第四节 工程建设程序与建设工程管理制度

一、工程建设程序

（一）工程建设程序的概念

工程建设程序是指一项建设工程从设想、提出到决策，经过设计、施工，直到投产或交付使用的整个建设过程中，各项工作应当遵循的内在规律。

按照建设项目内在规律，投资建设一项工程应当经过投资决策、建设实施和交付使用三个发展时期。每个时期又可分为若干个阶段，各个阶段及每个阶段内的各项工作之间存在严格的先后顺序关系，不能任意颠倒。科学的建设程序应当在坚持“先勘察、后设计、再施工”的原则基础上，突出优化决策、竞争择优、委托监理的原则。

严格遵守工程项目建设的内在规律和组织制度，是每一位建设工作者的分内职责，更是建设工程监理人员的重要职责。

（二）工程建设项目各阶段工作内容

工程项目建设分成以下几个阶段：提出项目建议书、可行性研究阶段、设计阶段、建设准备阶段、施工安装阶段、生产准备阶段、竣工验收阶段和项目后评价阶段。

1．提出项目建议书

项目建议书是向国家提出建设某一项目的建议性文件，是对拟建项目的初步设想，论述其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，供国家决策机构选择并确定是否进行下一步工作。其基本内容包括：拟建项目的必要性和依据，产品方案、建设规模、建设地点，建设条件初步分析，投资估算和资金筹措设想，项目进度初步安排，效益估计。

2．可行性研究阶段

可行性研究阶段是指在项目决策之前，通过调查、研究、分析与项目有关的工程、技术、经济等方面的条件和情况，对可能的多种方案进行比较论证，同时对项目建成后的经济效益进行预测和评价的一种投资决策分析研究方法和科学分析活动。

可行性研究的主要作用是为建设工程项目投资决策提供依据，同时也为建设工程项目设计、银行贷款、申请开工建设、建设工程项目实施、项目评估、科学实验、设备制造等提供依据。

3．设计阶段

设计是对拟建工程在技术和经济上进行全面的安排，是工程建设计划的具体化，是组织施工的依据。设计质量直接关系到建设工程质量，是建设工程的决定性环节。经核准立项的建设工程，一般应通过招标投标择优选择设计单位。

一般工程进行两阶段设计，即初步设计和施工图设计。有些工程，根据需要可在两阶段之间增加技术设计。

（1）初步设计。初步设计是根据批准的可行性研究报告和设计基础资料，对工程进行系统研究，概略计算，做出总体安排，拿出具体实施方案。目的是在指定的时间、空间等限制条件下，在总投资控制的额度内和质量要求下，做出技术上可行、经济上合理的设计和规定，并编制工程总概算。

设计不得随意改变批准的可行性研究报告所确定的建设规模、产品方案、工程标准、建设地址和总投资等基本条件。如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告总投资的10%以上，或者其他主要指标需要变更时，应重新向原审批单位报批。

（2）技术设计。为了进一步解决初步设计中的重大问题，如工艺流程、建筑结构、设备原选等，根据初步设计和进一步的调查研究资料进行技术设计。这样做可以使建设工程更具体、更完善，技术指标更合理。

（3）施工图设计。在初步设计或技术设计基础上进行施工图设计，使设计达到施工安装要求。

施工图设计应结合实际情况，完整、准确地表达出建筑物的外形、内部空间的分割、结构体系以及建筑系统的组成和周围环境的协调。

《建设工程质量管理条例》规定，建设单位应将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查，未经过审查批准的施工图设计文件不得使用。

4．建设准备阶段

建设准备是为了保证工程顺利开工和施工活动正常进行而必须事先做好的各项准备工作。建设准备阶段主要工作包括：组建项目法人；征地、拆迁，保证“三通一平”；组织设备、材料订货；工程建设工程项目报建；委托建设监理；组织施工招标投标，优选施工单位，签订施工合同；办理施工许可证等。工程建设工程项目报建表示项目前期工作结束，施工准备阶段开始；取得工程建设工程项目施工许可证表示施工准备阶段结束，施工阶段开始。

5．施工安装阶段

按照规定，工程新开工时间是指建设工程设计文件中规定的任何一项永久性工程第一次正式破土开槽的开始时间。不需要开槽的工程，以正式打桩作为正式开工日期。铁路、公路、水库等需要进行大量土石方工程的，以开始进行土石方工程作为正式开工日期。

