第一章 城市治理与智慧城管

第一节 二十一世纪的城市治理

联合国人居中心的报告明确指出：提高城市发展的质量和实现城市的可持续发展的关键，不只是资金和技术，而是健全的城市管理。随着“治理”（govern-ance）这种新的管理公共事务的思想逐渐得到广泛认同，城市管理也转向城市治理。城市治理是指“城市政府、非政府组织、公民、非政府组织、企业、市民、媒体等多元化主体持续互动协调，以可持续发展为目标的共同参与城市公共事务的过程”。

一、二十一世纪的中国城市治理：伟大机遇

（一）“互联网+”国家战略与城市治理机遇

2012年12月7日，习近平总书记在参观考察腾讯公司时指出：“现在人类已经进入互联网时代这样一个历史阶段，这是一个世界潮流，而且这个互联网时代对人类的生活、生产、生产力的发展都具有很大的进步推动作用。”

2014年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制，密切监测跨境资本流动，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。“互联网金融”首入政府工作报告。

2015年3月，全国两会上，全国人大代表马化腾提交了《关于以“互联网+”为驱动，推进我国经济社会创新发展的建议》的议案，表达了对经济社会创新的建议和看法。他呼吁，我们需要持续以“互联网+”为驱动，鼓励产业创新、促进跨界融合、惠及社会民生，推动我国经济和社会的创新发展。

2015年3月5日上午十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划。他指出，制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。

1.“互联网+”的内涵与特征

在2015政府工作报告缩略词注释中，“互联网+”被表述为：“代表一种新的经济形态，即充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，将互联网的创新成果深度融合于经济社会各领域之中，提升实体经济的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和实现工具的经济发展新形态。”

马化腾指出，“互联网+”是以互联网平台为基础，利用信息通信技术与各行业的跨界融合，推动产业转型升级，并不断创造出新产品、新业务与新模式，构建连接一切的新生态。

“互联网+”具有如下几个方面的特征：

一是跨界融合。+本身就是跨界，就是变革，就是开放，就是重塑融合。敢于跨界，创新的基础就更坚实；融合协同，群体智能才会实现，从研发到产业化的路径才会更垂直。融合本身也指代身份的融合，客户消费转化为投资，伙伴参与创新，等等，不一而足。

二是创新驱动。中国粗放的资源驱动型增长方式早就难以为继，必须转变到创新驱动发展这条正确的道路上来。这正是互联网的特质，用所谓的互联网思维来求变、自我革命，也更能发挥创新的力量。

三是重塑结构。信息革命、全球化、互联网业已打破了原有的社会结构、经济结构、地缘结构、文化结构。权力、议事规则、话语权不断在发生变化。互联网+社会治理、虚拟社会治理会是很大的不同。

四是尊重人性。人性的光辉是推动科技进步、经济增长、社会进步、文化繁荣的最根本的力量，互联网的力量之强大最根本地也来源于对人性的最大限度的尊重、对人体验的敬畏、对人的创造性发挥的重视。例如UGC，例如卷入式营销，例如分享经济。

五是开放生态。关于互联网+，生态是非常重要的特征，而生态的本身就是开放的。我们推进互联网+，其中一个重要的方向就是要把过去制约创新的环节化解掉，把孤岛式创新连接起来，让研发由人性决定的市场驱动，让创业并努力者有机会实现价值。

六是连接一切。连接是有层次的，可连接性是有差异的，连接的价值是相差很大的，但是连接一切是互联网+的目标。

2.“互联网+”与城市治理的机遇

“互联网+”对我国经济社会发展具有如下重要影响。一是“互联网+”成为产业转型升级和融合创新的重要平台。互联网正在重塑传统产业，推动信息通信技术与传统产业的全面融合。二是“互联网+”推动产业生态共赢，促进大众创业、万众创新。三是“互联网+”整合并优化公共资源配置，极大地惠及民生。四是“互联网+”促进共享经济发展，提高资源使用效率。共享经济的核心是提倡互利共享，高效对接供需资源，提升闲置资源利用率，提供节能环保与资源再利用的创新模式。“互联网+”对于城市发展，尤其是城市社会管理和公共服务方面主要有以下两个方面的影响。

