第一节 建设工程监理的产生及其发展

一、建设工程监理的产生背景

新中国成立初期，工程建设以建设单位自营方式为主。所谓自营方式就是建设单位自己组织设计人员和施工人员，自己招募工人、购置机械与材料，自行组织工程项目建设、管理。由于当时经济基础薄弱，建设的投资与物资短缺，因此，这一阶段设计、施工力量十分薄弱和分散。20世纪50年代初到60年代中期，我国照搬苏联模式，采取以建设单位为主的甲、乙、丙三方相组合。由建设单位（甲方）的政府主管部门负责项目组建，设计单位（乙方）和施工单位（丙方）的各自主管部门对工程进行管理。建设单位自行负责建设工程项目全过程的具体管理。设计、制造、施工任务分别由各自的政府主管部门下达，项目实施过程中的许多技术、经济问题则由政府有关部门直接协调和负责解决。1965—1984年，许多大、中型项目的建设，采用建设指挥部的方式，把管理建设的职能与管理生产的职能分离，同时将建设工程设计、采购、施工的管理权集中在指挥部，建设单位无须承担经济风险，其弊端是不言而喻的。上述三个时期，我国固定资产投资基本上是由国家统一安排计划，由国家统一财政拨款。在当时物资匮乏、经济落后的条件下，这种方式对于国家集中有限的财力、物力、人力进行经济建设，迅速建立我国的工业体系和国民经济体系起到了积极作用。

进入20世纪80年代，随着我国市场经济体制改革的全面展开，高度集中的计划经济体制被打破，工程建设领域发生了一系列重大变革：①投资主体由国家为主向国家、企业、个人的多元化变革，且投资使用有偿化；②建设方式实现了由建设单位自我组织向市场发包的转变；③施工任务由国家分配转向企业投标承揽；④材料设备由国家计划供应改变为市场供应；⑤建筑物由“产品”变为“商品”。这些转变表明，我国的建设市场基本形成，建设领域从产品经济转变为商品经济。但是，由于新旧体制的并存、摩擦和碰撞，建设领域也出现了许多问题，行业不正之风严重，市场秩序混乱。其后果集中表现在工程造价失控、工期延长、质量下降，尤其是工程质量事故频发。工程建设领域存在的问题受到了政府和有关单位的关注。

通过对我国几十年工程建设管理实践的反思与总结，并对国外工程建设管理制度、管理方法进行考察，我们认识到工程建设项目管理是一项专门的学问。工程建设项目管理应该走专业化、规范化道路。特别是1983年，在鲁布革水电站的引水工程建设中，我国第一次利用世界银行贷款，并进行国际竞争性施工招标；第一次按国际惯例进行水电工程项目管理，取得了良好的效果。鲁布革水电工程施工是我国按国际惯例发包，按国际惯例进行项目管理和实行建设工程监理，并取得节省工程造价、保证工程质量、提前竣工三大成果的成功范例。鲁布革的实践，冲击了人们的观念，突破了计划经济体制下的建设管理模式，开创了中国建设工程监理的先河。之后的一些大型项目开始尝试将鲁布革水电工程经验与建设管理体制改革潮流相结合；同时，一些利用外资的工程，在建设实践中进一步和国际惯例磨合。这样，一种具有中国特色的工程建设工程项目管理模式——建设工程监理诞生了。广州抽水蓄能电站是最早成为聘请工程监理单位的工程项目之一，并取得了成功。它的成功经验加速了工程监理专业化和规范化的进程。

促进中国建设工程监理制诞生的另一个因素是，随着改革开发的逐步深入，利用外资、独资、合资、贷款兴建的项目越来越多，并且已经成为我国工程建设的重要组成部分。这些工程项目的投资者，基本上都要求我国按照国际通用的工程项目管理制度进行。但由于我国当时没有建立这一制度，故常处于被动和不利地位，很多工程不得不聘请外国人来实行监理。同时，我国建筑承包企业进入国际市场，因不熟悉国际“监理”工程项目管理等方面的知识、经验及国际惯例，使企业的信誉与经济收入受到了很大的损失。

因此，建设工程监理制度是当时我国建设领域急需推行的一项管理制度，也是建设工程管理模式的一次重大改革。

二、我国建设工程监理发展历程

20世纪80年代，我国进入了改革开放的新时期，国务院决定在基本建设和建筑业领域采取重大的改革措施，如投资包干责任制、投资有偿使用、投资主体多元化、招标投标制等。在这种情况下，改革传统的建设工程管理形式，已经势在必行。

受1982年开工建设的鲁布革水电站引水工程成功实施建设工程监理的启示，1988年，建设部发布了“关于开展建设监理工作的通知”，明确提出要建立建设监理制度。设立监理制度为工程建设领域的一项改革举措，旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益。

