第二章 从核心概念界定到理论基础探讨：稳评机制的学理分析
概念界定是学术研究的逻辑起点，而对基础理论的探究是学术研究的根基所在。尽管稳评机制的诞生主要是为了化解当前的维稳困境，具有明显的“就事论事”的功利色彩，但其仍然不失为一种具有坚实理论基础的理性制度安排。本章将对本书涉及的核心概念，如重大决策、社会稳定、重大决策社会稳定风险评估等进行界定，明确其在本书中的内涵和外延。在此基础上，选取风险社会理论、社会燃烧理论、复杂社会系统理论、利益相关者理论等，作为稳评的理论基础并进行具体阐释，从理论探究的角度揭示稳评存在的必然性和合理性。
第一节 核心概念界定
英国著名哲学家维特根斯坦（Wittgenstein）说：“概念引导我们进行探索。”[1]对社会科学的任何一门学科来说，对基本概念或专业术语的研究是逻辑起点，看似最基本的概念往往是最复杂的研究对象，如果不能对基本概念进行准确界定和透彻理解，不仅会造成对其的错误运用，甚至会导致整个理论框架的“软骨病”。实证主义法学家奥斯汀（J. L. Austin）曾说“我们不仅要盯住词……而且也要领悟到这些词所意指的实存”[2]，正是通过对基本概念的清晰理解使我们能够更好地认知研究对象。因此，对稳评机制的研究，也需要从对与之相关的基本概念的研究开始。
一 重大决策
如何厘定“重大决策”的概念及其范围，是构建相关制度首先要明确的问题，稳评机制亦是如此。重大决策（major policy）本身是一个比较宽泛和模糊的概念，当前无论是学界还是实务界对其都没有统一的认识，也很难对其作出一个明确而具体的界定。然而，如果对“重大决策”这一概念存在争议，稳评机制就无法在实践中有效运行，故必须对“重大决策”的概念进行准确界定。其中，何为“重大”是界定“重大决策”概念的核心问题和关键所在。然而，何为“重大”更是一个非常模糊和不确定性的概念，会随着主体和时空的不同而有所差异，在不同行政层级和不同领域的内涵有着较大区别。目前，无论是国家基本法律还是地方性立法都没有对“重大”进行明确界定，“重大”的模糊性使“重大决策”很难有一个明确具体的定义，决策议题也就很难清晰化，实践中重大决策议题的设置往往由主要负责领导进行确定。
从各地现行的有关稳评机制的政策文本来看，也没有对“重大决策”进行明确界定。例如，有关“重大”的标准问题，在四川省稳评机制的制度文本中共计有33处提到了“重大”，且都是比较模糊的定性表述。实践中对“重大”的界定多是以2013年3月国务院第1次全体会议通过的《国务院工作规则》第22条对“中央重大行政决策”规定的表述[3]为参照，再根据本级政府的管辖级别稍作调整，并主要采取从社会影响的角度或一种单纯列举的方法对其概念进行界定：前者一般将重大决策简单表述为具有全局性、长远性、根本性、综合性等特点，涉及相对人的人数较多或金额较大，事关人民群众切身利益而又极易引发社会矛盾的决策，以此说明重大决策的社会影响和社会意义；后者一般先给出重大决策的描述性定义，如《苏州市人民政府重大行政决策程序规定》（苏州市人民政府令第130号）第2条规定：“本规定所称重大行政决策，是指由本市人民政府依法定职权做出的涉及本行政区域经济社会发展全局，社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大事项”，然后再按类别罗列属于重大决策的事项，一般指出重大决策是涉及征地拆迁、企业改制、社会保障、环境保护等领域的决策，其大致可以分为政府规划预算投资类、国企改革及相关事项、环境资源利用及保护类、民生类、处理突发事件与维稳、兜底性质的“其他重大决策”等几种类型。例如，淮安市在2015年印发的《淮安市人民政府重大行政决策程序规定（试行）》（淮政发〔2015〕122号）中就采取了“描述+列举”的方式来界定重大行政决策，见表2-1。
表2-1 淮安市关于重大行政决策的界定