（1）“互联网+”与城市公共服务

“互联网+”极大惠及社会民生。“互联网+”通过打破信息不对称、减少中间环节，提升劳动生产率，从而提升资源使用效率。通过“互联网+”的发展，将公共服务辐射到更多有需求的群体中去，提供跨区域的创新服务，为实现教育和医疗等公共稀缺资源均等化提供全新平台。如互联网教育打破了国内地域限制，并连接了全球的优质教育资源，为三、四线城市及偏远农村的学生提供了新的选择。另外，“互联网+医疗”的模式为民众就医提供了便捷、高效的解决方案。同时，“互联网+公共服务”的模式可以提升政府服务能力，提高效率，便利民众。以微信“城市服务”为例，聚合医生挂号、公安户政、出入境、缴费、公积金等多项民生服务功能于一体，一个“城市服务”入口就相当于一部手机上的政府服务大厅，极大地为民众提供了便利，提升了公共服务效率和水平。目前，这一功能已率先在广州、深圳、佛山、武汉四地正式开放使用，而郑州、重庆、上海、海南也即将投用。

（2）“互联网+”与城市资源利用

“互联网+”提升城市资源利用效率。“当前，以商务专车、拼车、房屋互换、二手交易、家政服务为代表的共享经济模式正在快速发展，例如商务专车服务正在探索通过‘汽车共享’优化利用社会闲置资源、提升服务品质、缓解城市交通拥堵，解决市民出行难的问题。同时，通过供需双方的高效对接，提高了闲置资源利用率、减少空驶率，在提高劳动生产率、推动城市节能环保上做出了贡献。未来将形成汽车共享、出租车、公共交通等多元融合的移动交通解决方案，大大便利了民众出行，并提供了大量就业和创业机会。”

（二）智慧城市建设与城市治理机遇

智慧城市（Smart City）这一概念，源自20世纪90年代兴起的智慧增长（Smart Grow th）的理念，根据全国人大常委会原副委员长、中国智慧城市论坛主席成思危的理解，所谓智慧城市是指用人的智慧和先进的技术手段管理的城市。他认为推进智慧城市建设，重点要从善治政府、和谐社区、精明增长、绿色经济、智能交通、多彩文化、终身学习和全民保健8个方面着手。按照国务院参事牛文元的观点，智慧城市是一种综合的城市信息工程，其基本功能包括自我学习、优化运行、预测预警、安全防护等。

IBM公司正式提出了“智慧城市”概念，认为城市是由关系到主要功能的不同类型的网络、基础设施和组织（人）、业务/政务、交通、通信、水和资源等环境六要素构成的系统，这些系统不是零碎的而是以互通互联衔接而成。

1．智慧城市的国内外实践

2008年11月，IBM公司总裁兼首席执行官彭明盛在纽约提出了“Smart Earth”（智慧地球）的理念，引发了智慧城市建设的热潮。纽约随后出台了纽约智慧城市规划。2009年1月，彭明盛向美国总统奥巴马提出了“智慧地球”的战略，建议新政府投资新一代的智慧型基础设施。2009年，迪比克市与IBM合作，建立了美国第一个智慧城市。利用物联网技术，在一个有六万居民的小区里将城市公用资源（水、电、油、气、交通、公共服务等）连接起来，监测、分析和整合各种数据以做出智能化的响应，更好地服务市民。2010年3月，美国发布《美国宽带计划》,2010年10月，美国发布了《21世纪美国的智能交通》计划。

