第二节 品质杭州、美丽上城与城市治理

一、品质杭州与城市治理

（一）品质杭州的内涵与发展

杭州在2007年，市第十次党代会上就正式决定把“生活品质之城”作为杭州的城市定位和城市品牌。落实科学发展观，出发点就是要提高群众的生活品位、生活质量。建设“生活品质之城”，是杭州市落实科学发展观，构建和谐社会的最佳结合点，是杭州今后所有实践的根本指向，也是杭州市的奋斗目标和城市品牌。生活品质即人们日常生活的品位和质量，包括经济生活品质、文化生活品质、政治生活品质、社会生活品质、环境生活品质等“五大品质”。“五大品质”多样和谐、互为支撑，形成先进的生活观念、丰富的生活内涵、健康的生活方式、优越的生活环境和健全的生活保障。生活品质体现以人为本、以民为先，它从人们日常的、又是根本的需求的角度来审视城市发展，使城市与市民紧紧地贴在一起，使经济社会发展与市民日常活动紧紧地贴在一起。生活方式的创新和生活内涵的变化引导经济运作模式、经营机制和文艺创作内涵的变化，并决定产业和产品的创新方向。抓住了生活品质的创新方向，也就抓住了经济和文化发展的方向。另外，生活作为一种条件和环境，又是吸引高素质人才创业的核心要素。正因为如此，生活品质是城市价值的核心。在经济建设方面，品质杭州要求发展坚持贴近生活、创新生活，形成丰富多样和文化科技含量较高的产业特色，提升经济发展质量。更加注重产业与日常生活的贴近性，打造以“天堂硅谷”和“东方休闲之都”为主要标志的产业优势；努力使高新技术、文化艺术融于大众生活产品、产业之中；以环境优势构筑经济优势和人才优势，形成发达的文化经济、知识经济、生态经济和人才经济。在文化建设方面，品质杭州要求坚持文化融入生活、提升生活，建设“文化名城”，形成雅俗共赏，融会于经济、环境中的文化形态，提高城市文化品位。在政治建设方面，品质杭州要求坚持立足生活、引导生活，形成民主制度健全、民主形式多样、公民参与广泛、生动活泼、安定和谐的政治局面，不断丰富市民民主生活。在社会建设方面，品质杭州要求坚持围绕生活、保障生活，破解“七大问题”、建设“平安杭州”，形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，提高社会的创造力与和谐度。在城市建设方面，品质杭州要求坚持服务生活、展示生活，形成城市布局合理、功能协调、形象优美、生态良好的市域网络化大都市，全面提升城市品位。品质杭州的提出，为杭州城市治理的方式提供了一个新的改革思路。

2008年，市委十届四次全会更进一步把杭州城市定位为具有中国特色，时代特点、杭州特征，覆盖城乡、全民共享，与世界名城相媲美的“生活品质之城”。这就需要杭州学习国内外先进城市强烈的忧患意识、机遇意识、发展意识，坚持“发展是硬道理”，加快发展、率先发展、科学发展；学习国内外先进城市追求世界第一的理念。

2012年2月，在杭州市第十一次党代会上，省委常委、杭州市委书记黄坤明作了主题为《坚持科学发展，推进富民强市，为打造东方品质之城，建设幸福和谐杭州而奋斗》的报告，报告指出在今后五年，杭州将实施民生优先、环境立市、创新强市、实业兴市、文化引领、开放带动“六大战略”，着力建设“三城三区”，让杭州离东方生活品质之城、幸福和谐城市越来越近。

2012年5月，《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，“十二五”时期是杭州市全面建成小康社会、建设“生活品质之城”的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。全面深入推进信息化发展，促进信息化与工业化深度融合，充分发挥信息化在学习型、创新型、生态型城市建设中的推动作用，是杭州全面提升综合实力和城市竞争力，实现绿色、智能、可持续发展的关键举措。