当前“重大决策”的概念存在内涵不够清晰、事项范围宽泛重复、相互冲突、将不适宜或不应该列入的决策纳入重大决策事项等问题[4]，学界更多地从重大决策的社会影响或自身特征的角度对“重大决策”进行概括性界定，虽有共通之处但并没有达成一致认识。如彭真同志曾指出，重大决策具有“全局性、长远性、根本性、全民性”四大特征。[5]崔建华认为，“作为法律概念的重大事项，是专指在人大法定议决权范围以内的一些特定的具有重大意义和重大影响的国家事务……重大事项具有四种基本属性和特征，即国家性、法定性、重大性和特定性……或者广泛性、层次性、区域性、动态性。”[6]徐贵权等在综合了学界已有研究成果的基础上将重大事项的基本特征概括为选择性、全局性、长远性和公众性[7]。解志勇认为，“重大决策是指具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，或涉及决策相对人较多，成本或金额较大，对公共利益或公民权利义务影响较深刻的事项，也即具有宏观性、基础性和全局性的事项，属于区域内的重要事项。”[8]朱林果认为，“重大决策是指涉及经济社会发展全局、与公共利益和人民群众利益密切关联、社会涉及面广、对一定区域发展具有全局性、长远性的由政府作出决定或选择的重大政务事项，是政府的重要职责。”[9]
综合目前学界的研究成果，重大决策一般具有如下特征：①战略性。重大决策是关系到不同层级行政区域内政治稳定、经济建设、社会发展、文化繁荣等诸多领域的全局性问题，不仅对当前的经济社会发展，而且会对将来的经济社会发展产生深远影响，具有鲜明的战略性特征。②公共性。重大决策解决的是公共生活领域中的重大公共问题，实现的是决策主体所辖区域范围内大部分或全体社会成员的基本权益和根本利益。因此，重大决策作为实施公共管理的重要工具，是决策主体为了实现特定目标，依法作出的关乎社会重大公共利益的决定、命令或措施，其自然内在地具有公共性特征。③权威性。重大决策的制定主体是具有公共权力的公共组织，制定程序有严格的规定，执行过程具有较强的强制性。因此，重大决策一旦做出，在其适用范围内就具有普遍约束力，社会公众都必须认同和遵守。④选择性。由于决策主体的认知差异、政策偏好、目标群体利益需求的多样性以及决策资源的有限性，重大决策的目标界定、方案设计、执行过程等，均是决策主体进行选择的结果。
综上所述，本书认为，重大决策一般是指由各级党委、政府或相关职能部门等决策主体，针对经济社会发展过程中出现的重大公共问题制定的，涉及重大公共利益，对经济发展、政治文化、社会环境等具有较大影响，容易导致利益冲突进而引发社会不稳定状况，具有战略性、公共性、权威性、选择性等特征的公共决策。重大决策的结果往往以多种形式表现出来，如重大政策、重大改革、重大项目、重大活动等，表2-2是重大决策的分类。实践中“重大决策”也与“重大事项”“重大决策事项”通用。各级决策机关和地方政府，应在遵循普遍理性的前提下，根据决策涉及的人数、金额、影响等相对可以量化、具体的标准，按照本地区、本层级的实际情况，结合经济社会发展需要，因地制宜地对重大决策事项的范围进行界定，编制重大决策范围清单向社会公布，并根据实际情况变化适时进行调整。如上海市闵行区就对“重大决策”进行了量化，即财政支出超过1000万元/年，或者涉及相关主体超过10000人（户）的决策。重大决策对国家或区域的经济社会发展具有重大意义和深刻影响，它是改革与发展的重要载体，是实现经济社会发展目标的重要引擎和主要抓手，是事关改革、发展与稳定三者关系状况的敏感点，具有复杂的利益调节属性。
需要强调的是，厘定“重大决策”的概念是构建稳评机制的基础环节，应当审慎考量“重大决策”的内涵和事项，制定具体清晰便于执行的重大决策认定标准。特别是由于“重大”标准的模糊性，重大决策的范围不是固定不变的，不同层级、不同地域、不同领域要根据经济社会发展状况对“重大”的类型、特征进行概括界定，根据实际情况对“重大”的标准进行评价、修正，并对评价、修改的程序进行规范，对已经不属于“重大”的决策事项进行排除。另外，实践中重大项目是重大决策类型中最为常见的类型，也是现阶段稳评的主要对象。相比于重大决策，重大项目的概念比较清晰，一般从投资规模和筹资渠道加以界定，具体指在行政管理中被中央和省市政府批准建设，具有投资规模大、建设周期长、公众关注度高、影响范围广、风险因素多等特征，对国民经济发展具有重要作用的工程项目。在西方，投资规模大于10亿美元且被社会公众广泛关注的投资项目被定义为重大项目[10]，目前我国尚没有对重大项目的投资额进行明确界定，只是强调具有一定的投资规模。