2009年，日本提出了“I-Japan智慧日本战略2015”，旨在将数字信息技术融入生产生活的每个角落，将目标聚焦在电子政务治理、医疗健康服务、教育与人才培养三大公共事业领域。2010年，日本正式启动横滨市、丰田市、京都市和北九州市等四个地区的试点项目。2010年，欧盟制定了《欧洲数字化议程》。

2009年8月，IBM发布了《智慧地球赢在中国》计划书，正式揭开IBM“智慧地球”中国战略的序幕。在IBM《智慧地球赢在中国》计划书中，IBM为中国量身打造了六大智慧解决方案：“智慧电力”、“智慧医疗”、“智慧城市”、“智慧交通”、“智慧供应链”和“智慧银行”。

有学者指出，随着2009—2011年智慧地球的提出，中国智慧城市建设进入了3.0时代，即感知智慧城市建设时代，主要特点是物联网技术开始广泛应用于前段的感知和数据采集，3G或WiFi技术用于数据的传输，云计算和大数据技术运用于后端数据存储、处理与挖掘。

2012年12月5日，住房和城乡建设部正式发布了“关于开展国家智慧城市试点工作的通知”，并印发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（试行）》两个文件，即日开始试点城市申报。办法指出，建设智慧城市是贯彻党中央、国务院关于创新驱动发展、推动新型城镇化、全面建成小康社会的重要举措。

经过地方城市申报、省级住房和城乡建设主管部门初审、专家综合评审等程序，2013年1月，由住房和城乡建设部组织召开的智慧城市试点创建工作会议公布首批国家智慧城市试点共90个，其中地市级37个，区（县）50个，镇3个，住房和城乡建设部与第一批试点城市代表及其上级人民政府签订了共同推进智慧城市创建协议。2013年8月，住房和城乡建设部再度公布2013年度国家智慧城市试点名单，又确定103个城市（区、县、镇）为2013年度国家智慧城市试点。2015年4月7日，住建部和科技部公布了第三批国家智慧城市试点名单，确定北京市门头沟区等84个城市（区、县、镇）为国家智慧城市2014年度新增试点，河北省石家庄市正定县等13个城市（区、县）为扩大范围试点。截至目前，国家智慧城市试点已达290个。

杭州市上城区是杭州市唯一被列入首批国家智慧城市试点城区。浙江省首批被列入试点的城市（城区）还包括温州市、金华市、诸暨市、宁波市镇海区。

2013年度第二批国家智慧城市试点名单中，浙江省方面又追加了杭州市拱墅区、杭州市萧山区、宁波市（含海曙区、梅山保税港区、鄞州区咸祥镇）、宁波市宁海县、临安市昌化镇等城镇。

2014年度国家智慧城市试点名单中，浙江省增加了温岭市、富阳市常安镇、宁波大榭开发区三个城镇。

2．智慧城市建设与城市治理的机遇

“随着新一代信息技术和网络服务的发展和应用，在未来，地球上所有的物品都有可能安装并应用智能技术，几乎任何东西都可以实现数字化和互联互通，进而能向整个社会提供更加智能化的信息服务。”“在人类社会发展中一些意义深远的事情正在发生：每个公民、企业、组织、城市、国家、自然系统和社会系统正在实现更透彻的感应和度量、更全面的互联互通，在此基础上人类将获得更智慧的洞察，实施智慧化的创新，从而为城市经济和社会发展提出了一条全新思路。”

（1）智慧城市建设有助于城市治理的现代化。智慧城市建设会吸引通信运营商和设备制造商投资，加快无线网络、互联网、物联网、云计算等新一代信息基础设施建设，提高城市网络通行能力，加快城市的信息化。通过对新型信息技术的运用，城市治理也可以较快实现现代化。

（2）智慧城市建设有助于城市服务转型升级。传统服务业是指为人们日常生活提供各种服务的行业，大都历史悠久，如饮食业、旅店业、商业等。而现代服务业是在工业比较发达的阶段产生的，主要是依托于信息技术和现代管理理念发展起来的，是信息技术与服务产业结合的产物。通过智慧城市建设，大力推广应用信息和网络技术，有助于推动传统服务业向现代服务业的转型升级。