施工安装阶段的主要任务是按设计进行施工安装，建成工程实体。

6．生产准备阶段

工程投产前，建设单位应当做好各项生产准备工作。生产准备阶段是由建设阶段转入生产经营阶段的重要衔接阶段。在本阶段，建设单位应当做好相关工作的计划、组织、指挥、协调和控制工作。

生产准备阶段主要工作包括：组建管理机构、制定有关制度和规定；招聘并培训生产管理人员，组织有关人员参加设备安装、调试、工程验收；签订供货及运输协议；进行工具、器具、备品、备件等的制造或订货；其他需要做好的有关工作。

7．竣工验收阶段

建设工程按设计文件规定的内容和标准全部完成，并按规定将工程内外全部清理完毕后，达到竣工验收条件，建设单位即可组织竣工验收，勘察、设计、施工、监理等有关单位应参加竣工验收。竣工验收是考核建设成果、检验设计和施工质量的关键步骤，是由投资成果转入生产或使用的标志。竣工验收合格后，建设工程方可交付使用。

竣工验收后，建设单位应及时向建设行政主管部门或其他有关部门备案并移交建设工程项目档案。

建设工程自办理竣工验收手续后，因勘察、设计、施工、材料等原因造成的质量缺陷，应及时修复，费用由责任方承担。保修期限、返修和损害赔偿应当遵照《建设工程质量管理条例》的规定。

8．项目后评价阶段

项目后评价是工程项目竣工投产、生产运营一段时间后，再对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动，是固定资产投资管理的一项重要内容，也是固定资产投资管理的最后一个环节。通过建设工程项目后评价，可以达到肯定成绩、总结经验、研究问题、吸取教训、提出建议、改进工作、不断提高项目决策水平和投资效果的目的。

（三）建设程序与建设工程监理的关系

1．建设程序为建设工程监理行为提出了规范化的要求

建设监理制的基本任务之一，是对工程建设行为进行监督管理，使之规范化。那么，在项目建设过程中，参加建设的各方以及政府机构应当做什么？怎么做？何时做？由谁做？依照什么程序做？这一系列问题都可以从项目建设程序中找到答案。

因此，规范建设工程项目的建设行为，是项目建设程序的一项重要工作。它必然成为建设监理制的重要组成部分。

2．建设程序为工程建设监理提出了具体的任务和服务内容

工程建设监理的基本任务是通过建设工程项目的一项项具体工作的完成来实现的，而这些具体的工作都来自项目建设程序。

建设程序要求建设工程的前期应做好科学决策的工作。建设工程监理决策阶段的主要任务就是协助委托单位正确地做好投资决策，避免决策失误，力求决策优化。具体的工作就是协助委托单位择优选定咨询单位，做好咨询合同管理，对咨询成果进行评价。

建设程序要求按照先勘察、后设计、再施工的基本顺序做好相应的工作。建设工程监理在此阶段的任务就是协助建设单位做好择优选择勘察、设计、施工单位，对他们的建设活动进行监督管理，做好投资、进度、质量控制以及合同管理和组织协调工作。

3．建设程序确立了监理企业在工程建设中的重要地位

根据有关法律、法规的规定，在工程建设中应当实行建设工程监理制。现行的建设程序体现了这一要求。这就为工程监理企业确立了工程建设中的应有地位。随着我国经济体制改革的深入，工程监理企业在工程建设中的地位将越来越重要。在一些发达国家的建设程序中，都非常强调这一点。英国土木工程师学会在《土木工程程序》中强调，在土木工程程序中的所有阶段，监理工程师“起着重要作用”。

4．严格执行建设程序是监理人员的基本职业准则

严格按建设程序办事是所有从事工程建设人员的行为准则，而对监理人员则应有更高的要求。他们作为肩负着规范建设行为使命的监督管理人员，更应当以身作则、率先垂范。掌握和应用建设程序是监理人员业务素质的要求，也是职业准则的要求。

5．严格执行我国建设程序是结合中国国情推行建设工程监理制的具体表现

任何国家的工程建设程序能反映这个国家的工程建设方针、政策、法律、法规的要求和工程建设实际水平。而且，建设程序总是随着时代、环境和需求的变化，不断地调整和完善的。这种动态的调整总是与国情相适应的。