表2-2 重大决策的分类
二 社会稳定
作为一种科学术语的稳定（stability），最早起源于牛顿的力学体系。从力学角度考虑，稳定可分为物质系统的静态平衡稳定性和动态运动稳定性。平衡稳定性主要侧重于解决静态物质系统受干扰后再回到初态的性质，而运动稳定性是研究运动的物质系统受干扰后回到最初运动轨迹的问题。[11]作为社会科学领域重要研究对象的社会稳定（social stability），不同学科的学者由于研究视角的不同，对概念界定存在较大差异。根据美国学者塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）社会行动理论的界定，社会稳定是指社会系统中不同子系统之间一种相互协调的状态。[12]国内学者主要在风险分析和风险社会延伸的基础上提出了社会稳定的概念，认为社会稳定是指社会系统运行的一种有序、连续和可控的平衡状态，即社会结构的各组成部分能够相互协调、有机运行的和谐有序状态。根据作用领域的不同，社会稳定可以简单地分为政治稳定、经济稳定、社会生活秩序稳定和文化价值观念及心理上的稳定等。社会稳定可以用三个维度衡量：一是有序性，即社会结构、社会关系和社会行为的有序性；二是连续性，即社会系统功能连续正常运行的状态；三是可控性，即各种社会冲突能够被控制在一定的秩序或范围之内，能够实现社会中各利益阶层的协调和社会生活的动态平衡。[13]
鉴于当前中国社会所处的特殊发展阶段，“社会稳定”一词不仅是政府人员口中经常提及的词汇，也是学界研究的热点议题而被学者们所重视。其实，“社会稳定”是一个极具中国特色的政治词汇，在改革开放初期，党和政府就已经提出了维护社会稳定的口号，当前更是成为被赋予了特定含义的专用术语，成为社会秩序的同义词。伴随着中国进入全面深化改革和全面建成小康社会决胜期，中国社会也进入了不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，极其需要一个长期稳定的社会环境。社会稳定既是促进经济社会发展的基本条件，又是巩固党和政府执政合法性的重要基石，维护社会稳定由此成为中国现代化转型过程中必不可少的一部分，成为国家与社会、政府与公民之间关系转型的焦点，理所当然地成为所有公共治理活动的重要价值目标。在这样的社会大背景下，社会稳定的内容和形式都已经发生了根本性变化，直接关系到了中国特色社会主义事业的兴衰成败和社会主义现代化强国目标的实现，具备了更强的现实意义和战略意义。因此，正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系，维护社会稳定已经成为党和政府的一项重要战略任务，并作为党和政府治国理政的基本方针，写进了各种重要文献。
当前，“稳定压倒一切”“稳定是中国的最高利益”已经被广泛接受，“维稳”也成为无论是党政干部还是普通百姓都耳熟能详的日常用语，成为中国社会转型过程中多重发展和多种关系之间的聚焦点，受到社会各界的广泛关注，牵动着整个社会的神经。竹立家对中国维稳工作的时代变迁有过精辟的分析：“20世纪80年代，不稳定因素主要还只是‘改革的阵痛’，是过渡时期的必然摩擦，突出表现为意识与观念的冲突，主要存在于青年学生与知识分子当中；但是现在，由企业改制、土地征收、房屋拆迁、官员腐败等社会问题累积的矛盾不断爆发，深层次的改革却处于停滞不前的状态，不稳定因素已经成为一种结构性的、长期性的危机，存在于社会各阶层。”[14]随着经济体制改革的深化、民主政治建设的推进、社会矛盾的日趋复杂化，中国的社会不稳定因素还会积累，在未来相当长一段时期内，维护社会稳定将成为党和政府治理的常态，成为各级政府无法回避的现实问题。
三 社会稳定风险
