校办学体制与发展政策方面别的国家“做了什么”及“可否借鉴”的问题。本研究运用比较研究方法，将国际上一些国家或地区的私立院校办学体制与发展政策作为具体的参照对象，紧紧围绕研究目标，从实际出发，吸取教训，避走弯路，借鉴经验，坚持特色，提高研究质量。本研究选取英、美、日、韩等国家和我国台湾地区私立大学办学体制和发展政策，具有一定的典型性和代表性。

3.政策研究

本研究梳理并分析国家层面现有涉及民办院校发展的法律、法规、办法、条例等政策文本；梳理并分析税务、金融、财政、人事编制、民政等部门所出台的对民办院校具有约束作用的部门规章等；梳理并分析近年来各地所出台的涉及民办院校的政策文本，尤其是温州、陕西、上海等民办教育发展较快地区所出台的政策文本，从中寻找对全国其他地区可资借鉴的地方。鉴于日本、韩国和我国台湾地区的私立院校发展规模大、质量高，而且在文化传统方面有许多类似之处，对以上地区的私立院校发展政策文本也进行了需求性梳理。

不仅对政策文本进行分析，根据课题研究的主题和目标，本研究还对我国民办院校发展政策的工具使用进行分析，从中发现问题，发掘潜力，有针对性的提出民办院校办学体制和发展政策的建议。

4.实证研究

实证研究是本研究的特色和主要研究方法，具体而言包括如下几种实证方法：

第一，典型个案分析。个案是可以被视为一个整体的分析单元，可以是一个地区（国家、省、区、市），可以是一所学校，可以是一个政策或一起事件，也可以是其他可视为整体的事物。本研究重点探寻浙江、陕西、江苏、上海四地民办院校发展的基本经验，寻找其他地区以及全国范围内民办院校办学体制改革的启示。

第二，专家咨询与同行交流。通过头脑风暴等方法，对教育行政部门领导、各级民办教育协会领导、民办学校的举办者和办学者开展交流，他们熟悉教育实践和政策运行的基本原则；对经济学、公共管理学、教育管理学、教育社会学、民办教育等领域的专家学者开展讨论交流，他们熟悉与本课题相关联的理论。通过交流和咨询，求同存异，相互启发，从中寻找规律性的结论。

第三，深度访谈。对于人文社科研究而言，访谈是获得第一手资料的经典性方式。本研究对民办院校举办者、民办院校领导、民办院校教师、民办院校学生和家长等群体进行访谈，了解他们对民办院校的看法和政策诉求，发现影响我国民办院校发展的深层次问题。

第四，问卷调查和统计分析。本课题研究对民办院校举办者、管理者、教师、学生、家长、用人单位等利益相关者进行问卷调查。问卷结果采用SPSS20.0进行分析，将采用卡方检验、回归分析、结构方程分析等统计方法进行分析。

5.会议研究

本校与国内外各类民办（私立）院校建立了广泛深入的交流和沟通，本研究充分利用这一有利条件。2016年11月举行了第七届中外民办（私立）高等教育发展论坛暨中外民办（私立）高校办学体制改革专题学术研讨会，邀请国内和我国台湾地区及日本、韩国、美国民办（私立）学校和相关研究人员到会交流相关情况，围绕民办（私立）院校管理体制设计和创新相关问题开展研究，借此形成我国国情条件下民办院校办学体制的共识。此外，本研究还召开了若干次小型学术研讨会。

6.规范研究

民办院校办学体制不是一个单纯的自然过程，其中内含着人们的价值判断和追求。为此，在研究过程中需要坚持“中立”的立场。不仅对实践中人们的价值取向和目标进行分析，也对政府治理民办院校的需求和目标做出独立的判断。社会科学研究的最终目标是改善人们的生活，促进社会的进步，特别是致力于提高教育公平、社会公平。因此，在研究中我们主张促进社会公平正义的价值追求，当然在学术研究中课题组严格遵循科学规范，以客观事实为依据，进行规范的学理分析，对我国民办院校办学体制中所存在的问题、发展方向提出自己的判断，并做出理论解释。

