第二节 建设工程监理的基本概念

一、建设工程监理的概念

建设工程监理，是指具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，依据国家批准的工程项目文件，有关建设工程的法律、法规和工程监理合同及其他建设工程合同承担对建设工程项目的监督管理工作，并代表建设单位对承建单位的建设行为进行监控的专业化服务活动。

建设单位，也称为业主、项目法人，是委托监理的一方。建设单位在建设工程中，拥有确定工程规模、标准、功能以及选择勘察、设计、施工、监理企业等建设工程中重大问题的决定权。

工程监理企业是指取得企业法人营业执照，具有监理资质证书的、依法从事建设工程监理活动的经济组织。

工程建设监理的概念，包括以下六个方面的含义。

（一）建设工程监理是针对工程建设项目所进行的监督管理活动

根据2000年1月国务院发布的《建设工程质量管理条例》和2001年1月建设部（现住房和城乡建设部）发布的《建设工程监理范围和规模标准规定》，以下建设工程必须实行监理：国家重点建设工程；总投资额在3000万元以上的大中型公用事业工程；建筑面积在5万平方米以上的、成片开发建设的住宅小区工程；高层住宅及地基、结构复杂的多层住宅；利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程；总投资额在3000万元以上关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目；学校、影剧院、体育场馆项目等。建设工程监理活动是围绕工程建设项目来进行的。建设工程监理是直接为工程建设项目提供管理服务的行业，是工程建设项目管理服务的主体，但非管理主体。

（二）建设工程监理的行为主体是建设工程监理企业

建设工程监理不同于建设行政主管部门的监督管理，也不同于总承包单位对分包单位的监督管理，其行为主体是具有相应资质的工程监理企业。监理单位是具有独立性、社会化、专业化特点的专门从事建设工程监理和其他技术服务活动的组织。只有监理单位才能按照独立、自主的原则，以“公正的第三方”的身份开展建设工程监理活动。非监理企业进行的监督活动一律不能被称为建设工程监理。

（三）建设工程监理的实施需要建设单位的委托和授权

中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次全体会议于1997年11月1日通过，并于1998年3月1日实施的《中华人民共和国建筑法》第三十一条规定：“实行监理的建设工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理企业监理。建设单位与其委托的工程监理企业应当订立书面委托监理合同。”可见，工程监理企业是经建设单位授权，代表其对承建单位的建设行为进行监督管理。这种方式也决定了在实施建设工程监理的项目中，建设单位（业主）与监理单位的关系是委托与被委托关系，这种委托和授权方式说明，监理单位及监理人员的权力主要是由作为管理主体的建设单位授权而转移过来的，而工程建设项目建设的主要决策权和相应的风险仍由建设单位（业主）承担。

（四）建设工程监理是有明确依据的工程建设行为

建设工程监理是严格按照有关法律、法规和其他有关准则实施的。建设工程监理依据国家批准的工程建设项目建设文件、有关工程建设的法律和法规、建设工程项目的建设工程委托监理合同和其他工程合同，来进行监督、管理及评价。

（五）建设工程监理在现阶段主要发生在实施阶段

建设工程监理这种监督管理服务活动应该涵盖建设工程项目的整个建设阶段，包括投资决策阶段和实施阶段，但目前主要发生在工程建设的实施阶段，即设计阶段、招标阶段、施工阶段以及竣工验收和保修阶段。只有涵盖建设工程项目的整个建设阶段，才能更好地协助建设单位在预定的投资、进度、质量、安全目标内完成建设项目。

（六）建设工程监理是微观性质的监督管理活动

建设工程监理是针对一个具体的工程建设项目展开的，是围绕工程项目建设各项投资活动和生产活动所进行的监督管理，是为实现投资目标而实行的管理活动，注重的是具体工程项目的实际效益。它不同于政府对项目实施的行政监督管理，政府对工程项目进行的是宏观的管理，主要是通过强制性立法、执法来规范建设市场。