理解社会稳定风险（social stability risk）的概念首先需要对风险（risk）的概念进行界定，这是理解社会稳定风险的前提。“风险”一词最早源自海上航行，本意是指在充满危险的礁石之间航行。“‘风险’这个词好像是通过西班牙或葡萄牙人传入英语中的，他们使用风险这个词来指代航行到未知的水域”[15]，“对于那些前去征服世界的第一批冒险家和商人来说，危险莫过于船的沉没。从一定程度上说，这就是风险概念诞生的时刻”。[16]然而，学术意义上的“风险”界定在学界一直没有达成共识，学者们多从各自的研究领域对风险进行界定。具体来讲，当前关于“风险”界定的学说主要包括：损失可能说（强调损失发生的可能性）、损失不确定说（风险是损失的不确定性，这种不确定性可以用概率来衡量）、风险因素结合说（风险是每个人和风险因素的结合体）、预期结果与实际结果变动说（风险在一定条件下、一定时期内可能产生结果的变动）、风险主观说（风险是主观的、个人的和心理上的一种观念，不能以客观的尺度予以衡量）和风险客观说（风险是客观的，是可测度的概率的大小）等。
在风险的诸多定义中，比较具有代表性的定义有：威廉姆斯（C. A. Williams）认为“风险是给定的情况下和特定的期间内，那些可能发生的结果间的差异”；普雷切特（Pritchett S. T.）认为“风险是未来结果的变化性”；罗伯特·麦尔（Robert Mehr）、詹姆斯·特里斯曼（James S. Trieschmann）、桑德拉·古斯塔夫森（Sandra G. Gustavson）、杰瑞·罗森布鲁姆（Jerry S. Rosenbloom）、罗伯特·霍伊特（Robert E. Hoyt）等则都将风险定义为“与损失相关的不确定性”。其实，这些学说都强调了风险与损失相关、其发生具有不确定性。因此，本书认为风险是指损失发生的不确定性，损失是指风险带来的社会影响，不确定性包括损失发生与否不确定、发生的时间不确定、损失的程度不确定三层含义，但风险只是一种潜在的危险，其本身并不是危险或灾难而是一种危险发生的概率，是对社会系统脆弱性的一种表述。
关于风险的性质，赵延东认为，现代风险具有一些比较独特的性质，包括客观性、偶然性、不变性、不可感知性、不确定性、整体性、建构性、“平等性”、全球性、自反性等[17]特征。另外一些学者也归纳了风险的诸多性质：风险具有现实性和非现实性；风险具有全球性；风险关涉领域具有广泛性；风险具有人为性与非先在性；风险具有二重性，即风险不仅具有破坏性和不确定性，同时也具有挑战性和创新性。[18]关于风险的类型，按照诱发风险的因素，可以将风险分为物质风险因素、道德风险因素和心理风险因素；按照风险形成的原因，可以将风险分为自然风险、技术风险、经济风险、政治风险、社会风险等类型。安东尼·吉登斯则对风险的类型进行了更加具体的划分：一是资本主义制度与运行机制导致经济崩溃的风险；二是工业主义导致生态破坏和灾难等风险；三是极权主义不断增长的风险；四是军事力量导致核冲突和大规模战争的风险。
关于风险的产生原因，贝克认为，风险是客观存在的，是现代社会发展的衍生物，在近代则是过度工业化的产物，并且“由于风险的分配和增长，某些人比其他人受到更多的影响。或早或晚，现代化的风险同样会冲击那些生产他们和得益于它们的人。”[19]其实，当代风险并不是纯粹由科学技术活动引起，而是由人类行为造成的，其除具有不确定性特征外还具有价值主观性，即风险在很大程度上是由社会定义和建构的。贝克后来也指出，风险在人类社会中一直存在，但现代风险具有更强的主观性和建构性。英国学者安东尼·吉登斯也认为，当代风险是一种全球性、社会性、人为性的结构风险。[20]因此，风险社会应对的主要风险是社会风险，这就涉及社会风险（social risk）的概念。
本书认为，社会风险主要是指由于社会结构、制度、文化、技术等社会因素和人类社会实践，对社会良性运行构成重大威胁的不稳定因素，是一种导致社会冲突从而危及公共安全和社会秩序的可能性。社会风险的存在会严重危害到社会稳定，当社会风险处理不当或未能妥善解决，累积到一定程度就会危及社会稳定。从某种程度上来说，社会的不稳定或社会失稳就是社会稳定风险发展到一定程度的必然结果。社会风险隐匿于社会发展和社会系统之中，具有客观性、普遍性和建构性等特征。