三突破方向和创新目标

（一）突破方向

第一，提高研究的针对性、适切性和政策指导性。

学者围绕民办院校发展问题，提出了赋予民办院校更大自主权、加大经费和政策扶持力度、培养社会中介机构等治理措施，但这些对策建议还仅仅限于理念层面上，操作性不强，一些对策建议仅具理论探讨性，不具实践操作性。其实，政策制定者最关心的问题是如何实施这些对策建议以及这些对策建议在实施过程中会遇到哪些困难和障碍，收到怎样的效果。民办院校办学体制改革是一种制度变迁，是一个复杂和长期的过程，需要研究的问题很多，在研究的过程中必须坚持问题导向，做到理论联系实践并最终指导实践。本课题组认为，课题研究归根到底是一个应用对策类课题，因此，根据研究的性质，在研究过程中加强了研究工作的针对性，突出研究成果的应用性。

第二，提高研究方法的科学性。

民办院校办学体制的研究本质上是一项政策研究，但是政策研究需要建立在坚实的理论基础之上，否则就会成为“拍脑袋式”的研究而失去政策的科学性和合理性。当前我国民办高等教育研究文献数量并不少，但是研究的系统性很弱，从文献中难以看出研究方法，缺少系统的研究数据。少数学者采取实证研究方法对民办高等教育进行了研究，但是这些研究大都是基于个别民办院校的案例，难以涵盖丰富民办院校多元多样的办学实际。因为缺乏大样本的实证研究，结论缺乏可信性。

本课题研究注重提高研究的科学性。首先，研究范式要从“开处方式”向“分析式”研究范式过渡。遵循研究的客观性和中立性，避免研究者个人情感因素对于研究过程和结论的影响。其次，坚持实证研究取向。高质量的研究工作需要在一定的理论框架指导下通过实证手段进行。再次，加大行动研究和院校研究力度，广泛吸收民办院校举办者、管理者、教师的支持和参与，最大程度上提高理论和实践的结合力度。

第三，提高理论的原创性。

美国、英国、日本、韩国和我国台湾等国家和地区的私立高等教育较为发达，这些国家和地区的许多私立院校是本国、本区域甚至世界名校。国内很多学者借鉴了国外（地区）私立高等教育的概念、分析框架来研究我国民办高等教育问题，试图在“国际语境”下研究我国民办院校与国外（地区）私立大学之间的共性，体现了学者理论研究的努力。但是，任何理论都具有时间和空间的约束性，与国外（地区）私立高校相比，我国民办院校具有独特的概念内涵、发展阶段和发展环境，因此，产生于国外经济、社会和教育环境中的私立高等教育理论体系不能直接或完全用来指导我国的民办高等教育实践，照搬照套外国私（地区）立大学发展的经验并不能完全适合我国民办院校的研究。应该在深入了解我国民办高等教育实践的基础上，适当参考现有国际经验，形成能够指导我国民办院校发展的理论体系，加强理论研究的创新性。

（二）本课题研究创新之处

1.问题选择的创新

本研究选择民办院校办学体制中宏观和微观两个层面的重大问题进行研究，同时回应了政府和民办院校两方面的诉求。

宏观层面上，研究了“政府如何管理民办院校”。具体研究内容包括：对民办院校分类管理进行历史性回溯并进行跟踪性研究，为当下讨论激烈、分歧较大而法律已经确定的民办教育分类管理提供实践性的对策建议；及时推广研究成果，积极参与政府分类管理政策的制定和完善；总结提炼部分地区对民办院校扶持的经验并探讨对全国的启示，健全公共财政等措施扶持民办院校的制度建设。

