二 改革探索阶段的中国社会保障学
1.研究状况
社会保障研究最先在社会学界活跃起来。1979年社会学这一学科恢复以来，逐渐开展了老年社会学的研究。1982年在北京、上海召开的有关老年问题的会议以及对老年问题进行的调查，都开始涉及老年人的社会保障问题，对社会保障的研究提上了日程。[16]通过中国知网对核心期刊和CSSCI检索显示，从1979—1997年篇名中含有“社会保障”的文章共有831篇，其中1979—1991年0篇，1992年34篇，1993年51篇，1994年169篇，1995年219篇，1996年200篇，1997年158篇。[17]综合其他资料来看，这一阶段的社会保障研究有以下特点：
（1）社会保障的学术论文逐渐增多
计划经济时期的中国社会保障制度，不少借鉴于苏联。改革开放以后，中国的社会保障制度才从苏联转向大量吸收西方国家的经验。1984年11月，中国西欧学会的首次学术讨论会上，就对西欧的社会保障制度展开了探讨。此后，《中国社会科学》《社会学研究》及《中国民政》《社会保障报》《中国劳动人事报》等报纸杂志上陆续发表文章，介绍探讨国外的社会保障制度和港台的社会保障制度。[18]这一阶段的论文主题，主要集中在三个方面：一是社会保障基本概念和理论观点的知识普及；二是国际社会尤其是发达国家的社会保障制度实践，其中不乏政府部门、研究机构对发达国家社会保障的考察报告；三是中国社会保障制度改革的理论思考以及各地的政策实践。这一阶段代表性的论文有：周弘的《欧洲社会保障的历史演变》（《中国社会科学》1989年第1期），《西方社会保障制度的经验及其对我们的启示》（《中国社会科学》1996年第1期）、陈良瑾的《社会发展机制与社会保障功能》（《社会学研究》1987年第1期），周永新等的《新加坡、香港、台湾和南朝鲜社会保障规定的比较分析》（《社会学研究》1988年第5期），李培林的《建立社会保障体制应当借鉴的经验和注意的问题——赴德、英、瑞考察报告》（《社会学研究》1994年第3期），朱庆芳的《我国社会保障指标体系综合评价》（《社会学研究》1995年第4期），杨伟民的《社会保障的理念基础及运行规则》（《社会学研究》1996年第6期），郭崇德的《现代社会保障发展进程中的几个理论和实际问题探讨》（《社会学研究》1997年第5期），中国经济体制改革总体设计课题组的《企业社会保障职能的独立化》（《经济研究》1993年第11期），“社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究”协作课题组的《我国社会保障制度改革的基本思路》（《经济研究》1994年第10期），穆怀中的《社会保障适度水平研究》（《经济研究》1997年第2期），周传业、杨团的《对社会保障制度改革的几点思考》（《管理世界》1991年第4期），国务院发展研究中心赴瑞典经济考察组的《瑞典社会保障制度的考察》（《管理世界》1991年第5期），侯文若的《社会保障制度改革方向初探》（《管理世界》1993年第1期），杨良初的《关于我国社会保障筹资模式的研究》（《管理世界》1995年第2期），李珍的《论社会保障个人账户制度的风险及其控制》（《管理世界》1997年第6期），林义的《我国养老保险基金管理模式选择与投资政策》（《保险研究》1995年第2期）、《社会保险理论分析的新视角——兼论制度分析的方法论意义》（《社会学研究》1997年第4期）等。
（2）社会保障的学术著作逐渐增多