社会稳定风险属于社会风险的一种，是社会脆弱性的重要表现。关于社会稳定风险的定义，目前学界见仁见智，很难对其作统一而明确的界定。本书认为，社会稳定风险是指在社会发展过程中，社会系统中的风险因素累积到一定程度，导致社会系统无序化和社会环境不和谐，进而引发社会冲突、社会损失的一种可能性或“潜在的可能性关系状态”。从某种意义上来说，社会稳定风险就是导致社会不稳定的可能性。许传玺、成协中在与技术性风险进行比较的基础上提出了社会稳定风险的三个特征，即次生性、综合性和社会性[21]，深刻地揭示了社会稳定风险的本质。朱德米还对社会稳定风险的影响进行了五种类型化的划分，包括显性影响与隐性影响；主要影响和次生影响；短期影响和长期影响；技术影响和社会心理影响；单个影响和整体影响。[22]
其实，在人们谈论“社会稳定”这个词时，其隐含的一个前提就是存在“社会不稳定”因素，即社会稳定风险。社会不稳定可以理解为是社会群体行动的一种表达方式，或者可以理解为社会群体博弈的一种方式。在中国语境下，社会不稳定通常表现为12种情形：①冲击、围攻党政机关、要害部门及重点地区、场所等；②发生打、砸、抢、烧以及人员伤亡事件；③非法集会、示威、游行；④罢工、罢市、罢课；⑤敌对势力插手利用，内外勾结形成热点；⑥集体上访；⑦极端个人事件；⑧堵塞、阻断交通；⑨媒体（网络）出现负面舆情；⑩个人非正常上访；⑪静坐、拉横幅、喊口号、散发宣传品；⑫散布有害信息。[23]因此，社会稳定风险的实质是挑战现有的社会秩序，其往往意味着可能引发大规模信访、越级上访、群体性事件、极端事件、网络舆情等社会不稳定情形。
四 重大决策社会稳定风险
作为“对一个社会进行的权威性价值分配”[24]，公共决策必然涉及利益相关者的利益博弈以及社会利益格局的调整，从而对社会稳定产生重大影响。然而，受诸多因素的影响，公共决策很难实现所有利益相关者的“利益最大化”，对社会利益格局的调整也很难达到“帕累托最优”的理想状态。也就是说，任何公共决策都意味着一部分利益群体利益受损，利益受损者必然会对公共政策产生不满情绪甚至做出过激行为，从而引发社会稳定问题。
重大决策作为公共政策的一种类型，其涉及的人群更多，范围更广，利益关系更复杂，影响更为深远。以高铁、高速公路、水利工程等为代表的重大工程项目为例，其建设规模大、影响面大、持续时间长、面临问题复杂，尤其是项目建设会不可避免地伴随征地拆迁、工程移民、生活环境破坏、风俗文化变迁等社会问题。这些事关人民群众切身利益的重大决策，同时蕴含着巨大的社会稳定风险，往往成为涉稳事件的导火索，极有可能对社会稳定造成冲击。尽管从应然层面上来说，重大决策的根本宗旨都是为了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益，然而在实然层面上，作为社会建构的重大决策并非独立于现实的客观存在。由于决策制定者的理性有限，在制定决策时往往会加入自身的价值与偏好，从而使重大决策本身的制定并不科学和公正，再加上重大决策执行的偏差以及利益相关者对重大决策的不知情、不了解或对政府信任的缺失，重大决策极易引发利益矛盾和社会冲突，甚至引发群体性事件导致社会失稳。
五 重大决策社会稳定风险评估
以群体性事件为主要代表的社会失稳现象，虽然具有突发性和紧急性的特征，但其发生的内在机理实质上是一个从量变到质变、社会系统逐渐被破坏的过程，这一过程如图2-1所示。因此，社会稳定风险评估能够通过对社会稳定风险的识别、测量和控制，消除社会不稳定的风险因素，从而避免群体性事件的发生。由于重大决策一方面能够有效推进经济社会发展，在社会影响方面更具有较强的正效应；另一方面重大决策蕴含着巨大的社会稳定风险因素，一旦这些风险因素不能够被提前发现并有效化解，重大决策就会引发社会不稳定现象的产生，从而产生较强的社会影响负效应。基于此，将社会稳定风险评估的理念和方法引入重大决策领域，对重大决策的全过程进行社会稳定风险分析，能够有效化解重大决策蕴含的社会稳定风险因素，增强重大决策对社会稳定风险的前瞻性和预防性，确保重大决策的顺利出台和有效实施，稳评机制也就应运而生。