2012年9月，杭州市政府批复同意《“智慧杭州”建设总体规划（2012—2015）》规划指出到2015年，杭州要努力在数字化、网络化、智能化、工业化、城市化相融合所带来的城市功能、运行效率和生活品质上有显著提升，城市竞争力得到较大提高，使城市运行更智能、发展更低碳、管理更精细、生活更便捷、社会更和谐，为“打造东方品质之城、建设幸福和谐杭州”注入新的动力、增添新的活力。未来杭州打造“智慧城市”，主要从智慧交通、智慧城管、智慧医疗、智慧公共安全、智慧环保、智慧旅游等八个方面展开，将为市民提供一个更美好的生活和工作环境，为企业创造一个更有利的市场发展氛围，为政府构建一个更高效的城市运行管理条件。

（二）品质杭州与城市治理

1．提高城市管理现代化水平与城市治理

提高城市管理现代化水平是品质杭州建设的重要目标，也是《杭州十二五规划纲要》（以下简称《纲要》）的明确要求。在《纲要》第二节“增强中心城市功能”中这样表述提高城市管理现代化水平：全面加强城市管理，着力推进城市管理的科学化、法制化、规范化、智能化，提高城市运行效能；完善“两级政府、三级管理、四级网络”管理体制，建立科学高效的城市管理机制，整合管理资源，推进综合管理，形成管理合力，落实属地管理责任，促进管理重心下移；着力创新城市管理举措，完善“数字城管”；加强城市洁化、绿化、亮化、序化管理，打造国内最清洁城市；着力缓解交通“两难”问题，强化交通管理，优化交通组织方式，鼓励绿色出行，提倡外来车辆换乘。

提高城市管理现代化水平是现代城市治理的内在要求。对于杭州而言，提高城市管理的现代化水平，自然要理顺城市管理体制机制，完善“两级政府、三级管理、四级网络”管理体制，建立科学高效的城市管理机制，就是杭州城市治理的内在要求。而在具体的城市管理中，综合管理、属地管理、重心下移就是目前亟待解决的问题。再如，现代城市治理都要求杭州要大力推进“数字城管”的发展，这也是提升城市管理的智能化的必然选择。

城市管理现代化是与社会实践结构相结合的，城市治理创新也源于社会现实。当前信息化已成为世界发展的趋势，信息网络再造的虚拟社会在当前社会发展中起到越来越重要的作用，城市管理现代化正是要把社会结构与信息网络社会相对接，既有作为现实社会的实体维，也有作为虚拟社会的虚拟维，由此形成的城市现代化治理才是一种完整的社会治理。杭州把信息化手段引入到城市现代化治理当中，建设智慧城市，以达到品质杭州的目标，以使城市管理更加有效率，管理模式更加人性化，政府管理手段与市民需求更加紧密地结合。

2．完善社会管理体系与城市治理

完善社会管理体系是品质杭州建设的重要目标，社会管理体系的完善也为城市治理夯实了基础，提供了借鉴。如何完善社会管理体系，打造生活品质杭城？杭州在加强城乡和谐社区建设、完善多元化社会矛盾预防化解机制等方面卓有建树。

在加强城乡和谐社区建设方面，推进社会管理重心向城乡社区下移，发挥社区协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，推动基层自治步入制度化、规范化轨道。形成新型社区管理和服务体制，积极构建“属地管理、以块为主、条块结合、职责明确、社区服务”的新型城乡社区管理体系。

在解决社会矛盾问题上提出完善多元化社会矛盾预防化解机制。注重社会矛盾源头治理，建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，将群众利益诉求纳入制度化、规范化和法制化轨道。健全人民调解、行政调解、司法解释、专业调解、仲裁调解“五调促和”体系。建立完善重大事项决策维稳风险等级评估机制，进一步完善群体性事件预防预警和处置机制、征占土地的补偿机制、利益受侵害的赔偿机制、失业人员的培训再就业机制、分配收入调节机制。

在加强公共安全体系建设方面，强化社会治安综合治理，建立110社会联运机制，完善社会治安长效管理。强化食品药品安全，巩固小餐饮、小食品、小作坊整治成果，加强药品医疗器械质量监管和不良反应监测，建立完善食品药品安全责任体系和长效监管机制。强化安全生产，深入进行安全教育，推行安全标准化工作，层层落实安全生产责任制。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的社会安全应急管理体制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统。完善重大公共安全事件应急处置体系，建立动态化的危机管理机制。