微观层面上，研究“民办院校如何办学”。本课题对民办院校的举办类型、内部治理、人才培养和队伍建设等问题进行深入研究。在举办类型方面，课题组按照举办类型，对我国所有民办院校进行划分，这是学术界第一次对我国民办院校进行系统的类型划分。在民办院校内部治理方面，本课题对民办院校董事会、民办院校举办者、民办院校校长等问题展开深入的专题性研究。

本课题的内容选择具有全面性和系统性的特点。对民办院校办学体制与发展政策的研究，过去学术期刊上本身就很少见，仅有的一些研究成果呈现零散性而缺乏体系化，阐述浅显，长期以来停留在一般鼓励的表面层，缺乏全面切实有效、便于落实的理论系统，难以成为有价值的学术成果和付诸实施的理论支撑。本课题系统全面地研究了我国民办院校办学体制改革及发展政策，为政府决策提供依据，为民办院校选择发展道路提供参考。

2.学术观点的创新

课题组在深入研究的基础上，深刻提出并论证了具有创新性的六大结论（详见第九章），并根据当下民办院校办学体制与政策发展的需要，提出当下我国民办院校办学体制和发展政策的六大建议，这些结论和建议本身就是研究成果的总结，集中体现了课题研究学术创新的应用成果。

3.研究方法和分析工具的创新

本研究综合运用多种研究方法，特别是借助课题组与国内众多民办高校的举办者联系紧密的优势，采用Buddy Research（通过与受访者交朋友的方式开展研究）等方法，在研究方法上具有较好的创新性。

四本课题研究的重大意义

根据教育部2015年6月发布的全国普通高校名单，我国共有“大口径”意义上的民办高校732所，占我国普通高校总数（2553所）的28.31%，是我国高等教育的重要组成部分，为我国实现高等教育大国做出了历史性贡献（见表1-6）。当前我国民办院校数和民办院校在校生数都处于稳定增长状态中，在这个背景下，研究民办院校办学体制改革具有十分重要的学术和实践价值。

表1-6 我国不同类型民办院校的数量分布及占比

（一）本课题研究的学术价值

1.有助于形成具有中国特色的民办院校发展的理论体系

改革开放以后，我国办学体制不断深化，民办院校从无到有，从小到大，发展成为我国高等教育中的重要组成部分。世界上没有任何一个国家的私立高等教育能在如此短的时间内实现如此大规模的发展。

我国民办院校所面临的制度环境、社会环境、法律环境与世界其他国家私立高等教育的发展环境完全不同。在民办院校的发展过程中，一直是实践走在理论的前面。而民办院校发展的实践证明，办学体制改革的深化和民办院校的发展壮大，主要受到政策的制约。由于办学体制改革不完善，民办院校发展政策资源匮乏，以及已经出台政策的模糊性，导致政策对于民办院校办学体制发展方向不明，动力减弱，办学激励机制不清晰、不稳定、难落实，民办院校举办者很难做出长远的办学规划和持续的资源投入。民办院校办学体制的改革深化和办学实践，迫切需要理论的指导和政策的定位和规划，以指导办学体制健康发展和民办院校的长远发展。伴随着我国办学体制的不断完善，研究民办院校的办学体制和发展政策，不仅可以为办学体制改革实践提供政策理论层面的支持，而且丰富民办院校办学体制和发展理论的研究成果，形成富有中国特色的民办高等教育理论体系。

2.有助于形成具有中国特色的民办院校现代学校制度理论

迄今为止，我国教育管理仍然是以政府为主导的公办教育为主体的管理体系。而民办高等教育由于理论研究缺失，缺乏管理创新的理论支撑，具体实践无章可循。对民办院校办学体制及其政策体系开展研究，能够丰富我国民办院校治理理论和现代大学制度理论，进而支持民办院校建设现代大学制度，为国家制定相关政策提供依据，为民办院校内部管理体制和运行机制的创新提供规范和导向。