自1988年我国推行工程监理制度以来，共经历了三个阶段，即工程监理试点阶段（1988—1992年）、工程监理稳步推进阶段（1993—1995年）、工程监理全面推进阶段（1996年至今）。

（一）工程监理试点阶段

1988年7月25日，建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》（建设部〔1988〕建字第142号），提出建立具有中国特色的建设监理制度，对我国开展建设监理的步骤做出统一有序的安排部署。这个通知对我国建设监理的工作性质、工作范围提出了明确要求，标志着中国监理事业的正式开始。同年11月28日，建设部又发布了《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，决定建设监理制先在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八市和能源、交通、水电与公路系统进行试点。

1989年4月24日，交通部颁发了《公路工程施工监理暂行办法》，并先后在京津唐高速、西安三原高速公路等9条高级公路建设中进行监理试点；7月28日，建设部发布《建设监理试行规定》，提出建立专业化、社会化的建设监理和以规划、协调、监督、服务为内容的政府监督管理的建设监理制度，标志着我国建设监理工作的正式实施。至1991年底，建设监理试点工作已在我国25个省（自治区、直辖市）和工业、交通等15个部门开展，实施监理的工程在提高质量、缩短工期、降低造价方面取得了显著的效果。

（二）工程监理稳步推进阶段

1992年，我国为工程监理制定了一系列的规章制度，其中有1月18日建设部令第16号发布的《工程建设单位资质管理试行办法》;6月4日，建设部发布了《监理工程师资格考试和注册试行办法》;9月18日，国家物价局和建设部发布了《关于发布建设工程监理费有关规定的通知》。到1992年底，我国有28个省（自治区、直辖市）以及国务院的工业、交通等20个部门先后开展了建设监理工作，累计对1636项、投资额2396亿元的工程项目实施了监理。1993年，在全国第五次建设监理工作会议上，建设部全面总结了监理试点的成功经验，并根据形势发展的需要和全国监理工作的现状，部署了结束试点、转向稳步发展阶段的各项工作。这个时期，我国的监理事业发展很快，队伍规模迅速扩大，实行监理的工程各方面效益显著。1995年10月，建设部、国家工商行政管理局印发了《建设工程监理合同》示范文本；同年12月，建设部、国家计委颁发了《建设工程监理规定》。在此阶段，北京、上海、河北、浙江、湖南等省市政府或人大常委会也发布了本地区的建设监理法规。

（三）工程监理全面推行阶段

在1995年12月召开的全国第六次监理工作会议上，建设部决定按照原定计划，从1996年开始，在全国全面推行建设工程监理制度。1997年11月1日，第八届全国人大常委会第二十八次会议通过了《中华人民共和国建筑法》，该法第三条规定：“国家推行建筑工程监理制度。”这是我国第一次以法律的形式对工程监理做出明确规定，这对我国建设工程监理的推行和发展，对监理工作行为的规范，具有十分重要的意义。

2000年1月30日《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）的发布实施，对工程监理单位的质量责任和义务做出了具体的规定。2004年2月1日起实施的《建设工程安全生成管理条例》（国务院令第393号），对工程监理承担建设工程安全生产的监理责任做出了规定。

2006年4月1日开始实施的《注册监理工程师管理规定》，对促进我国建设工程项目管理健康发展、规范建设工程监理人员的行为具有重要的意义。

三、我国建设工程监理现阶段的特点

我国的建设工程监理制度的建立和推行，对建设工程行业发展起到了不可替代的作用。但目前由于建设各方对监理的认知度较低、市场运行规则不够健全等，使得现阶段建设工程监理与国外发达国家相比还存在着很大的差距，主要呈现出以下特点。

（一）建设工程监理属于强制推行的制度

建设工程项目监理是适应建筑市场中建设单位新的需求的产物，其发展过程也是整个建筑市场发展的一个方面，没有来自政府部门的行政指导或干预。而我国的建设工程监理从一开始就是作为对计划经济条件下所形成的建设工程管理体制改革的一项新制度提出的，也是依靠行政手段和法律手段在全国范围推行的。为此，不仅在各级政府部门中设立了主管建设工程监理有关工作的专门机构，而且制定了有关的法律、法规、规章，明确提出国家推行建设工程监理制度，并明确规定了必须实行建设工程监理的工程范围，其结果是在较短时间内促进了建设工程监理在我国的发展，形成了一批专业化、社会化的工程监理企业和监理工程师队伍，缩小了与发达国家建设工程项目管理的差距。