这一阶段，代表性的教材和著作包括：赵立人、李憬渝编著的《各国经济福利制度》（四川人民出版社1986年版），该书对各国的社会保障制度进行了比较研究，介绍了西方“福利国家”的福利制度和苏联、东欧以及我国的社会保险制度，指出了各国社会保障制度中的问题，最后对中国社会保险制度的改革提出了建议。朱传一主编的《美国的社会保障制度》（劳动人事出版社1986年版）和杨祖功选编的《西欧的社会保障制度》（劳动人事出版社1986年版），选编了有关美国和西欧各国的社会保障制度的论文若干篇，既有助于对这些国家社会保障制度的了解，也对其问题进行了理论上的深入分析。国际社会福利协会日本国委员会编的《各国的社会福利》（张萍译，华夏出版社1988年版），介绍了欧美和亚太国家的社会福利与社会保障制度的沿革、内容、结构、主要课题和主要领域的概况，并以20世纪80年代的最新信息，对这些国家的社会福利面临的问题和发展趋势进行了预测。[19]美国社会保障总署编著的《全球社会保障制度》（魏新武、李鸣善译，华夏出版社1989年版），经济合作与发展组织秘书处编的《危机中的福利国家》（梁向阳等译，华夏出版社1990年版）等。此外，经济科学出版社1988年出版了《改革与完善我国的社会保障制度》一书，该书是中央人民广播电台理论部在民政部、劳动人事部组稿并编辑出版的，这是当时唯一一本有关我国社会保障改革的理论书籍。知识出版社1990年出版了陈良瑾主编的《社会保障教程》，该书分为总论、社会保障的基本理论、社会保障的主要内容、建立具有中国特色的社会保障制度四编，是中国学者撰写的第一部系统论述社会保障基本理论和操作实务的教材。北京大学出版社1992年出版了郭崇德主编的《社会保障学概论》，该书共十二章，分别阐述了社会保障的起源和发展、马克思主义的社会保障学说、社会保障与社会问题、世界各主要国家的社会保障比较和中国社会保障的现状等诸方面内容。中国社会科学出版社1993年出版了朱庆芳主编的《社会保障指标体系》，该书估算了全国和30个省、直辖市、自治区的社会保障水平，进行了省一级评价和比较分析，还按社会保障的内涵分成14个方面论述，其中绝大多数列出了主要指标的统计数据，并对改革以来的发展状况、问题和今日改革的思路进行了分析。[20]
（3）社会保障的研究人员逐渐增多
这一阶段，社会保障的研究队伍开始形成并逐步扩大，北京大学、中国人民大学、武汉大学、中国社会科学院等高等院校和研究机构，均有专人从事社会保障研究，研究人员除来自大学有关系科和科研机构外，还有来自政府部门的专家学者，例如，国家体制改革委员会、民政部、劳动人事部、卫生部、财政部、国家计划委员会、中国人民保险公司、国务院国际技术发展研究中心等部门及其研究机构和所属院校等。这些专家学者发表了大量研究成果。与此同时，一批专业研究机构相继成立，例如，劳动部成立劳动科学研究所、民政部成立社会福利与社会进步研究所、中国人民大学劳动人事学院1993年成立社会工作与社会保障教研室、1993年武汉大学社会保障研究中心成立，开始形成专业研究团队。一些学术团体也相继成立，如中国劳动学会、中国社会工作协会、中国社会工作教育协会、中国劳动学会劳动科学教育分会等，各地纷纷成立研究机构和学术团体，例如，安徽、浙江、四川、上海、黑龙江、辽宁、广州等省市成立社会保障理论研究组和社会保障协会等。
（4）社会保障的研讨活动逐渐增多
这一阶段，社会保障的学术研讨活动非常活跃，无论是政府牵头，还是学者组织，召开了多次有影响力的会议，共同研讨社会保障改革话题。1985年国家体改委分配组组织召开“社会保障问题座谈会”，参加这次会议的有大专院校、社会科学院的理论工作者和实际部门的同志共40多人，围绕我国如何建立新的社会保障制度问题进行了广泛的讨论。[21]而后，劳动部门多次围绕养老社会保险、退休金统筹等问题召开理论研讨会，民政部门针对农村的社会保障改革、社会福利事业和福利生产及社区服务等进行研讨，卫生部门则是医疗保险的改革问题。1988年召开了亚太地区社会工作教育研讨会，交流研讨社会工作教育中的模式和经验，探讨社会工作教育中存在的问题，并对社会工作教育发展趋势作了展望。[22]北京市人民政府研究室和北京市社会学会1990年联合召开“城镇社会保障的实践和理论”研讨会，讨论的中心主要围绕以下两个问题：一是目前我国公费医疗制度的改革问题；二是关于社区服务问题。