3.有助于形成具有中国特色的民办院校分类管理体系

世界银行（2007）认为，在私立教育领域内划分营利性民办学校和非营利性民办学校比在教育领域内划分公办教育和私立教育更重要。但是由于我国民办院校的特殊性，在进行营利性和非营利性试点时遇到了非常大的困难和障碍，主要原因在于对如何分别治理这两种不同的学校并没有可以遵循的成熟经验和可以作为指导的理论体系。民办院校到底应该分成几类？每种类型分别如何治理？如何制定分类发展的决策？对这些问题的研究有利于形成具有中国特色的民办院校分类管理理论体系，从而更好地指导实践。

4.有利于形成具有中国特色政府治理民办院校的理论体系

实施政府由管理向治理转变，是我国高等教育体制改革的重要内容。教育治理是伴随着“公共治理”这一政治学和行政学理论的引入而进入中国教育研究视域的，它的建构基础是“公民社会”。我国“公民社会”的发育比较迟缓，尤其是教育领域作为国家意识形态的重要领地而受到了较多控制，我国的民办高等教育是在政府的默认、鼓励、互动、支持中发展起来的，每一个发展阶段都离不开政府的作用。因此，探究政府从管理民办院校到治理民办院校的转型，以及在这个过程中各类民办院校的不同成效，有助于我国民办院校办学体制的发展，能够丰富具有中国特色的政府治理民办院校的理论体系。

（二）应用价值

从根本上说，开展民办院校办学体制与发展政策的研究是为了促进我国民办高等教育的健康可持续发展，办人民满意的民办高等教育。具体而言，应用价值包括如下几点。

1.有利于民办院校发展得更好、更快、更有特色

从数量和规模来看，民办高等教育已经成为我国高等教育的重要组成部分，但是民办院校总体实力不强、社会声誉不佳，民办高等教育还属于“补充性教育”而难以成为“选择性教育”。在我国很多地区，最好的中小学都是民办学校，但是高等教育的局面却与此不同。导致上述问题的原因之一是我国民办高等院校体制改革的步伐缓慢，国家对民办院校的赋权不足，民办院校自主权缺失，民办院校的办学优势和活力不能得到充分释放，同时缺乏公共财政资助民办院校的通道，民办院校的发展受到重大阻碍。研究和推进改民办院校的办学体制与发展政策，将会促进民办院校向更高的水平发展，建设高水平民办院校。

许多调查研究都说明了政策对于民办院校发展的重要性[88]。刘莉莉的调查表明，84%的民办院校认为政府政策不到位是阻碍其发展的最主要原因，社会环境和其他原因分别仅为10%和6%。而记者张立勤在采访数十位民办高校的董事长、校长时，总要提问：“您认为制约民办学校发展的最大问题是什么？”实践者都无一例外的回答“是政策，还是政策。无论是资金的困难，还是师资的紧缺，都受制于政策的不公平对待”。而在中国，谁都明白，政策就是最大的资源。在笔者主持的“我国民办高校发展现状调查与风险管理的探究”课题研究中，校长访谈中问及“在民办高校的办学实践中您认为面临最大的风险是什么”时，15位民办高校校长中有12位都认为是政策风险。2004年底，杭州时代教育管理公司对132位民办教育投资者就“影响民办教育发展因素”进行调查，“地方政府及教育行政部门的偏见”以及“现实的法规政策环境”两项，分别占到63.3%和52.5%。中国民办高等教育之所以形成独特的发展轨迹和发展现状，就是在历史和现实的国情条件下，由“市场”“实践”“政策”“理论”这四大要素相互影响、复杂作用下的结果，而“政策”因素已经再一次上升为影响民办高等教育发展的主要矛盾。