（二）建设工程监理具有监督功能

我国的工程监理企业具有一定的特殊地位，它与建设单位构成委托与被委托关系，与承建单位虽然无任何经济关系，但根据建设单位授权，有权对其不当建设行为进行监督，或者预先防范，或者指令其及时改正，并且在我国的建设工程监理中还强调对承建单位施工过程和施工工序的监督、检查与验收，而且在实践中又进一步提出了旁站监理的规定，对监理工程师在质量控制方面的工作所达到的深度和细度提出了更高的要求，这对保证工程质量起到了很好的作用。

（三）建设工程监理的服务对象具有单一性

在国际上，建设工程项目监理按服务对象主要可分为建设单位服务的项目管理和为承建单位服务的项目管理。而我国的建设工程监理制度规定，工程监理企业只接受建设单位的委托，不能接受承建单位的委托而为其提供管理服务。

（四）市场准入的双重控制

在建设工程项目管理方面，一些发达国家只对专业人士的执业资格提出要求，而没有对企业的资质管理做出规定。而我国对建设工程监理的市场准入采取了企业资质和人员资格的双重控制。要求专业监理工程师以上的监理人员要取得监理工程师资格证书，不同资质等级的工程监理企业至少要有一定数量的取得监理工程师资格证书并经注册的人员。应当说，这种市场准入的双重控制对于保证我国建设工程监理队伍的基本素质、规范我国建设工程监理市场起到了积极的作用。

四、我国建设工程监理发展趋势

（一）加强法制建设，走法制化的道路

我国建设监理立法发展较快，已初步形成了建设法律，即建设行政法规、建设监理部门规章和地方性建设监理法规三个层次的建设监理法规体系，使得建设监理得以在一个较好的法制环境中生存和发展。

由于我国建设工程监理起步较晚，现有的建设监理相关的法律、法规在立法层次和范围上仍不能满足工程建设监理实践的需要，已有的法律法规也不够健全，直接影响了其应有的法律效力。因此，只有具备健全的法律、法规制度，才能使我国的建设工程监理走上有法可依、有法必依的轨道，确保建设工程监理行业的顺利发展。

（二）以市场需求为导向，向全方位、全过程监理发展

目前我国建设工程监理仍然以施工阶段监理为主。但随着中国经济高速的发展，需要建设许多具有一定社会影响力的大型工程，如水利枢纽工程、航空航天工程、高速铁路工程等。这些项目投资数额高、技术复杂、规模巨大，无疑对建设工程项目的组织和管理工作提出了更高的要求，只注重施工阶段，将无法保证这些项目目标的顺利完成。另外，随着项目法人责任制的不断完善，以及民营企业和私人投资项目的大量增加，建设单位将对工程投资效益愈加重视，对项目的规划设计及前期论证工作也愈加重视。因而，工程监理的业务范围，将从现阶段以施工阶段为主，发展为逐步包括施工、规划设计等整个实施阶段并向投资决策阶段延伸，工程前期决策阶段的监理业务将日益增多。从发展趋势看，代表建设单位进行全方位、全过程的工程项目管理，将是我国建设工程监理行业发展的趋势。

（三）适应市场需求，优化工程监理企业结构

在市场经济的条件下，任何企业的发展都应与市场需求相适应，工程监理企业也同样。建设单位对建设工程监理的需求也是多种多样的，工程监理企业提供的服务也应该是多种多样的。因此，只有通过市场机制和必要的行业政策引导，在工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合、大中小型监理企业相结合的企业结构。按工作内容分，建立起能承担全过程、全方位监理任务的综合性监理企业、能承担某一专业监理任务（如招标代理、工程造价咨询）的监理企业相结合的企业结构。按工作阶段分，建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业与能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。只有这样才能满足建设单位的各种需要。

（四）加强培训工作，不断提高从业人员素质

由于现代科学技术的迅速发展，工程建设领域的新技术、新工艺、新材料层出不穷，工程技术标准、规范、规程也时有更新，信息技术日新月异，都要求建设工程监理从业人员与时俱进，不断提高自身的业务素质和职业道德素质，这样才能为建设单位提供优质服务。从业人员的素质是整个工程监理行业发展的基础，只有培养和造就出大批高素质的监理人员，才可能形成相当数量的高素质的工程监理企业，才能形成一批公信力强、有品牌效应的工程监理企业，才能提高我国建设工程监理的总体水平及其效果，才能推动建设工程监理事业更好更快地发展。

（五）与国际惯例接轨，走向世界

与国际惯例接轨可使我国的建设工程监理企业与国外同行按统一规则同台竞争，让我国的建设工程监理企业走向世界。因此，我国的工程监理企业和监理工程师应当做好充分的准备，迎接国外同行进入我国建设工程领域后的竞争挑战，同时也要把握好进入国际市场的机遇，敢于到国际市场与国外同行竞争。

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