在人口服务管理水平方面，加强对人口问题的研究，建立人口调控机制。加强外来人员和流动人口的服务管理。加强信息化建设，建设人口服务管理新平台。

杭州完善社会管理体系中的诸多做法是与城市治理密切相关的，比如，多元化社会矛盾预防化解机制建设中，强调源头治理，这与现代城市治理的理念也是吻合的。尤其是智慧城管功能中，源头治理就是其中最为关键的功能。再比如，在公共安全体系建设中，强调要建立重大公共安全事件应急处置体系，建立动态化的危机管理机制，这也是智慧城市治理的应有之义。杭州智慧城管建设可以从各类社会管理创新做法中汲取宝贵的资源。

3．行政管理体制改革与城市治理

杭州市在加快政府职能转变过程中，应切实加强社会管理职能，提高公共服务部门的效率，合理配置宏观调控部门职能。建立职能有机统一的大部门体制，切实提高行政效率。加强市级统筹经济社会发展规划和整合公共资源等职能。加快法治政府建设，大力推进依法行政和执法规范化，提升政府权威和执法公信力。深化完善综合考评，强化绩效管理，建立政府公共服务质量评价指标体系，不断推进政府创新。清理规范现有行政服务项目，简化行政服务程序，降低行政服务成本。继续深化行政审批制度改革。继续推动行政机关内部行政许可职能整合与集中改革，完善投资项目审批联动机制。规范非行政许可审批事项的设立，逐步建立行政审批事项监管长效机制。

在完善科学民主决策机制方面，健全科学民主决策机制，提高决策透明度和公众参与度。严格落实重大事项稳定风险评估机制，从源头预防和减少社会矛盾。探索建立重大决策责任追究制。建立健全决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的权力结构和运行机制。逐步完善监督体系。全面推进电子政务建设，深入推进“数字监察”系统建设，实现对各类行政审批事项运行过程实时监督的全覆盖。

进一步构建权力阳光运行机制，建设“两家两中心”，完善行政服务中心功能，打造网上行政服务中心。充分利用现有信息化建设基础和条件，全面整合杭州市政务网络资源，以依法清理和规范权力为基础，以政务公开为原则，以电子政务为载体，以网上政务大厅为平台，推动各项权力网上规范、公开、透明、高效运行，实现所有行政权力“网上受理、网上办理、网上反馈、网上监督”，做到公众与政府之间、政府部门与部门之间的政务活动通过网络实现。

杭州行政管理体制朝向系统化、绩效管理、信息化、公开化的方向发展，引入电子政务系统以及网上行政的管理方式，是信息化时代下，符合市民生活需求的体现。杭州行政管理体制的变革，要求杭州进一步创新城市治理理念，尤其是强化城市治理机构的内部绩效管理，不断提高政府公共服务水平，不断降低政府行政服务成本，提升城市治理效率，完善政府的决策和执行体系，实现杭州城市的品质发展。

二、美丽上城与城市治理

（一）美丽上城的内涵与发展

2011年上城区“十二五”规划纲要，围绕质量强省试点城区建设，建立以政府为主导、企业为主体、部门协作和社会参与相结合的质量工作体系，实施产品质量、工程质量、服务质量、环境质量提升工程，推进品牌经济、品位城区、品质生活建设。

2013年，上城区委九届六次全会上，上城区委正式提出了“贯彻党的十八大精神，坚持科学发展、智慧增长，全力建设东方品质体验区、幸福和谐示范区”的主题和方向，并确定了“一个目标、两区建设、三大机遇、四民工程、五大项目、六位一体”的工作总思路，全面推动上城建设成东方品质体验区、幸福和谐示范区，以实现经济社会健康协调发展，以全面深化改革为主线，克难攻坚、破除障碍，集聚优势、创新驱动，着力提升发展、文化、生态、健康和平安五大品质，加快建设现代化美丽上城。