智慧城市建设有助于催生一批软件产业、现代物流、电子商务、现代金融、现代物流、移动通信服务、旅游出行、网络视听、网络教育、动漫制作、健康保障等高技术含量、高附加值的现代服务业。

（3）智慧城市建设有助于创新城市社会管理。通过智慧城市建设，“有助于通过利用现代网络技术创新社会管理，提高公共服务效率，促进公共服务现代化，建设公共服务型政府和城市”。通过智慧城市建设，实现了城市市政、城管、交通、公共安全、环境、节能、基础设施等方面的信息互联互通与数据共享，使得城市管理更加严格、科学、精细、长效，也使得数字化、自动化和智能化的城市管理得以可能。

（4）智慧城市建设有助于共享城市发展成果。通过智慧城市建设，可以让发展成果惠及全体人民，让广大人民群众的需求反映更加及时全面，回应服务更加准确有效，从而享有更加便利、更高品质、更具幸福感的生活。比如，智慧医疗服务的上线，在一定程度上解决了患者长时间医院现场排队挂号的难题，患者可以根据网络上的相关评论在家中选择预约医生，节省了大量的时间。再比如，通过智慧医疗系统，专家在面对疑难急诊时，也可以通过网络连线全球相关领域的专家，共同为患者服务。

（5）智慧城市建设有助于促进政府管理创新。智慧城市建设始于政府信息化，其目的就是要促进政府管理的改革创新。政府管理创新的本质就是要实现政府善治，提升政府科学化管理能力和服务水平。联合国亚太经济社会委员会概括了政府善治的八个特征：共同参与、厉行法治、决策透明、及时回应、达成共识、平等和包容、实效和效率、问责。这些特征也贯穿于我国的政府改革目标中。

比如，智慧城市建设有助于政府管理从单向向双向互动发展。传统的政府管理偏重于单一性的管制，通过智慧城市建设，政府能够更为便捷地与服务对象互动。这样政府管理实现了从原来贴公告的模式转变为现场办公会模式，比如，政府部门可以利用微博平台、问政平台，像开现场办公会那样解决问题。

再如，智慧城市建设有助于提升政府管理回应性。随着信息技术的推进和深入使用，回应百姓诉求是政府治理的应有之义。比如，国内很多城区都建立了全响应式社会服务管理平台，使得政府能够快速掌握服务对象的需求，并及时做出回应；服务对象也能及时掌握政府部门发布的信息，并及时处理响应。

（三）国家治理现代化与城市治理的机遇

有学者指出，“国家治理”这一概念，大体可以分两个层次理解：一是对国家进行治理，国家是治理的对象，这里的“国家”是一个广义的概念，而“治理”则可以理解为多元共治；二是由国家进行治理，这里国家由治理的对象变成治理的主体，其含义是国家权力，与政府大体相同，而这里的“治理”则是“统治和管理”的缩写。因此，中国语境下的“国家治理”兼具“统治和管理”与“多元共治”的双重含义。

1．国家治理现代化的内涵与特征

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这也是“国家治理”首次被提上国家建设的重要议事日程。

北京大学政府管理学院院长俞可平教授指出，国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。

何谓国家治理体系和治理能力的现代化？最高人民法院党组副书记、副院长江必新指出，“就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求我们及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力”。

北京国际城市发展研究院院长连玉明进一步指出，“治理现代化实际上就是一个政府权力体现现代化的过程，也就是要实现政府的有效限权、放权和分权。首先，限制政府权力是现代政府的重要标志。政府作为国家治理的主体，必须有一个合理的职能划分和权限界定。其次，放权主要是处理好中央与地方、上级与下级之间的关系，关键是实现地方政府的职能转变，使地方政府能够真正履行市场监管、社会治理和公共服务的职能。最后，分权的核心是要让社会组织有效地承接政府转移出来的部分职能，实现政府、市场与社会的‘共治’”。