图2-1 群体性事件的发生机理
资料来源：闫绪娴：《社会公共危机管理组织系统研究》，中国财政经济出版社2008年版，第39页。
重大决策社会稳定风险评估是评估中的一种类型，评估是发现、澄清和使用合适的标准对评估对象的价值进行判断的过程，是将“事实”与“标准”进行结合，得出“判断”和“结论”的复杂论证过程。所谓重大决策社会稳定风险评估，是指在经济社会发展过程中，相关主体对涉及较多群众利益的重大决策（重要政策、重大改革、重大项目、重大活动等），在制定出台、组织实施或审批审核前，按照风险评估的原则、程序、方法和指标，对其存在的社会稳定风险因素进行系统调查、科学预测和综合研判，并根据评估结果对重大决策的相关内容进行调整或者制定相应的风险应对预案，以从源头上预防和消除重大决策蕴含的社会稳定风险。稳评最重要的功能是根据评估结果对重大决策提出修改建议，或者预先制定相应的预防措施，对重大决策存在的社会不稳定因素进行预测和化解。
本书认为，稳评可以看作政府决策评估与社会稳定风险评估两者的结合，稳评机制的建立，旨在通过社会治理模式和制度安排的创新，来摆脱当前的维稳困境，具有源头预防、动态维稳、民主协商、集约治理等新型维稳模式特征，有利于从根源上预防或化解重大决策蕴含的社会稳定风险。从更深层意义上讲，稳评机制通过一种自主性的、嵌入性的程序构造，强制性地将稳评程序嵌入政府决策程序之中，它改变了传统的相对封闭的政府主导决策过程，将公众的需求、利益、意见、建议以及偏好纳入政府决策过程，推动了决策过程更加民主，强化了各级政府的维稳意识，实现了社会治理的关口前移和重心下移，增强了体制内容纳和化解社会冲突的能力。
第二节 理论基础探讨
稳评机制的产生有着丰富的理论基础，然而由于稳评机制诞生时间较晚，学界对其的研究还处在探索阶段，对稳评机制的理论基础研究缺乏足够的重视。理论基础研究的不足导致稳评机制的制度设计缺乏系统的理论支撑，也制约了稳评机制在实践中的运行效果和改进空间。基于此，本章将选取风险社会理论、社会燃烧理论、复杂社会系统理论等对稳评机制进行理论构建，阐释稳评机制的理论基础，探索稳评机制的内在规律，为健全稳评机制，实现稳评机制的可持续发展，寻求理论依据。
一 风险社会理论
自人类进入工业化社会以来，高速的全球化和现代化进程使人类社会面临越来越多的风险，风险成为社会最普遍的现象，特别是科学和技术的发展以及其影响力的不断增强，人类社会处在前所未有的风险境地，高风险性成为当代社会的最显著特征。围绕着现代化进程中的风险，学者们进行了深刻的理论阐释和反思，并将风险逐步扩展为一个社会理论的范畴，由此形成了风险社会理论，其代表人物为德国学者乌尔里希·贝克和英国学者安东尼·吉登斯，前者的代表性著作有《自由与资本主义》《自反性现代化》《风险社会》《世界风险社会》等，后者的代表性著作有《现代性的后果》《失控的世界》等。与风险社会理论相关的理论还有以尼克拉斯·卢曼（Niklas Luhmann）为代表的风险系统理论、以玛丽·道格拉斯（Mary Douglas）、斯科特·拉什（Scott Lash）为代表的风险文化理论和以米歇尔·福柯（Michel Foucault）为代表的风险治理理论。
1986年，贝克在其德文版《风险社会》一书中首次提出了“风险社会”的概念并详细阐述了风险社会理论。风险社会理论从风险的概念和分类、社会变迁、理性竞合、政治开放等方面阐述了后工业社会的结构危机与治理方式。作为风险社会理论的集大成者，贝克将风险置于现代化的语境下并使之与现代性理论结合起来，认为风险是现代性的必然产物，是工业时代建立起来的规范和体系，现代制度的构建虽然提高了人们认识和消除风险的能力，但也产生了新的更大的风险，风险的解决不是消除现代性制度，而是对其进行反思性变革。[25]