[23]国务院发展研究中心1991年主办的“中国和挪威社会保障制度研讨会”在北京国际饭店召开，参加会议的专家和学者共有40余人，中方由国务院发展研究中心、中国社科院的领导同志参加并主持，挪威方由挪威王国驻华大使、卑尔根大学教授、奥斯洛大学教授等6位专家参加，中方专家由劳动部、民政部、保险公司、计委经研所、中国人民大学劳动人事学院、北京大学、中国社会科学院社会学研究所、西欧研究所以及天津、湖南、深圳等发展中心及新闻单位30余人参加，会议就社会保障制度、养老保险、医疗保险、社区服务等问题进行了讨论。[24]国务院研究室宏观经济研究局、中信国际研究所、《经济导刊》编辑部1994年联合召开了社会保障体系建设问题座谈会，国务院研究室、国家体改委、国家计委、劳动部、卫生部、全国总工会、中国社会科学院、中国银行、中国人民保险公司的同志及企业界的有关人士参加了会议，会议就进一步建立、健全我国的社会保障体系的有关问题进行了广泛的研讨。[25]1994年5月，由中国社会学会、上海市社会学学会和上海浦东新区社会发展局联合主办的中国社会学会1994年学术年会在上海浦东新区隆重召开，会议共收到学术论文170余篇，入选论文为90余篇，围绕“社会保障与社会发展”的主题，来自全国各地及上海市的150余位专家、学者和社会工作者，就深化我国社会保障制度改革展开了热烈而深入的研讨。[26]
（5）社会保障的相关专业开始设立
为开展社会保障研究和人才培养，北京大学社会学系新增“社会工作与管理”专业，于1989年开始招生，为社会工作培养高级研究与管理人才，并为民政部建立社会工作学院做准备。此后，民政部成立了“社会工作教育研究中心”，承担为社会工作教育提供咨询、培养师资、编写教材、开展研究等任务，民政部还与国外社会工作教育机构，如挪威的奥斯陆社会工作学院、美国的哥伦比亚社会工作学院、加拿大的卡尔加里大学社会福利学院、瑞典的斯德哥尔摩大学社会工作学院建立了联系。[27]武汉大学1984年开始招收社会保障方向的硕士研究生，1985年开始招收保险专业本科生。[28]1983年，劳动人事部依托中国人民大学创办劳动人事学院，在创院之初就设有工资福利专业，是当时全国新创的三个专业之一，该专业的主要任务是培养工资福利管理人才；1986年学院开始在全国率先招收社会保险方向（劳动经济学硕士点）硕士生；1993年又在全国率先招收社会工作与管理专业本科生。[29]
（6）社会保障的研究课题逐渐增多
早在1986年，《中国社会保障问题研究》便被列入社会学学科“七五”国家重点课题。该课题通过对中国社会保障发展模式的研究和对国外社会保障的比较研究，着重研究经济发展与社会保障的关系、城市社会保障、农村社会保障、家庭和社区在社会保障中的地位和作用等问题，为建立具有中国特色的社会主义社会保障制度雏形提供科学的理论依据。课题主持人是社会福利与社会进步研究所的张一知。社会保障理论和发展模式研究由张一知和中国社会科学院社会学研究所朱庆芳负责；国外社会保障比较研究由中国社会科学院美国研究所朱传一负责。该课题的《妇女的社会保障》子课题，研究妇女生育、哺育和教育子女的社会保障的理论和现实问题，由全国妇联书记处王德意负责。对我国社会保障制度的研究，作为北京大学袁方主持的社会学学科“七五”国家重点课题《中国社会发展战略研究》的一个专题，由北京大学社会学系郭崇德负责组织研究。[30]此后，有关社会保障的课题研究也越来越多，跟课题有关发表的研究成果也越来越多。
2.制度实践
改革开放以来，中国社会保障的构建理念、制度框架、制度未来发展走向都发生了根本变化。特别是1992年邓小平同志南方谈话之后，取消了市场经济姓“资”还是姓“社”的争论，明确提出社会主义也可以搞市场经济，市场经济开始在中国大地上如火如荼地开展起来。东部沿海地区有很多城市对外开放吸引外资，大批跨国企业进入中国，市场经济改革已经形成不可逆转的社会潮流。在基本经济制度发生变革的前提下，社会保障制度也不可避免地面临着从国家保险到市场化改革的过渡。