二、建设工程监理的性质

建设工程监理具有服务性、独立性、公正性和科学性。

（一）服务性

建设工程监理是工程监理企业接受建设单位的委托而开展的一种高智能的有偿技术服务活动，是监理人员利用自己的工程建设知识、技能和经验为建设单位提供的监督管理服务。一方面，监理人员要对工程建设活动进行组织、协调和控制，保证工程建设合同的实施，为建设单位提供服务；另一方面，监理人员在为建设单位服务的同时，有权监督建设单位和施工单位必须严格遵守国家有关建设标准和规范，以维护国家利益和公众利益，为国家服务。另外，监理活动既不同于施工单位的直接生产活动，也不同于建设单位的直接投资活动，监理单位既不向建设单位承包工程造价，也不参与施工单位的利益分成，它获得的是与其付出的劳动相应的技术服务性报酬。

建设工程监理的服务对象是建设单位。这种服务性活动是严格按照委托监理合同和其他有关工程建设合同来实施的，是受法律约束和保护的。

（二）独立性

独立性是建设工程监理的一项国际惯例。国际咨询工程师联合会明确规定，监理企业是“一个独立的专业公司受聘于去履行服务的一方”，监理工程师应“作为一名独立的专业人员进行工作”。2001年5月颁布的《建设工程监理规范》（GB 50319-2000）中规定：“监理单位应公正、独立、自主地开展工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。”从事建设工程监理活动的监理单位是直接参与工程建设工程项目建设的“第三方”，它与建设单位及施工单位之间是一种平等的合同约定关系。当委托监理合同确定后，建设单位不得干涉监理单位的正常工作。监理单位应依法独立地以自己的名义成立自己的组织，并且根据自己的工作准则，来行使工程承包合同及委托监理合同中所确认的职权，承担相应的职业道德责任和法律责任。同时，监理单位与监理工程师不得同工程建设的各方发生任何利益关系，必须保证监理行业的独立性，这是监理单位开展监理工作的一项重要原则。

（三）公正性

《中华人民共和国建筑法》第三十四条规定：“工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。”监理单位和监理工程师是工程合同管理的主要承担者，他们必须维护合同双方的合法权益，必须保证绝对的公正性。在工程建设过程中，监理工程师一方面应当严格履行监理合同的各项义务，竭诚为客户即建设单位服务；另一方面，应当排除各种干扰，以公正的态度对待委托方和被监理方。特别是当建设单位与施工单位发生利益冲突时，应站在“公正的第三方”立场上，以事实为依据，以有关的法律法规和双方所签订的工程建设合同为准绳，独立、公正地解决和处理问题。公正性是对监理行业的必然要求，是社会公认的职业准则，也是监理单位和监理工程师的基本职业道德准则。

（四）科学性

建设工程监理是为建设单位提供高智能的技术服务，是以协助建设单位实现其投资目的，力求在预定的投资、进度、质量目标内实现工程项目为己任的。监理的任务决定了建设工程监理必须遵循科学性的准则，即必须具有科学的思想、理论、方法和手段，必须具有发现和解决工程设计问题和处理施工中存在的技术与管理问题的能力，能够为建设单位提供高水平的专业服务，而这种科学性又必须以工程监理人员的高素质为前提。按照国际工程管理惯例，监理单位的监理工程师，必须具有相当的学历，并有长期从事工程建设工作的丰富实践经验，精通技术与管理，通晓经济与法律，他们需经有关部门考核合格并经政府主管部门登记注册，发给岗位证书，方能取得公认的合法资格。

监理单位只有拥有了足够数量的、业务素质合格的监理工程师队伍，以及科学的、先进的管理制度和监理理论方法，才能满足建设工程监理科学性的要求。

三、建设工程监理的目的

建设工程监理的目的是在正确的监理思想指导下，通过监理工程师谨慎而勤奋的工作，力求在计划的投资、进度和质量目标内实现所监理阶段的项目目标，提高工程建设的投资效益和社会效益。

建设工程监理是一种技术服务性的活动。在工程实施过程中，监理单位只承担服务的相应责任。由于不直接进行设计，施工，材料、设备的采购与供应工作，因此，监理单位不承担设计、施工、物资采购方面的直接责任。建设工程监理行业的存在，使建设工程项目的经济效益更高，速度更快，质量更好。它能够使粗放型的工程管理变成科学的工程项目管理。因此，监理单位只承担整个建设工程项目的监理责任。