理论的发展在于创新。但是创新不仅是理论的需要，更是实践的需要。纵观民办高等教育的研究与实践，反映比较多的问题是政策和制度的缺失，但是还是有许多问题没有搞清楚，诸如政策的制度基础对民办院校发展到底起着什么样的作用？如何判断与评估现有政策对民办院校办学实践活动的影响力及其后果？到底什么样的政策设计和制度安排更能适应我国民办院校的发展？政策设计和制定需要什么样的制度创新条件？如何发挥政策的效益和效率？回答这些问题，分析制约现实民办高等教育发展的政策和制度性障碍，探索促进民办院校健康发展的政策设计和制度安排，提出建设性的政策建议，有利于解决民办高等教育大发展的未来预期与低迷的发展现状之间的矛盾和困境。

2.为民办院校办学体制改革提供决策依据和操作性方案

在民办院校办学体制改革问题上，我国虽然形成了初步的顶层设计，但是在很多重大的问题上依然存在重大分歧。比如，民办院校如何进行分类管理？如何清晰民办院校的产权？在操作层面，由于对这些重大问题缺乏认识，导致我国很多民办高等教育政策相互矛盾，而且很多政策带有明显的滞后性、纠错性、碎片化，缺乏前瞻性、统一性。本课题从促进社会公平正义的视角探讨并解决上述问题，为政府提供决策依据。

民办院校办学体制改革是一项艰巨复杂的系统工程。完成这一系统工程，既要解决理论指导和政策设计问题，也要解决操作性方案问题。有鉴于此，本课题立足于国家层面，本着先进性与实效性相结合、全面性与重点性相结合、政府积极作为与社会全面参与相结合、统一规划与因地制宜相结合的原则，研究全面推进我国民办高等教育领域政府治理的总体布局和实施方案。

3.为公办高校办学体制改革提供借鉴和启示

我国公办高校存在诸如行政化泛滥、效率低下、人浮于事等问题，这些问题的改革都十分复杂，牵一发而动全身。这些改革应该慎重，应该循序渐进，应该在小范围内积累经验后再在全国范围内推广，否则会对我国教育形成较大的冲击。民办院校诞生在市场环境之中，一直是在风险中前行，在应对各种风险和危机中积累了丰富的经验。我国民办高校在招生、就业、专业设置等方面的探索为我国高等教育体制改革提供了经验积累。民办院校办学体制与发展政策研究，将为推进公办院校的办学体制改革提供有益的经验和启示。

[1]中共中央、国务院：《关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》，见中华人民共和国教育部编《深化教育改革，全面推进素质教育》，高等教育出版社1999年版，第7页。

[2]潘懋元：《关于民办高等教育体制的探讨》,《上海高教研究》1988年第3期。

[3]周远清：《我国高等教育改革与发展的回顾与展望》,《高等教育研究》2001年第1期。

[4]菲利普·阿尔特巴赫：《私立高等教育全球革命》，胡建伟等译，徐绪卿等校，中国社会科学出版社2014年版，第1页。

[5]胡启立：《〈中共中央关于教育体制改革的决定〉出台前后》，中国共产党新闻网，http://cpc.people.com.cn/GB/68742/73841/73842/8714160.html。

[6]李泽：《论我国私立高等教育必将进一步发展》,《辽宁高等教育研究》1998年第4期。

[7]中共中央国务院：《关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》，见中华人民共和国教育部《深化教育改革，全面推进素质教育》，高等教育出版社1999年版，第7页。

[8]北京吉利大学：《中国民办大学报告》，红旗出版社2009年版，第24页。

[9]见本课题研究报告之二《江苏民办高校营利性与非营利性分类管理与扶持政策研究》，第7页。

[10]饶爱京：《民办高等教育政策及其对民办高等教育发展的影响》,《黑龙江高教研究》2006年第10期。

[11]饶爱京：《民办高等教育政策及其对民办高等教育发展的影响》,《黑龙江高教研究》2006年第10期。

[12]罗腊梅：《民办高等教育政策变迁研究》，博士学位论文，西南大学，2016年。