2014年是深入贯彻落实党的十八届三中全会精神的开局之年，是实现“十二五”规划目标的关键之年，也是建设现代化美丽上城的启动之年。上城区委九届九次全体（扩大）会议上，上城区认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，围绕“具有国际水准的高品质中心城区”战略目标，努力深化推进改革，大力推动创新发展，加快促进品质提升，全力建设现代化美丽上城。美丽上城建设的内容有提升发展品质，增强现代化美丽上城建设的经济实力；提升文化品质，增强现代化美丽上城建设的精神自信；提升生态品质，增强现代化美丽上城的魅力品质；提升健康品质，增强现代化美丽上城建设的民生基础；提升平安品质，增强现代化美丽上城建设的稳定环境。这五大品质提升的提出，是区委向全区上下发出深化改革，拉高标杆，全力建设现代化美丽上城的进军令，作出了克难攻坚、破除障碍，集聚优势、创新驱动，着力提升发展、文化、生态、健康和平安五大品质的一系列新部署。

上城区以国际国内一流城市中心城区为标杆，大力推进发展水准国际化、资源集聚高端化、文化创新品牌化、治理服务优质化，努力建设富有人文内涵之美、经济协调之美、环境精致之美、社会活力之美的现代化美丽上城。该区将全面深化重点领域和关键环节的改革，积极探索理念、思路、方法、举措的创新，以改革创新的精神凝聚智慧，以改革创新的手段推动转型，以改革创新的成果促进品质提升，加快建设现代化美丽上城。

具体而言，上城区优化完善符合上城产业发展导向的差异化扶持政策，健全推动传统服务业转型升级的激励机制，加快做大做强金融服务、文化创意、高新技术、现代商贸、大旅游业五大主导产业。深化国家级品牌消费集聚区和“智慧城区”建设，带动相关产业发展。紧紧抓住思科（中国）总部落户上城带来的重大战略机遇，突出重大项目带动，积极打造杭州千亿级信息消费产业龙头园区，延伸培育软件产业、智慧教育产业、智慧医疗产业和便民服务产业，推动产业实现转型升级的新跨越。加快1平方千米的大湖滨商圈、2平方千米的玉皇山南国际创意（金融）产业园和3平方千米的望江新城整治提升，全力打造具有国际水准的产业发展大平台；围绕复兴商圈、吴山商圈、城站商圈等规划商圈的品质提升，努力打造具有城市地标意义的现代商业和商贸综合体。

美丽上城的智慧实践有建设全国第一个“智能城管”系统——“城管执法智能管控平台”；率先提出“政府管理与公共服务标准化建设”；全国首个打造“养老、医疗、教育、文化、三优、就业、安养、办事”八大居家系列服务惠民工程；“高新技术、产业集聚、生态办公、智慧生活”的望江智慧园；构架起以“智慧政务”、“智慧服务”、“智慧管理”、“智慧建设”为核心的四位一体的“智慧城区”建设模式。

（二）美丽上城与城市治理

1．上城区行政管理体制改革与城市治理

行政管理体制改革的核心是转变政府职能。据《杭州市上城区人民政府办公室关于印发上城区政府职能转变任务分工方案的通知》，上城区制定了2015—2017年政府职能转变任务分工方案。这些方案有些已经在实施过程中，并已经成为推动美丽上城建设的重要体制保障。

2015年，上城区要完成的任务有27项之多，其中多条或直接与城市治理体制改革相关，或为城市治理体制机制改革指明了方向。目前，这些改革措施都已经启动实施，一些已经取得了良好的效果。

比如，上城区要求深入推进综合行政执法体制改革。这就需要进一步健全部门协作配合机制，稳步扩大综合行政执法范围，切实推进综合执法工作重心下移，落实综合行政执法责任制，加强综合行政执法队伍建设。这是由区编委办会同区政府办公室、区城市管理局（区城市管理行政执法局、区城市管理行政执法大队）、区财政局、区人力社保局、区法制办等部门负责。综合行政执法体制的具体负责部门就是城市管理局，这一改革措施也为城市管理局进一步推进城市治理现代化打下了基础。