由此可见，推进国家治理体系和治理能力现代化的核心在于重塑政府与市场、社会的关系，其中首要在于规范政府行为。

那么，如何衡量一个国家治理体系现代化呢？俞可平给出了五条标准，中央编译局研究员何增科给出了四条标准。综合而言，主要有以下几个方面的标准：

一是民主化。公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。人民能够通过合法的渠道直接地或通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究责任者的制度化手段。二是法治化。宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；国家政权的所有者、管理者和利益相关者参与国家治理的行为，都应纳入法治化的轨道进行；国家公共权力的运行也应受到宪法和法律的约束；规则和程序之治要代替人治。三是文明化。国家治理应是“更少的强制，更多的同意”“寓管理于服务之中”“更多的对话协商沟通合作，更少的独断专行”“更多的激发权能，更少的排斥和歧视”。四是科学化。各类治理主体拥有更多的自主性，他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高，执政党和政府机关协调其他治理主体的能力、进行战略和政策规划的能力不断提高等。从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，形成一个有机的制度系统。五是效率化，国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。

2．国家治理现代化与城市治理的机遇

（1）国家治理现代化的实践创新成果在城市治理中可以得到更好的发挥。国家治理主要包括三个层面：政府治理、市场治理和社会治理。城市和乡村治理是国家治理在地域上的具体体现。我国的城镇化率从1949年的10.64%，到1978年的17.92%，再到2013年的53.7%，2011年首次超过50%，达到51.27%。近年来，城镇化率不断提升，而且呈现出快速增长趋势。而根据联合国开发计划署发布的《2013中国人类发展报告》，到2030年，中国将新增3.1亿城市居民，届时，中国城市人口总数将超过10亿，中国城市化率将达70%。这就意味着，在未来发展过程中，城市必然是人民群众的主要居住地，城市治理也会成为国家治理现代化的最早实践地域。

（2）国家治理现代化的提出为深化城市治理体制改革指明了方向。国家治理体系和能力现代化重点在于处理好国家、市场和社会之间的关系，形成国家、社会、市场多元治理的格局。

深化城市治理体制改革，需要更好地发挥多元共治中社会自治的作用。城市治理是一项系统工程，包括法律规范、行政管理、司法刑罚、社会自治等众多领域，涉及方方面面。破解城市发展和治理难题，关键在改革创新。改革创新要求城市充分解放和激发社会活力，相信人民群众的主观能动性，动员社会力量参与城市管理，充分发挥社区、社会组织、企事业单位、志愿者的作用，培育壮大社会自治组织，发展基层民主，推进协商民主广泛多层制度化发展，更好地引导各种社会组织和城市居民进行自我管理、自我服务。同时，要强化社区人民调解、民族团结、防恐反恐、流动人口管理等维稳和服务保障机制，促进城市稳定、社会和谐。

二、二十一世纪的中国城市治理：挑战与风险

（一）快速城镇化与城市治理风险

中国城镇化水平从1980年的19.4%发展到了2014年的54.77%，城镇常住人口从2.1亿增长到了7.49亿。根据中国科学院发布的《2012年中国新型城市化报告》显示，我国2011年城市率已达到51.3%，城市人口占总人口的比例首次超过农村地区，城市成为我国经济社会发展的主导区域。按照美国城市地理学家诺瑟姆关于城市化三阶段的划分，我国仍处于城镇化加速发展的阶段，城镇化快速发展的趋势还将持续一段时间，预计2020年城镇化率将达到60%左右，2030年将达到70%，届时城市人口将会增加3亿多人。