在此背景下，中国社会保障开始在全国各地进行改革试验。1984年，四川、广东、江苏、辽宁等省份进行了国有企业退休费用的社会统筹试点，开始了由国家保险向社会保险的转变。1986年，国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，传统意义上的工人不再是捧着“铁饭碗”甚至“钢饭碗”的永不失业的就业群体。实行劳动合同制，干得不好就解聘，退休养老费用实行社会统筹，同时实行大病医疗费用社会统筹，小病不管，只管大病，不再是由单位和国家来管，而是变成社会来管。实际上，这种改革在很大程度上是给企业“减包袱”，是把传统的国家统包统配的劳动保险、公费医疗、住房、教育分配制度向一个市场化的、社会化的路径迈进。
（1）确立多层次社会保障体系的改革目标
经过20世纪80年代末到90年代初的改革试验，中国社会保障改革达成了一些基本共识。[31]第一个共识是社会保障制度改革应当从中国的实际出发。所谓从中国的实际出发，就是要顺应改革开放的潮流，面对中国经济基础薄弱，还是一个发展中国家、很多地区和居民还处在贫困甚至绝对贫困状态中这一基本国情。第二个共识是个人账户制应当取代现收现付制。不能像计划经济时代那样搞现收现付制，这样给年轻人造成的负担太大，要给个人搞账户积累。第三个共识是社会保障行政管理应当与基金运营分开，也就是管办分离。管理的职能是政府，基金运营的机构不应该还是这个管理机构或者在政府体系中，应该把二者分开，一个属于行政职能，一个属于市场职能。第四个共识是重视与其他社会经济改革的配合。社会保障制度不是一个单纯的制度，它必须和其他的经济、政治、文化制度改革配套进行。1993年中共十四届三中全会确立了社会保障制度改革的总体目标，在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）中，专门对社会保障制度的构建进行了比较详细的论述。《决定》提出建立多层次的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障；按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式；建立统一的社会保障管理机构。[32]《决定》通过后为我国社会保障制度的建设指明了方向，此后各地改革试验的步伐迈得更大更快了。
（2）养老保险制度改革
在养老保险制度改革方面，首先确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。1995年国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，要求各地可以进行两个方案的试点：第一个是大个人账户、小社会统筹，这叫“体改委方案”；第二个是小个人账户、大社会统筹，这叫“劳动部方案”。[33]《通知》附两个方案的实施办法，要求各地可以根据实际情况任选其中一种进行同步试点。所谓大个人账户、小社会统筹，就是把个人账户的基金做大，把社会统筹的部分放低；所谓小个人账户、大社会统筹基本上是我们现在实施的养老保险制度模式。[34]1997年7月，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，企业缴费不超过20%，个人缴费达到8%，然后从企业缴费中划入个人账户，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户。[35]
（3）医疗保险制度改革
