第二节 建设工程监理组织委托模式与实施程序

一、建设工程监理委托模式

建设工程监理委托模式的选择与建设工程组织管理模式密切相关。建设工程可采用平行承发包、施工总承包、工程总承包等组织管理模式，在不同建设工程组织管理模式下，可选择不同的建设工程监理委托方式。

（一）平行承发包模式及工程监理委托方式

1．平行承发包模式

平行承发包模式是指建设单位将建设工程设计、施工及材料设备采购任务经分解后分别发包给若干设计单位、施工单位和材料设备供应单位，并分别与各承包单位签订合同的组织管理模式。平行承发包模式中，各设计单位、各施工单位、各材料设备供应单位之间的关系是平行的，如图4-1所示。

采用平行承发包模式，首先应合理地进行工程建设任务的分解，然后进行分类综合，确定每个合同的发包内容，以便选择适当的承建单位。

2．平行承发包模式的优缺点

（1）优点

①有利于缩短工期。由于设计和施工任务经过分解分别发包，设计阶段与施工阶段有可能形成搭接关系，从而缩短整个建设工程工期。

②有利于工程质量控制。整个工程经过分解分别发包给各承包商，合同约束与相互制约使每一部分能够较好地实现质量要求。如主体工程与设备安装分别由两个施工单位承包，若主体工程不合格，设备安装单位不会同意在不合格的主体上进行设备的安装。

③有利于建设单位择优选择承建商。随着市场经济的发展，建筑市场上专业性强、规模小的承建商已占有较大的比例。这种承发包模式的合同内容比较单一，合同价值与工程风险均比较小，从而使它们有可能参与竞争。这样，不论大承建商还是中小承建商，都有同等的竞争机会，而业主可在较大范围内选择承建商，提高择优性。

（2）缺点

①合同数量多，管理较为困难。平行承发包模式合同数量多，合同关系复杂，使组织协调工作量增加，组织协调难度加大。因此，重点应加强合同管理的力度及部门之间的横向协调工作，沟通各种关系，使工程建设有条不紊地进行。

②工程造价控制难度大。这主要表现在：一是总合同价不易确定，影响工程造价控制的实施；二是工程招标任务量大，需控制多项合同价格，增加了工程造价控制难度；三是在施工过程中设计变更和修改较多，导致工程造价增加。

3．平行承发包模式下的监理委托方式

在建设工程平行承发包模式下，建设工程监理委托方式主要有以下两种形式。

（1）业主委托一家工程监理单位实施监理

这种监理委托模式是指业主只委托一家监理单位为其提供监理服务，如图4-2所示。这种委托模式要求被委托的监理单位应该具有较强的合同管理与组织协调能力，并能做好全面规划工作。工程监理单位的项目监理机构可以组建多个监理分支机构对各承建单位分别实施监理。在监理过程中，项目总监理工程师应重点做好总体协调工作，加强横向联系，保证建设工程监理工作的有序运行。

（2）业主委托多家工程监理单位实施监理

这种监理委托模式是指业主委托多家监理单位为其提供监理服务，如图4-3所示。采用这种委托模式，业主分别委托几家监理单位针对不同的施工单位实施监理。由于建设单位分别与多个监理单位签订委托监理合同，所以各监理单位之间的相互协作与配合需要建设单位进行协调。采用这种监理委托模式，监理单位的监理对象相对单一，便于管理。但整个工程的建设监理工作被肢解，各监理单位各负其责，缺少对建设工程进行总体规划与协调控制的监理单位。

为了克服上述不足，在某些大、中型项目的监理实践中，业主首先委托一个“总监理工程师单位”总体负责建设工程的总规划和协调控制，再由建设单位和“总监理工程师单位”共同选择几家监理单位分别承担不同合同段的监理任务。在监理工作中，由“总监理工程师单位”负责协调、管理各监理单位的工作，大大减轻了建设单位的管理压力，形成如图4-4所示的模式。

（二）施工总承包模式及工程监理委托方式

1．施工总承包模式

施工总承包模式是指建设单位将全部施工任务发包给一家施工单位作为总承包单位，总承包单位可以将其部分任务分包给其他施工单位，形成一个施工总包合同及若干个分包合同的组织管理模式，如图4-5所示。