学者指出，我国城镇化具有时间高度压缩、过程行政主导以及内容极为复杂等特征。这样的快速城镇化也给城市治理带来了一些风险和挑战：

1．地方政府存在过度行政化取向，城市公共产品供给仍显不足

当前，地方政府是城镇化的主要推动力量。政府积极履行其在推进城镇化进程中的职能，这是政府的职责。但是如果在城镇化进程中过于强势，出现过度行政化取向，也未必是好事情。换言之，政府强势主导往往有利于快速推动城镇化，但是由于缺乏社会、市场力量的制约，也会出现诸多的问题。比如，过度行政化可能导致政府“好心做坏事”，地方政府出于城市综合整治的需要，对城市中脏乱差的地段进行强制拆迁，出发点是好的，但是若没有充分考虑到居住在此处的利益相关群体，也会引发一些社会冲突。再如，在旧城改造过程中，一些地方政府出于政绩工程，行政官员出于晋升考量，在没有履行完相应法律程序的情况下实施强制拆迁，反而制造了社会矛盾。

城市公共产品供给不足，服务质量不高的问题仍然突出。在城镇化推进进程中，地方政府往往习惯于通过行政化的手段推进城镇基础设施的建设，从而快速拉动地方经济增长，而对于社会自治力量不够重视，忽视公共服务资金的投入，这就导致了公共产品供给不足，供给的质量不高等问题。

2．城市农民工的社会融入较低，社会治理难度较大

城乡二元结构和农民进城难一直以来都是我国城镇化进城中突出的问题，各地政府在推动城市农民工的社会融入方面也做了不少工作，但是城乡融合和城乡一体化进展仍然缓慢。首先，城乡户籍制度改革依旧处于探索中。户籍制度改革的难点主要在于权利享有是否均等化。用于本地人、城市人这一户籍身份，往往就意味着在医疗、就业、子女教育等诸多公共服务方面具有不同于农村人、农民工的权利。农民工由于很难享受到与市民同等的基本权利，就难以融入城市。其次，由于土地城镇化快于人口城镇化，在城郊结合部地区的失地农民面临着征地补偿不合理、再就业不足、社会保障缺失等一系列制度障碍。再次，在推动城乡一体化的过程中，一些地方简单采取了消灭农村的做法，人为推动农民集中居住，产生了农民“被动城镇化”等问题。

农民工、失地农民等社会流动人口的社会管理问题比较突出。在融入城市进程中，农民工群体既存在户籍的制度性障碍，又存在生活方式、经济收入、文化认同等个体性障碍，这个群体中的很多人融入不了城市，又回不去做农民。与此同时，我们还没有建立有效的流动人口管理的制度，在流动人口聚集地区（如城郊结合部、城中村），社会秩序问题仍然较为突出。这也是当前城市治理中必须要面对的问题。

3．城市结构发展失衡，大城市的“城市病”问题突出

由于城市规划跟不上城市化进程，我国城市发展存在结构性失衡的风险，主要表现在区域城市等级规模结构和大城市内部结构失衡两个方面。一方面，区域城市等级规模结构不合理，大、中、小城市发展失衡，缺少协同发展机制。比如，中国社会科学院2013年中国人类发展报告《可持续与宜居城市——迈向生态文明》指出，中国的城镇化处于全球平均水平，城镇发展的规模结构不尽合理，大城市过度膨胀，中小城市则发展动力不足。另一方面，大城市内部空间结构发展失衡，功能分区不明显，公共设施布局不合理。我国大城市主要以“单中心”格局为主，制约了城市的辐射带动功能，不同功能区间缺乏联动机制。公共服务设施主要集中在中心城区，人口过度集中在中心城区，工作地与居住地分离等都给城市运行带来诸多负面影响。

由于城市结构和功能不相匹配，农民无法就地市民化，大城市内部功能区规划不合理，这对城市交通、环境治理形成了挑战。比如，由于城市内部功能区划不合理，一些地方居住地与化工园区紧临，导致了居住地环境问题较为突出。而交通拥堵目前已经成为我国大城市治理中的通病。