1993年国家在江苏省镇江市、江西省九江市试点社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，即所谓的“两江模式”，开始从制度上改革计划经济体制下所形成的劳保医疗、公费医疗制度。1996年5月，国务院下发了《关于职工医疗保障制度改革扩大试点意见的通知》，把社会统筹与个人账户相结合的制度模式扩大到全国50多个地市进行试点。在试点的同时，制度改革向建立多层次的医疗保障制度迈进，包括基本医疗保险制度、补充医疗保险制度、商业医疗保险制度和社会医疗救助制度。
（4）社会救助制度改革
20世纪90年代中期，随着城镇国有企业、集体企业的改制，大批下岗失业工人开始出现。在这种情况下，与之同步改革的社会保险制度发挥不了效用，社会保障制度面临着保险失灵的困境，城市最低生活保障制度应运而生。1993年，这一制度在上海形成基本的制度雏形。1995年国家民政部召开全国经验推广会议，1997年《国务院关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》号召，在全国推广低保制度，随后全国200多个城市开始推行这一制度。
3.研究热点
（1）国际比较研究
周弘对欧洲社会保障的历史演变进行了考察，指出现代意义的社会保障最先出现在19世纪下半叶俾斯麦执政时的德国，是以发展生产为目的、以稳定社会为直接目标，自上而下进行的。英国则是经过18、19世纪自下而上地发展，于20世纪初形成了全面的社会保障。20世纪以来，欧洲产业结构和社会结构的变革引起了社会保障的深刻变化，其突出特点是国家普遍承担起社会保护的责任，通过立法及行政机构保证社会保障的实行。当代欧洲的社会保障是在资本主义生产资料占有关系不变的前提下，为稳定社会的目的，国家以社会利益仲裁人的身份进行新式社会再分配，它的出现标志着资本主义市场经济得到了国家社会计划的补充，标志着资本主义制度的发展进入了新的历史阶段。[36]周永新在考察了新加坡、中国香港、中国台湾和南朝鲜（韩国）四个国家和地区后认为，社会保障发展值得注意的是：其一，公共援助即使不是社会保障制度最主要的部分，也仍然是其基本的构成部分；其二，四个国家和地区中有两地尚待对老年人提供适当的保护；其三，实施中的社会保障有各种形式，不过社会保险似乎愈益突出；其四，不能证明工业化过程是实行社会保障的主要决定因素；其五，最先实施的正规社会保障方案是对工伤的补偿，即使工业化过程仅仅处于开始阶段也是如此。此外，对社会保障发展有影响的可变因素是历史、意识形态、经济和政治等诸因素的混合体。对社会保障成绩的评估，则要看其减少贫困的程度、收入再分配所受影响的程度、对收入保护日益增长的需求满足的程度。[37]李培林总结了德国、英国、瑞典为代表的西方社会保障体制存在的问题：一是社会保障费用负担过重；二是老龄化现象严重，形成庞大的受养人口；三是失业率居高不下；四是医疗等其他社会保障费用有增无减。[38]曹云华阐释了新加坡社会保障制度的指导思想，探究了新加坡社会保障制度的主要内容——由政府出资设立的种种社会福利措施、由政府立法和管理带有强制储蓄性质的社会福利措施、由社会团体和民间组织设立的各种社会福利设施，提出建立和完善社会保障制度是一个真正对人民负责的政府不可推卸的责任、在建立和完善社会保障制度的过程中政府必须有所为有所不为、必须充分调动与发挥政府—个人—社会三者的积极性三点借鉴和启示。[39]
（2）制度模式研究
周弘考察了西方社会保障的发展历程，分析了西方社会保障制度面临的问题与改革实践，提出在制定中国社会保障改革方略时，首先要对中国经济发展的阶段进行历史定位，分析各种现有社会保障机制的作用和发展前景，根据中国的特定情况平衡机制模式和补救模式，选择“固定支付”（defined benefit）或“固定交费”（defined contribution）方式，建立有中国特色的社会责任机制。相对于中国来说，应通过统一的社会保障行政管理、多元化的责任、储蓄和资金管理，来构建市场经济条件下的工业社会保障。