在界定风险概念的基础上，贝克指出，风险社会作为现代性的另一种形式，是现代性内部断裂结果。对于如何面对风险社会，贝克认为，风险成为现代社会政治动员的主要力量，如果说工业社会的主要任务是满足公众的基本需求，而现代社会的中心政治议题就是如何避免风险。因此，贝克提出了用“再造政治”来迎接风险社会。他指出人类社会应该从悲观主义中觉醒，对工业现代化进行自我改造，“我们的命运：必须重新发明政治。”[26]相比于贝克，吉登斯应对风险社会的态度则更加积极乐观，主张不能因为现代性给人类社会带来的巨大风险就放弃现代性这种模式，更不能对风险来临听之任之，而是应该以积极的冒险精神对待风险并辅之以科学理性的分析方法。据此，吉登斯提出了驾驭现代性的模式，即“乌托邦现实主义”，“我们需要做的，只是创造出乌托邦现实主义模式来。”[27]
风险社会理论从当代社会是全球风险社会，各种风险对人类的存在和发展产生了严重威胁这一基本论点出发，深刻分析了世界风险的“人为性”或“被制造性”，全面阐释了我们所处的社会结构特征。中国社会正处于高速的社会转型期，各类社会风险不断地被释放出来，而其中的很多社会风险载体就是重大决策，在这样的社会背景下，风险社会理论也为把握和思考稳评机制提供了一个不可或缺的视角。可以说，稳评机制正是基于风险社会的背景才诞生的，风险社会理论为我们解释了稳评机制产生的社会根源，有助于我们更好地理解建立和健全稳评机制的重大意义。
二 社会燃烧理论
依据自然界的物质燃烧现象和燃烧原理，社会物理学家将社会的无序、失稳及动乱与燃烧现象进行了合理类比：一是将社会中经常发生的“人与自然”和“人与人”关系的不平衡和不协调，如环境污染、官场腐败、贫富差距、社会不公等现象，比作引发社会不稳的“燃烧物质”，并将其看作社会不稳的基本动因；二是将不良的社会舆论比作引发社会不稳的“助燃剂”；三是将社会系统中具有一定规模和影响的突发性事件，比作引发社会不稳的导火线或“点火温度”。据此，中国科学院院士牛文元于2001年最先提出了“社会燃烧理论”，该理论创造性地将物理学中的燃烧现象运用到了社会学研究领域。“社会燃烧理论”认为，现实社会中并不存在“理论意义”上的极限状态，由于各种因素的作用，“人与自然”和“人与人”关系总会存在一定程度的不平衡和不和谐，从而形成社会动乱的“燃烧物质”，给整个社会的稳定状态带来程度不同的“负贡献”。随着“负贡献”量与质的不断累积，当达到一定程度（形成社会失稳的“着火温度阈值”）并在错误的社会舆论导向（“助燃剂”）煽动下，此时如果发生某一突发性事件（“点火温度”）的刺激，“社会燃烧”的现象就会形成，即出现社会不稳、社会动乱甚至社会崩溃的情况。[28]
综上所述，社会燃烧理论可以简要概括为：如果将社会稳定风险、社会舆论与突发事件看作自变量，将社会不稳看作因变量，那么社会不稳就是由社会稳定风险、社会舆论以及突发事件组成的自变量不断积累并相互作用的结果，当社会系统超过其所能承受的社会稳定最大临界值时，社会稳定风险就会转化为社会不稳。社会燃烧理论不仅揭示了社会不稳的发生机理，同时也为我们预防社会不稳的产生提供了有益启示：以群体性突发事件为主要表现形式的社会不稳定现象都不是突然发生的，对其最有效的治理方式是在社会不稳定因素积累到爆发的临界点之前，能够做到预先识别并采取有效措施进行消除，即实现源头治理。
社会燃烧理论将社会风险的集聚爆发类比为物理学中燃烧现象，形象地揭示了社会风险的演化过程，可以很好地揭示重大决策引发社会不稳的机理：由于重大决策实施过程中不可避免地会产生社会矛盾，这使重大决策具有成为风险源的特质，形成社会不稳的“燃烧物质”，而重大决策主体对社会舆情的忽视以及相关利益群体诉求的漠视加大了激化社会矛盾的因素，成为社会不稳发生的“助燃剂”，在“助燃剂”催化下社会风险因素不断积聚，社会失稳能量持续增多，当社会失稳能量达到最大临界值即“点火温度”时，此时如果重大决策主体与利益相关群体之间发生社会冲突，社会失稳现象就会发生。表2-3是物质燃烧、社会燃烧、重大决策社会稳定风险燃烧的比较。由此可见，社会燃烧理论为稳评机制产生的原因提供了一个初步的解释性框架，有效地揭示了稳评机制形成的内在机理和存在依据，并能够用于指导稳评机制的具体运行。因此，社会燃烧理论与稳评机制的形成和发展高度契合，是稳评机制重要的理论基础。