4．城市社会冲突加剧，城市治理的成本增加

在快速城镇化进程中，各个利益群体之间的冲突也在不断增加。其中，因产权流转不合理引发的冲突性事件、弱势群体权利抗争事件、城市基础设施建设中的邻避冲突等事件较为突出。比如邻避运动，随着城镇化进程，城市规模增加，城市人口增多，需要建设新的高压电线基站、垃圾焚烧发电厂、污水处理厂等设施，这是城市发展进程中政府必须要推进的基础设施建设，居民也都清楚这是属于公共事业，但是谁都不愿意让这些设施建设在自家的附近，而政府在推进过程中，如果信息沟通不顺，或者没有对周边居民相应的补偿机制，或者在推行过程中没有严格依法行政，就有可能引发居民的群体性事件。

由于城市流动性较强，因为交通事故、环境污染等导致的社会冲突事件增多。一旦这些事件升级，在目前互联网的推波助澜下，很容易形成较大规模的群体性事件，这会对当地的交通、治安等形成较大的威胁，也会增加城市治理的成本。移动互联网的出现使得此类突发性群体性事件更加难以管理，地方政府在治理过程中稍有不慎，就有可能引发更大的冲突。

（二）社会结构急剧变化与城市治理

社会结构，“是指社会系统的各个组成部分及要素之间持久的、稳定的相互联系模式，即社会系统的静态构成状况”。当前，中国正处于一个结构性巨变过程中，有学者把中国社会实践结构性巨变概括为如下八大特征：

“第一，当代科学技术的创新和应用引领着社会的信息化、符码化、数字化和网络化，提供了使失谐因素被激活的结构性条件，从而更易形成社会矛盾、更易引发社会动荡。第二，当代社会‘去集体化’和‘去组织化’趋势的进一步发展，对社会分化过程形成了更强的催化作用。第三，劳动与资本的传统关系的破裂进一步推动了社会的两极化趋势，导致了新的二元化现象。第四，有形劳动的社会地位急剧下滑，失去了过去的轴心地位，形成了社会分层的消极动力。第五，经济活动性质的转变使社会风险不断扩大和加深，对经济与社会的安全基础都形成了极大的销蚀。第六，财富分配和风险分配所带来的双重社会压力，使得社会矛盾的根源更为深刻、表现更为复杂。第七，生活世界与系统世界的不平衡关系为世俗事物的神圣化添加了助力，对社会信念和价值观造成了深度腐蚀。第八，社会中的传统性与现代性、古典现代性与现时现代性、旧式现代性与新型现代性，以及全球变迁与本土社会转型，各种因素和传统之间的关系更加盘根错节，这种影响仍在不断助推社会生活中的一些复杂症候。”其中，如下社会结构性巨变对城市治理形成巨大挑战。

1．社会两极分化增加了城市治理的难度

社会阶层结构一直以来被视为社会稳定和社会公平的重要指示器，也是反映一个国家治理效果的重要指标。改革过程中由于社会分化与社会变迁，中国20世纪90年代中后期开始逐渐形成了具有相当规模的底层社会，主要是以下岗失业者为主的城市新贫困阶层以及进城农民工组成的底层群体。

清华大学教授李强曾采用定量的范式，使用2000年全国第五次人口普查数据，指出中国社会是“倒丁字型社会结构”，即社会中下层或下层比例、数量巨大，工人、农民、农民工占据了社会群体的主要比例，中间层弱小，中产阶层明显缺失。

在近期的研究中，他又使用全国第六次人口普查数据，得出如下结论：“中国社会结构变化的总体特征是，得分值较低的底层群体出现了明显的向上流动的趋势。中间层的某些群体主要是中下群体，有所扩大。但是，从总的社会结构图形看，大体上还是属于底层比较大的社会结构特征，基本上可以说还是类似于一种‘倒丁字型社会结构’，当然，如果说形状是‘土字型社会结构’也可以。总之，中产阶层的某些群体有所扩大，但是，整体社会结构还没有根本改观，中产阶层在全社会中仍然比例较小。”