在实现建设工程项目的过程中，外部环境潜伏着各种风险，会带来各种干扰。而这项干扰和风险并非监理工程师完全能够驾驭的。他们只能力求减少或避免这些干扰和风险造成的影响。所以，对于提供监理服务的监理单位来说，它不承担其专业以外的风险责任。

监理单位虽然不能完全保证项目预定目标的实现，但在政府有关部门和监理行业组织的规范下，出于职业道德的良知，基于它的社会信誉和经济方面的考虑，它们会竭尽全力为在预定的投资、进度和质量目标范围内实现项目而努力。

四、建设工程监理的作用

建设单位的工程项目实行专业化、社会化管理，虽然在我国施行时间不长，但已经发挥了明显的作用，为政府和社会所承认。建设工程监理的作用主要表现在以下几个方面。

（一）有利于提高建设工程投资决策科学化水平

在建设单位委托工程监理企业实施全方位、全过程工程监理的条件下，建设单位有了初步的项目投资意向之后，工程监理企业可协助建设单位选择适当的工程咨询机构，管理工程咨询合同的实施，并对咨询结果（如项目建议书、可行性研究报告）进行评估，提出有价值的修改意见和建议；或者直接从事工程咨询工作，为建设单位提供建设方案。这样，不仅可使项目投资符合国家经济发展规划、产业政策、投资方向，而且可使项目投资更加符合市场需求。工程监理企业参与或承担项目决策阶段的监理工作，有利于提高项目投资决策的科学化水平，避免项目投资决策失误。

（二）有利于规范参与工程建设各方的建设行为

社会化、专业化的工程监理企业在建设工程实施过程中对参与工程建设各方的建设行为进行约束，改变了过去政府对工程建设既要抓宏观监督又要抓微观监督的不合理局面，可谓在工程建设领域真正实现了政企分离。工程监理企业主要依据委托监理合同和有关建设工程合同对参与工程建设各方的建设行为实施监督管理。尤其是全方位、全过程监理，通过事前、事中和事后控制相结合，可以有效地规范各承建单位以及建设单位的建设行为，最大限度地避免不当建设行为的发生，及时制止不当建设行为或者尽量减少不当建设行为造成的损失。

（三）有利于保证建设工程质量和使用安全

建设工程作为一种特殊的产品，除了具有一般产品共有的质量特性外，还具有适用、耐久、安全、可靠、经济、与环境协调等特定内涵，因此，保证建设工程质量和使用安全尤为重要。同时，工程质量又具有影响因素多、质量波动大、质量的隐蔽性好、终检的局限性好、评价方法的特殊性强等特点，这就决定了建设工程的质量管理不能仅仅满足于承建单位的自身管理和政府的宏观监督。

有了工程监理企业的监理服务，既懂工程技术又懂经济管理的监理人员能及时发现建设过程中出现的质量问题，并督促质量责任人及时采取相应措施以确保实现质量目标和使用安全，从而避免留下工程质量隐患。

当然，要发挥上述约束作用，工程监理企业首先必须规范自身的行为，并接受政府的监督管理。

（四）有利于提高建设工程的投资效益和社会效益

建设工程的投资效益和社会效益最大化有以下三种不同表现：

（1）在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设投资额最少；

（2）在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设工程寿命周期费用最少；

（3）建设工程本身的投资效益与环境、社会效益的综合效益最大化。

实行建设工程监理制之后，工程监理企业一般都能协助建设单位实现上述建设工程投资效益最大化的第一种表现，也能在一定程度上实现上述第二种和第三种表现。随着建设工程寿命周期费用思想和综合效益理念被越来越多的建设单位所接受，建设工程投资效益最大化的第二种和第三种表现的比例将越来越大，从而大大提高了我国全社会的投资效益，促进了国民经济的发展。

特别提示

建设工程监理制度的推行，对控制工程投资、进度、质量发挥了重要作用，取得了明显效果，促进了我国工程建设管理水平的提高。引例中的鲁布革水电站就是实施监理制度的一项成功实例。