2．施工总承包模式的优缺点

（1）优点

①有利于建设工程的组织管理。由于建设单位只与一个施工总包单位签订合同，工程合同数量比平行承发包模式要少很多，有利于建设单位的合同管理，也使建设单位协调工作量减少，可发挥监理工程师与总包单位多层次协调的积极性。

②有利于工程造价控制。总包合同价格可以较早确定，并且监理单位也易于控制。

③有利于质量控制。在质量方面，既有分包单位的自控，又有总包单位的监督，还有工程监理单位的检查认可，对质量控制有利。

④有利于工期控制。总包单位具有控制的积极性，分包单位之间也有相互制约的作用，有利于总体进度的协调控制，也有利于监理工程师控制进度。

（2）缺点

①建设周期较长。采用施工总承包时，由于设计图纸全部完成后才能进行施工总包的招标，不仅不能将设计阶段与施工阶段搭接，而且施工招标需要的时间也较长。

②总包报价可能较高。对于规模较大的建设工程来说，通常只有大型承建单位才具有总包的资格和能力，竞争相对不甚激烈；另外，对于分包出去的工程内容，总包单位都要在分包报价的基础上加收管理费向业主报价。

3．施工总承包模式下的监理委托方式

在建设工程施工总承包模式下，建设单位通常应委托一家工程监理单位提供实施阶段全过程的监理服务，如图4-6所示。这样有利于工程监理单位统筹考虑工程质量、造价、进度控制，合理进行总体规划协调，更可使监理工程师掌握设计思路与设计意图，有利于实施建设工程监理工作。

虽然施工总承包单位对施工合同承担承包方的最终责任，但分包单位的资质、能力直接影响工程质量、进度等目标的实现，因此，监理单位必须做好对分包单位资质的审查、确认工作。

（三）工程总承包模式及工程监理委托方式

1．工程总承包模式

工程总承包模式是指建设单位将工程设计、施工、材料设备采购等工作全部发包给一家承包单位，由其进行实质性设计、施工和采购工作，最后向建设单位交出一个已达到动工条件的工程。按这种模式发包的工程也称“交钥匙工程”。工程总承包模式如图4-7所示。

2．工程总承包模式的优缺点

（1）优点

①合同关系简单，组织协调工作量小。建设单位只与项目总承包单位签订一个合同，合同关系大大简化。监理单位主要与项目总承包单位进行协调。许多协调工作量转移到项目总承包单位内部及其与分包单位之间，这就使工程监理单位的协调量大为减少。

②缩短建设周期。由于设计与施工由一个单位统筹安排，一般都能做到设计阶段与施工阶段相互搭接，有利于控制工程进度，可缩短建设周期。

③有利于工程造价控制。通过设计与施工的统筹考虑可以提高项目的经济性，从价值工程或全寿命费用的角度可以取得明显的经济效果，有利于工程造价控制，但这并不意味着项目总承包的价格低。

（2）缺点

①招标发包工作难度大。合同条款不易准确确定，容易造成较多的合同争议，合同管理的难度一般较大。

②建设单位择优选择承包方范围小。由于承包范围大、介入项目时间早、工程信息未知数多，因此承包方要承担较大的风险，而有此能力的承包单位数量相对较少，建设单位择优选择工程总承包单位的范围小，这往往导致竞争性降低，合同价格较高。

③质量控制难度大。质量控制难度大原因：一是质量标准和功能要求不易做到全面、具体、准确，质量控制标准制约性受到影响；二是“他人控制”机制薄弱，使工程质量控制难度加大。

3．工程总承包模式下的监理委托方式

在工程总承包模式下，由于建设单位和总承包单位签订的是总承包合同，建设单位应委托一家监理单位提供监理服务，如图4-8所示。在这种模式条件下，监理工作时间跨度大，监理工程师应具备较全面的知识，重点做好合同管理工作。

二、建设工程监理实施程序和原则

（一）建设工程监理实施程序

1．组建项目监理机构

工程监理单位在参与建设工程监理投标、承接建设工程监理任务时，应根据建设工程的规模、性质、建设单位对建设工程监理的要求，选派称职的人员主持该项工作，代表监理单位全面负责该工程的监理工作。在建设工程监理任务确定并签订建设工程监理合同时，该主持人即可作为总监理工程师在建设工程监理合同中予以明确。这样，项目的总监理工程师在承接任务阶段即早已介入，从而更能了解建设单位的建设意图和对监理工作的要求，并与后续工作能更好地衔接。总监理工程师是一个建设工程监理工作的总负责人，他对内向工程监理单位负责，对外向建设单位负责。