再比如，有一些改革虽与城市管理局不直接相关，但是这些行政管理体制改革措施的实施，对于城市管理未来发展也会有较大的影响。大体上是如下几类。一是区政府职能转变和机构改革。修订完善区级部门“三定”规定，推进政府和部门机构职能、权限、程序、责任的法定化和政府事权规范化、法律化，构建高效的政务生态系统。二是深化完善政府部门权力清单、责任清单制度。建立政府部门权力清单、责任清单动态调整机制。三是深入推进简政放权，清理以“红头文件”形式设定的不符合法律法规的审批事项。编制上城区行政许可事项目录，全面完成全区非行政许可审批事项清理。做好省市下放事项承接工作。贯彻关于深化审批制度改革加强事中事后监管的意见，加强事中事后监管。四是完善浙江政务服务网上城平台建设，推行更多事项全流程在线办理。全面实现行政审批事项一站式网上运行，研究建立有利于政务服务网可持续建设运行的电子政务管理体制，做好网上网下联动推广。开展浙江政务服务网街道、社区延伸试点工作，促进网上政务服务五级联动。承接浙江政务服务网统一公共支付平台应用，配合做好出入境业务收费、城管执法罚款等项目试点。五是配合建设内生于浙江政务服务网的社会综合治理、综合行政执法系统，逐步形成省市县一体化的政务协同平台。六是探索建立举报投诉统一受理、协调督办、执行办理和效能监督、行政问责、行政执法协调指导机制等工作机制。

转变政府职能、权力清单、简政放权、网上平台建设、行政问责等行政体制改革举措为上城城市治理体制改革指明了方向，也是为城市治理体制改革“铺路搭桥”。当然，行政管理体制改革、城市管理体制改革其实从来就没有停止过，在城市治理体制改革中，上城区也一直在探索如何让权力在阳光下运行的制度与机制。其中，智慧城管平台第一期建设中就把“权力阳光”作为非常重要的子系统，这一系统已经在上城区城管局内部管理中发挥了重要的作用。

行政管理体制改革能够充分发挥上城区智能管控平台功能，有助于提升城管执法工作水平，在现有“软着陆非现场”城管执法工作基础上，进一步丰富新执法模式工作内容。

2．上城区社会管理体制改革与城市治理

社会管理创新是美丽上城建设的题中之意。在社会管理体制机制改革进程中，上城区以统筹兼顾、动态协调的原则，推进社会管理体制机制创新，不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。首先，完善社会管理体制。发挥党委的领导核心作用和政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，发挥基层群众性自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，最广泛地动员和组织公民依法参与社会管理。加强社会政策综合平衡，形成权责一致、条块结合、各司其职的社会管理新体制。在创新社会管理机制方面，加强源头治理，更加注重民生和制度建设，尽可能防止和减少社会问题的产生；加强动态协调，更加注重平等沟通和协商，及时化解社会矛盾；加强应急管理，有效应对和妥善处置突发公共事件，最大限度地增加和谐因素，化解消极因素，激发社会活力；深入开展社会管理创新综合试点，坚持条块协同，加强基层管理和服务资源整合联动，推进网络化管理。

党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局是上城区社会管理体制改革的核心。上城区重视社会协同，尤其是社会组织协同。按照党的十八大“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”和十八届三中全会“进一步激发社会组织活力”的总体要求，多措并举为社会组织的建设与发展注入活力，逐步形成了政府、社区、企业、社会组织等各方主体共建、共治、共享的复合型基层社会治理创新格局。截至目前，上城区共有登记注册的社会组织395家（社会团体103家、民办非企业单位292家），社区社会组织916家（登记注册34家、备案882家），外引社会组织33家。2012年至今，上城区登记注册的社会组织增加200家，年增长率达33.18%，社区社会组织增加379家，年增长率达11.59%。目前，每万人拥有社会组织数量30家，远高于浙江省平均值，已初步形成了发展有序、门类齐全、层次丰富、覆盖广泛、作用突出的社会组织体系。