我国推行建设工程监理应当遵循两条基本原则：一是参照国际惯例；二是结合中国国情。工程监理企业在开展建设工程监理的过程中，严格按照我国现行建设程序要求做好工程监理工作，就是结合中国国情的体现。

二、建设工程主要管理制度

按照国家有关规定，在建设工程中，应当实行项目投资决策审批制度、项目法人责任制、工程招标与投标制、建设工程监理制、合同管理制等。这些制度相互关联、相互支持，共同构成了建设工程管理制度体系。

（一）项目投资决策审批制度

据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），政府投资项目和非政府投资项目，分别实行审批制、核准制或备案制，具体内容如下。

1．政府投资项目

政府投资项目是对于采用直接投资和资本金注入方式，政府需要从投资决策的角度，审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外，不再审批开工报告，同时要严格审批其初步设计和概算。对于采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的政府投资项目，只审批资金申请报告。政府投资项目一般都要委托，符合资质要求的咨询中介机构评价论证。特别重大的项目，还应实行专家评议制度。国家将逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。

2．非政府投资项目

非政府投资项目是对于企业不使用政府资金建设项目，一律不再实行审批制，区别不同情况，实行核准制或备案制。

（1）核准制。企业投资建设《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》）中的项目时，只需向政府提交项目申请报告，取消批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

（2）备案制。对于《目录》以外的企业投资项目，实行备案制。除国家另有规定外，由企业按照属地原则，向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法，由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。

（二）项目法人责任制

实行项目法人责任制，贯彻执行“谁投资，谁决策，谁承担风险”的市场经济下的基本原则。项目法人为提高决策水平和最大限度地规避风险，需要在专业单位的协助下，做好投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理、组织协调工作，为在计划目标内实现建设项目提供了基本保证。这种社会需求，为建设工程监理的发展提供了坚实的基础。

依据建设工程监理制，建设单位可以根据自己的需要和有关的规定，委托监理。项目法人责任制是实行建设工程监理制的必要条件，建设工程监理制是实行项目法人责任制的基本保障。

国有单位经营性大中型建设工程，必须在建设阶段组建项目法人。项目法人可按《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的规定，设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司等。国家重点建设项目的公司章程，须报国家计委备案，其他项目的公司章程，按项目隶属关系，分别向有关部门、地方计委备案。

（三）工程招标与投标制

招标投标是在市场经济条件下进行大宗货物的买卖、建设工程项目有发包与承包以及服务项目的采购与提供时，所采用的一种交易方式。在这种交易方式下，通常是由项目采购（包括货物的购买、工程的发包和服务的采购）的采购方作为招标方，通过发布招标公告或者向一定数量的特定供应商、承包商发出招标邀请等方式发出招标采购的信息，提出所需采购的项目的性质及其数量、质量、技术要求，交货期、竣工期或提供服务的时间，其他供应商、承包商的资格要求等招标采购条件，表明将选择最能够满足采购要求的供应商、承包商与之签订采购合同的意向，由各有意提供采购所需货物、工程或服务的报价及其他响应招标要求的条件，参加投标竞争。经招标方对各投标者的报价及其他的条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订采购合同。

《中华人民共和国招投标法》对招标范围和规模标准、招标方式和程序、招标投标活动的监督等内容，做出了相应的规定。

（四）建设工程监理制

1988年建设部发布的《关于开展建设监理工作的通知》中明确提出要建立监理制度；在《建筑法》也作了“国家推行建筑工程监理制度”的规定。

（五）合同管理制

为了使勘察、设计、施工、材料设备供应单位和建设工程监理企业依法履行各自的责任和义务，在建设工程中必须依法订立合同，实行合同管理制。

合同管理制的基本内容是建设工程的勘察、设计、施工、材料设备采购和建设工程监理都要依法订立合同。各类合同都要有明确的质量要求，履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任。合同管理制的实施，对建设工程监理开展合同管理工作，提供了法律上的支持。

（六）建设工程许可制

为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，建设部颁布了《建筑工程施工许可管理办法》，对工程开工实行许可，规定必须申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。

依据《建筑工程施工许可管理办法》，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。

（七）建设工程安全管理制

为了加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》，我国于2003年11月24日公布，自2004年2月1日起施行《建设工程安全生产管理条例》。

《建设工程安全生产管理条例》对建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，在保证建设工程安全生产过程中所应承担建设的工程安全生产责任进行了具体的规定。