表2-3 物质燃烧、社会燃烧、重大决策社会稳定风险燃烧的比较
三 复杂社会系统理论
进入20世纪末，科学研究的发展阶段已经以认识结构与局部构件细节为主的还原时代，迈入了以研究系统整体结构与功能为主的综合时代，诞生了系统科学。系统科学肇事于美籍奥地利生物学家路德维希·冯·贝塔朗菲（Ludwig von Bertalanffy）创立的一般系统论，其在经过系统论、信息论和控制论的“老三论”和耗散结构论、协同论和超循环理论的“新三论”的发展阶段后，随着复杂性科学研究的深入和系统化，逐渐发展成为一门学科研究的范式。复杂系统理论正是在复杂性科学和系统科学相互融合的基础上创立和发展的，是系统科学、复杂性科学以及控制论的交叉学科。复杂系统理论是一门研究复杂系统的科学，它以“系统”为研究对象，用整体论和还原论相结合的方法分析系统，强调系统各要素间的相互作用，从而揭示事物性态的复杂性及事物发展的偶然性和非线性。复杂系统科学作为一种整体的、有机的和非线性的研究范式，打破了传统的简单因果论和线性论的思维方式，为我们提供了一种认识世界的新工具，对物理、计算机、通信、经济、社会科学等诸多学科领域都产生了重要影响，被认为是21世纪最具生命力的科学之一。
作为复杂系统理论一个重要的研究方向，复杂社会系统理论认为，社会系统是多种确定性和非确定性因素在时空上有序及无序的、有机及混沌的相互作用而形成的一个开放复杂巨系统。社会系统作为一个复杂的开放巨系统，其特征主要有：一是复杂性。社会系统具有很多子系统，每个子系统又由许多次子系统构成，次子系统又包含一系列不同性质、类别、规模的元素，且元素之间存在复杂的横向联系与纵向联系。二是开放性。社会系统与环境之间有着紧密的相互作用，在相互作用中相互适应，即社会系统时刻与外界环境进行物质、能量、信息交换，获取能量降低熵值，从而保持社会系统自身的稳定结构和有序性。三是可控性。主要表现为通过研究社会系统下一层级各个子系统来控制整个社会系统的稳定，以及通过研究子系统间的协调、耦合作用来分析上一层级系统的稳定形态。四是非线性。社会系统与环境、子系统之间、元素之间相互作用、相互影响，呈现鲜明的非线性特征。五是适应性。社会系统在发展过程中能够不断学习、适应和调节，在经过不同阶段和不同过程后，向更高级的有序化发展。
当前，复杂社会系统理论在社会科学的诸多领域已经被成功地运用，其在社会稳定系统复杂性表现及其演进规律方面的研究也开始起步。由于复杂性的本质是不确定性，重大决策的复杂性就源自重大决策的特殊性、重大决策环境的复杂性以及重大决策信息的不对称性三方面所带来的不确定。因此，重大决策系统实质上是一个复杂的社会系统，其复杂性特征主要体现在以下几个方面：一是重大决策系统由大量的具有适应性的主体组成。重大决策系统由政府、企业、非政府组织、公民、媒体等不同主体构成，这些不同主体间关系存在大量的交叉，正是主体间的分工合作、权责划分、运行方式以及与外部环境的互动，对重大决策的制定和执行有重大影响。二是重大决策系统具有层次性。重大决策系统是由主体系统、支持系统、反馈系统三个子系统组成的巨系统，而子系统又可以细分为若干“子子系统”。重大决策系统中的不同子系统或者子子系统，构成了重大决策系统的多个层次，它们分工明确，具有鲜明的层次性、等级性。三是重大决策系统具有开放性。重大决策系统是社会系统的重要组成部分，它与社会系统之间不断进行着各种资源交换。在这个交换过程中，社会系统向重大决策系统输入物质、能量和信息，重大决策系统通过各种形式对之进行转换，输出制度、法规、政策等，以满足社会系统的需要。四是重大决策系统具有非线性。组成重大决策系统的若干子系统都具有相对独立的结构、功能与行为，这些子系统并非简单的效应累加，而是相互关联、相互制约，并有复杂的非线性相互作用。五是重大决策系统具有自组织性。重大决策主体通过与环境、其他主体之间的相互作用，不断改变自身及其所处环境，实现了对环境的高度适应性。
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