项目监理机构人员构成是建设工程监理投标文件中的重要内容，是建设单位在评标过程中认可的。总监理工程师应根据监理大纲和签订的建设工程监理合同组建项目监理机构，并在监理规划和具体实施计划执行中进行及时调整。

2．进一步收集建设工程监理有关资料

项目监理机构应收集建设工程监理有关资料，作为开展监理工作的依据。这些资料包括：

（1）反映工程项目特征的有关资料。主要包括：工程项目的批文，规划部门关于规划红线范围和设计条件的通知，土地管理部门关于准予用地的批文，批准的工程项目可行性研究报告或设计任务书，工程项目地形图，工程勘察成果文件，工程设计图纸及有关说明等。

（2）反映当地工程建设政策、法规的有关资料。主要包括：关于工程建设报建程序的有关规定、当地关于拆迁工作的有关规定、当地有关建设工程监理的有关规定、当地关于工程建设招标投标的有关规定和当地关于工程造价管理的有关规定等。

（3）反映工程所在地区经济状况等建设条件的资料。主要包括：气象资料，工程地质及水文地质资料，与交通运输（包括铁路、公路、航运）有关的可提供的能力、时间及价格等的资料，与供水、供电、供热、供燃气、电信有关的可提供的容（用）量和价格等的资料，勘察设计单位状况，土建、安装施工单位状况，建筑材料及构件、半成品的生产和供应情况，进口设备及材料的到货口岸、运输方式等。

（4）类似工程项目建设情况的有关资料。主要包括：类似工程项目投资方面的有关资料，类似工程项目建设工期方面的有关资料，类似工程项目的其他技术经济指标等。

3．编制工程建设监理规划及监理实施细则

工程建设监理规划是项目监理机构全面开展建设工程监理工作的指导性文件。监理实施细则是在监理规划的基础上，根据有关规定、监理工作需要针对某一专业或某一方面建设工程监理工作而编制的操作性文件。

4．规范化地开展监理工作

项目监理机构应按照建设工程监理合同约定，依据监理规划及监理实施细则规范化地开展建设工程监理工作。建设工程监理工作的规范化体现在以下几个方面：

（1）工作的时序性。时序性是指建设工程监理各项工作都应按一定的逻辑顺序先后展开，使建设工程监理工作能有效地达到目的而不致造成工作状态的无序和混乱。

（2）职责分工的严密性。建设工程监理工作是由不同专业、不同层次的专家群体共同来完成的，他们之间严密的职责分工是进行建设工程监理工作的前提和实现建设工程监理目标的重要保证。

（3）工作目标的确定性。在职责分工的基础上，每一项监理工作的具体目标都应确定，完成的时间也应有明确的限定，从而能通过书面资料对建设工程监理工作及其效果进行检查和考核。

5．参与工程竣工验收，签署建设工程监理意见

建设工程项目施工结束后，施工单位提出工程验收申请，总监理工程师应组织专业监理工程师，依据有关法律、法规、工程建设强制性标准、设计文件及施工合同，对承包单位报送的竣工资料进行审查，并组织工程竣工预验收。对存在的问题，应及时与施工单位沟通，提出整改要求，整改完毕后由总监理工程师签署工程竣工报验单。

项目监理机构应参加由建设单位组织的竣工验收，并提供相关的监理资料，签署工程监理意见。

6．向建设单位提交建设工程监理文件资料

建设工程监理工作完成后，监理企业应整理归纳监理档案资料。监理档案资料必须做到真实完整、分类有序。向建设单位提交的监理档案资料一般应包括以下几个方面：

（1）设计变更、工程变更资料；

（2）监理指令性文件；

（3）各种签证资料；

（4）隐蔽工程验收资料和质量评定资料；

（5）监理工作总结；

（6）设备采购与设备建造监理资料；

（7）其他预约提交的档案资料。

7．进行监理工作总结

监理工作完成后，项目监理机构应及时从以下两方面进行监理工作总结：

（1）向建设单位提交的监理工作总结。主要内容包括：委托监理合同履行情况概述，监理任务或监理目标完成情况的评价，工程实施过程中存在的问题和处理情况，由建设单位提供的供监理活动使用的办公用房、车辆、试验设施等的清单，必要的工程图片，表明监理工作终结的说明等。