[40]“社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究”协作课题组认为，我国社会保障制度的方案设计既要符合市场经济的要求，又要建立在现有国情的基础上，采取切实可行的分步实施方案，现阶段主要解决城镇职工的养老、失业、医疗等主要项目的社会保障问题，用征收社会保障税模式取代现行社会保障统筹办法，是克服现行统筹办法弊端实现上述社会保障的最佳选择。课题组提出两个方案：方案一，“一税一费”方案，即将现在“两金”统筹改为征收社会保障税，对医疗保障实行个人医疗基金账户制度。方案二，开征社会保障税。国家通过税收形式解决养老、失业、医疗三项保险的资金来源，社会保障税属中央和地方共享税。[41]侯文若认为，社会保险是中国社会保障体系最重要的组成部分，它覆盖的对象是人口群体中最富创造性的部分——劳动者群体，以保障劳动者在暂时和永远失去劳动能力，从而失去工资收入后，仍能享有和在业期间相差不大的基本生活为目标。因此，中国社会保障制度的改革，关键在于中国社会保险事业的改革，而中国社会保险改革的方向，最重要者莫过于法制化、统一化、基金化三个方面。[42]李珍分析了个人退休账户面临的风险，一是人口结构老化的风险；二是积累过程的诸多风险。因此，应当通过以下措施控制个人账户风险：一是降低个人账户制度在整个老年人经济保障制度中的权重；二是努力提高产出，增加消费总供给，将人口老化引起的消费总需求对总供给的压力降到最小；三是创造一个稳定发展的环境，并努力将经济周期控制在最小的波动范围内，这不仅是经济所要求的，也是社会保障制度所要求的；四是在基金的管理制度上，个人账户部分的基金采用公司管理模式，以期通过公司的充分竞争提高基金投资回报率、降低基金管理成本；五是个人账户基金信托人的选择权由以企业工会成员和董事会成员组成的机构来实施；六是通过年金保险制度，分散个人账户基金投资风险和个人长寿的风险。[43]
（3）指标体系研究
朱庆芳根据1993年的统计资料估算，我国全社会享受社会保障的人数为1.9亿多人，社会保障的覆盖面为30.4%，城乡覆盖面的差别较大，城镇为92.1%，农村只有2.7%。我国社会保障总支出占国内生产总值的10.1%。同时，我国社会保障水平地区差别较大，越是经济发达的地区，社会保障水平越高，反之越低。社会保障非但没有起到调节地区差距的作用，反而扩大了地区差距。[44]穆怀中根据社会保障水平测定模型，测量出社会保障水平的适度区域。对西方主要发达国家社会保障水平适度状况的测定表明，英国、美国、日本等国家在20世纪70年代中期开始超出社会保障水平“度”的上限，高福利国家瑞典等70年代初就超过了适度上限。中国现有社会保障水平（1992年），从总体上看，不含住宅投资和价格补贴在5%左右，加上住宅投资和价格补贴在13%左右。中国现有社会保障水平虽然与西方工业化国家20世纪60年代的社会保障水平接近，但中国现有的人均国民生产总值（美元）却远远低于西方工业化国家60年代的水平。中国近期（2000年）适度保障水平上限为11.93%，下限为10.06%；到2010年适度保障水平的上限为13.73%，下限为11.86%。中国中远期适度保障水平2020年上限为15.03%，下限为13.17%；2050年上限为26.57%，下限为24.70%。[45]
（4）农村社会保障研究