上城区委区政府主动承担社会管理责任。率先将标准化引入政府管理和公共服务中，通过“标准化、信息化、透明化、服务化、集成化”五化联动，加快实现由传统粗放式管理向现代精细化管理的转变，为基层政府加强社会管理、改善公共服务提供了有益借鉴。一是社会管理标准化。2007年以来，上城区围绕保障民生、提高政府管理效能和公共服务质量的目标，专门成立区政府管理与服务标准化试点工作领导小组，制定颁布《上城区政府行政管理与公共服务标准化指导性工作意见》，对有关法律法规和各部门“三定”方案进行全面梳理，制定部门工作标准和工作流程标准，促进社会管理规范化、精细化。对部门间的交叉职能及现有法律、法规、政策未明确的社会管理事项，则通过制定行政协助标准，作为对现有法律法规的完善细化补充，规范相关工作。二是社会管理信息化。上城区积极推动标准化与信息化融合发展，综合运用网络、遥感等现代化手段提升社会管理水平和行政效能。三是社会管理透明化。上城区投资280多万元建起电子政务平台，网上“一站式”审批项目达105个，率先实现了公共服务和社会管理事项的“外网受理、内网办理，外网反馈、全程网上监察”，促进了权力运行模式由封闭式向开放型转变。四是社会管理服务化。上城区着力提升社会服务水平，以服务促管理。目前，上城区被省民政厅授予“全省居家养老示范区”，并被国家民政部确定为“全国居家养老服务社会化示范活动试点区”。居家养老服务与管理规范也上升为新的国家级标准。五是社会管理集成化。上城区整合政府各部门资源，以相对较少的人财物投入，初步建成以110为依托的社会应急联动体系。建立日常联动机制后，厘清了各部门、各单位的职能分工和处置责任，这些社会联动警情，在非工作时间可由110先行调解，并同时通报相关主管部门值班人员；有关主管部门必须在第一时间里以合法合理方式，及时有效解决，从而避免了社会矛盾激化升级，保护了群众利益，维护了政府的公信力。

上城区城市治理体制改革自然也要遵循“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局这一基本方向。

3．上城区公共服务创新与城市治理

据《杭州市上城区人民政府办公室关于印发上城区政府职能转变任务分工方案的通知》，上城区在2015年实施的公共服务体制改革主要包括：第一，全面梳理政府购买社会组织服务项目和社会组织承接能力清单并对外公布。加快社会组织登记管理体制改革，重新修订社会组织培育发展、社会工作发展等文件，完善社会组织监督管理机制。启动社会组织公益服务项目政府资金和基金会资金配比计划，推动区社会组织发展基金会参与政府公益创投工作。完成区社会工作协会换届选举工作，出台社会工作人才培养政策文件。第二，积极稳妥推进政府购买服务，制定政府购买服务目录，建立健全政府购买服务的标准、招投标和监督评估等制度。

上城区公共服务体制改革的核心是推进政府购买社会组织服务，在具体领域都有所表现。比如，在科技服务领域，不断深化上城区与浙江大学战略合作，积极引导企业与高校、科研院所合作，提升自主创新能力。在文体服务领域，鼓励和公平对待社会资本和民间力量进入文化体育领域，加快发展文化体育事业。在体育领域，大力发展全民健身运动，积极推进公共体育设施向社会开放，制订全民健身活动项目效果评估制度和评价指标。

政府购买社会服务机制同样在城市治理中具有重要的指导意义。城市治理仅仅依靠政府一家是难以实现“善治”的，只有不断引入社会力量，尤其是一些专业化的社会组织介入，城市治理才有可能早日实现现代化。显然，这也是美丽上城建设的应有之义。

上城区行政管理体制改革、社会管理体制创新以及公共服务的创新都需要科技手段的支撑。科学技术是城市治理创新的重要推动力量。上城区智慧城管就非常重视科技手段、信息技术的运用。比如，智慧城管一期的智能管控平台提供了实时、全面的城市管理动态信息，改革了原有城管执法工作模式，为城市治理提供了有效便捷的管控手段，也提供了新的路径。