（2）向工程监理单位提交的监理工作总结。主要内容包括：建设工程监理工作的成效和经验，可以是采用某种监理技术、方法的成效和经验，也可以是采用某种经济措施、组织措施的成效和经验，以及建设工程监理合同执行方面的成效和经验或如何处理好与建设单位、施工单位关系的经验等；建设工程监理工作中发现的问题、处理情况及改进建议等。

（二）建设工程监理实施原则

建设工程监理单位受建设单位委托实施建设工程监理时，应遵循以下基本原则。

1．公平、独立、诚信、科学的原则

监理工程师在建设工程监理中必须尊重科学、尊重事实，组织各方协同配合，既要维护建设单位合法权益，也不能损害其他有关单位的合法权益。为使这一职能顺利实施，必须坚持公平、独立、诚信、科学的原则。建设单位与施工单位虽然都是独立运行的经济主体，但他们追求的经济目标有差异，各自的行为也有差别，监理工程师应在按合同约定的权、责、利关系基础上，协调双方的一致性。

2．权责一致的原则

监理工程师承担的职责应与业主授予的权限相一致。监理工程师的监理职权，依赖于建设单位的授权。这种权力的授予，除体现在建设单位与监理单位之间签订的委托监理合同之中，还体现在建设单位与施工单位签订的建设工程施工合同中。因此，监理工程师在明确建设单位提出的监理目标和监理工作内容要求后，应与建设单位协商，明确相应的授权，达成共识后明确反映在委托监理合同中及建设工程合同中。据此，监理工程师才能开展监理活动。

总监理工程师代表监理单位全面履行建设工程委托监理合同，承担合同中确定的监理方向及建设单位所承担的义务和责任。因此，在委托监理合同实施中，监理单位应给总监理工程师充分授权，体现权责一致的原则。

3．总监理工程师负责制的原则

总监理工程师是工程监理全部工作的负责人。总监理工程师负责制的内涵包括：

（1）总监理工程师是建设工程监理的责任主体。总监理工程师是实现建设工程监理目标的最高责任者，责任是总监理工程师负责制的核心，它构成了对总监理工程师的工作压力与动力，也是确定总监理工程师权力和利益的依据。所以，总监理工程师应是向建设单位和监理单位所负责任的承担者。

（2）总监理工程师是建设工程监理的权力主体。根据总监理工程师承担责任的要求，总监理工程师全面领导工程项目监理工作，包括组建项目监理机构，组织编制监理规划，组织实施监理活动，对监理工作进行总结、监督、评价等。

（3）总监理工程师是建设工程监理的利益主体。总监理工程师对社会公众利益负责，对建设单位投资效益负责，同时也对所监理项目的监理效益负责，并负责项目监理机构所有监理人员利益的分配。

4．严格监理、热情服务的原则

严格监理，就是各级监理人员严格按照国家政策、法规、规范、标准和合同控制建设工程的目标，依照既定的程序和制度，认真履行监理职责，建立良好的工作作风。

监理工程师还应为建设单位提供热情的服务，应运用合理的技能，谨慎而勤奋地工作。由于建设单位一般不熟悉建设工程管理与技术业务，监理工程师应按照委托监理合同的要求多方位、多层次地为建设单位提供良好的服务，维护建设单位的正当权益。但是，不能因此而一味向各施工单位转嫁风险，从而损害施工单位的正当经济利益。

5．综合效益的原则

建设工程监理活动既要考虑建设单位的经济利益，也必须考虑与社会效益和环境效益的有机统一。建设工程监理活动虽经建设单位的委托和授权才得以进行，但监理工程师应首先严格遵守工程建设管理有关法律、法规及标准，既要对建设单位负责，谋求最大的经济效益，又要对国家和社会负责，取得最佳的综合效益。只有在符合宏观经济效益、社会效益和环境效益的条件下，业主投资项目的微观经济效益才能得以实现。

特别提示

实事求是的原则：在监理工作中，监理工程师应尊重事实。监理工程师的任何指令、判断应以事实为依据，有相关的证明、检验、试验资料等。