曹贵庚提出，中国农村正在经历一场深刻的社会、经济和文化变迁，在这场深刻的社会转型阶段，现行的以家庭保障为主体的农村老年保障体系开始面临挑战，建立新的农村老年社会保障制度成为现实需要。[46]李守经、邱泽奇认为，健全和完善农村社会保障制度是社会主义制度的内在要求，是社会主义有计划的商品经济发展的要求，是深化农村体制改革配套的要求，是农村居民生活方式变迁和需求层次上升的必然要求。他们提出中国农村社会保障制度总的思路是：由贫困地区向发展中地区进而向发达地区的层次渐进中，保障的对象由少数亟待保障的社会成员向广大的农村社会成员扩展；保障项目由完全家庭自我保障和单项的社会救助、社会优抚、社会福利、社会保险等向综合性保障项目扩展，保障水平由低向高扩展；保障资金应由以财政支出为主向社区集体经济积累和乡镇企业利润提成为主发展；保障的统筹单位由村级微型社区向乡镇以至县市级社区扩展；保障的领导管理则由以民政部门为主体逐步向基金会为主体扩展。他们不赞成城乡社会保障水平差距的继续扩大；不赞成认为目前因财政困难、农村集体经济还很脆弱、农村居民尚不富裕、农村人口过多、社会保障的承受力还不大，因而就削弱农村社会保障的观念，也不赞成认为农村社会保障的目标模式只能是逐渐向以个人投保式的社会保险为主要内容，而排除国家财政拨款进行国民收入再分配来实施农村社会保障的看法。[47]
4.总体特征
（1）经济改革引领的制度变革
如果没有经济改革，就不会有计划经济时期国家保险制度向市场经济体制下多层次社会保障制度的过渡，正是因为经济改革才导致了社会保障制度的整体变化。经济改革是国外刺激反应和国内主动选择相结合的产物，社会保障制度改革则更多的是国内主动选择的产物。改革开放之初，计划经济体制下建立起来的劳保福利制度已经成为中国经济社会发展的桎梏，所以改革是必需的。正是有了经济改革的主导，才有了多层次社会保障制度的整体规划。
（2）自由主义福利体制特点
国际学术界根据福利国家对于政府、市场和家庭三者关系的不同安排，提出三种不同的制度模式：第一种是自由主义（liberal welfare state）制度模式，第二种是社团主义（corporatist welfare state）制度模式，第三种是社会民主主义（social democratic regime-type）制度模式。[48]自由主义制度模式强调家庭、市场在福利供给中的主导作用，在社会保障制度安排上则通过社会救助制度解决社会中下阶层的生存困境。改革开放以后，我们抛弃了国家保险的制度模式，更多地采用了一种自由主义的制度模式，类似“教育产业化”“住房商品化”等一系列“去国家化”“去单位制”的福利改革措施，以及强调国家、企业和个人责任共担的社会保险制度的构建，成为市场化改革以来中国社会保障制度改革的主体内容，社会救助制度则成为市场化进程中发挥重要作用的基础性制度。
（3）过度市场化与过度国家化并存
政府与市场的关系，是社会保障改革的深层次理论问题。尤其是经历了计划经济时期的国家保险模式后，如何厘清政府—企业—个人的责任，成为社会保障改革成败的关键。概言之，社会保障改革既要避免过度市场化，也要防止过度国家化。所谓过度市场化，就是在国家应当承担责任的地方，国家把责任尤其是财政责任过多地转嫁给了市场、企业、家庭和个人；过度国家化则是指在应该让市场发挥机能和效率的地方，国家管得太多、统得太死，而没有充分发挥市场的作用。很多时候，中国的改革就像高速公路收费站，地方保护、部门利益把高速公路切割成一段一段，使原本畅通的道路变得拥堵起来。在改革进程中，政府责任不清、监管不到位也是重要原因。归根结底，政府应该站在公众的立场上，而不能成为利益集团的代表，应该从公众的利益出发出台社会政策。
（4）城乡不平等问题较为突出
受城乡二元结构和户籍制度的影响，社会保障制度的城乡不平等仍显而易见。不管是社会养老保险制度、医疗保险制度，还是低保制度和社会福利服务，在缴费标准、待遇给付、救助水平、服务质量方面，城乡居民在受益水平上仍然存在明显差距。作为游离于城乡之间的农民工群体，则面临着在城乡二元化的社会保障制度中进行选择和项目衔接的困境。总体来看，农村社会保障制度的构建，不仅要解决经济基础和公共福利建设问题，还要解决缴费责任问题。可喜的是，现行的新农保、新农合制度都把国家责任体现出来，突出了社会保险和商业保险的本质区别。至于公共福利建设与地区发展问题，则是一个更大的问题，已经超越了社会保障制度本身讨论的范畴。