经济收入的两极分化，是社会进入不稳定期的征兆。城乡收入比差距已经从1997年的2.47∶1拉大到2007年的3.33∶1（1978年为2.57∶1）。2000—2008年，农村20%的高低收入群体的人均纯收入差距倍数从6.5倍扩大到7.5倍，极差年均增加13.7%，极比年均增加1.8%;1995—2008年，城镇10%的最高最低收入群体的可支配收入差距则从4倍扩大到9.2倍。2004年，我国的基尼系数0.473,2009年达到峰值0.490,2013年0.473，十年期间，基尼系数先上扬后下降，虽然有所回落，但整体远高于国际0.4的警戒线。2010年中国400位富豪的资产占GDP比重高达10.45%，2011年美国400位富豪的资产占GDP比重为10%。中国的财富集中度甚至超过美国。

1997—2007年，中国劳动者报酬占GDP比重从53.4%下降到39.74%。企业营业盈余占比从21.23%上升到31.29%，政府预算内财政收入占比从10.95%攀升至20.57%，如果加上政府土地出让收入、中央和地方国企每年的未分配利润等，政府的预算收入几乎占国民收入的30%。

整体而言，中国的社会阶层分化依旧严峻，不同社会群体收入差距仍在拉大，两极分化日益明显。与此同时，我国社会阶层之间、群体之间、劳资之间冲突也在增多。比如，2013年1月18日，上海神明电机有限公司发生大规模劳资纠纷。千名员工抗议厂方的“霸王条款”（如迟到一次，需罚款50元；迟到两次，则须记过，并罚100元），包括10名日籍高层在内的18名厂方管理人员被“软禁”于厂房，直到19日夜间11时30分，才由警方冲入救出。诸如此类的冲突正在增多，这对城市社会治理提出了新的挑战。

此外，由于两极分化导致的城市空间区隔也正在对现代城市治理提出新的挑战。比如，有学者指出，当下两极分化的具体表现为顶基对立型两极分化、城乡断裂型两极分化、官民悬殊型两极分化、地区割裂型两极分化和行业垄断型两极分化等形态。在城市社会中，当下的社会分化显得更为复杂多变，其中一个明显的特征是居住的隔离。这种城市空间隔离的新现象对城市治理又提出了重要的挑战。

2．社会人口结构巨变对城市治理形成了新的挑战

“人口结构从狭义上讲，仅指人口的自然属性如年龄、性别结构等，从广义上讲，还包括素质、空间分布、族群、职业分布等社会属性结构。”其中，人口年龄结构、空间分布结构对我国城市治理影响最大。

从人口年龄结构变迁看，从1953年到2008年，65岁及以上老年人口比重上升88.2%，劳动人口（15～64岁）比重上升22.7%，少儿人口（0～14岁）比重下降47.6%。2005年，65岁以上人口有10068万人，占比7.7%，2014年上升到13815万人，占比10.1%。总体上人口趋于老龄化。

截至2014年年底，我国60岁以上老年人口已经达到2.12亿，占总人口的15.5%。据预测，21世纪中叶老年人口数量将达到峰值，超过4亿，届时每3人中就会有一个老年人。根据国家卫生计生委发布的《中国家庭发展报告2015》，“空巢”老人，也就是子女离家后的老年人，占到老年人总数的一半。我国共有家庭4.3亿户左右。目前，中国有65岁以上老人的家庭已超过8800万户，占全国家庭户的比重超过20%。根据全国城乡失能老年人状况研究显示，2013年全国失能老年人数达3750万，预计2015年失能老年人数将超过4000万。

随着人口老龄化，城市如何给老年人提供更好的公共服务是城市治理无法回避的问题。在百度中搜索“老人病死家中无人知”，截至2015年11月21日，百度显示找到的相关结果约820000个。在一则“又一独居老人死在家中无人知”的新闻中，有这样一段文字，“2009年6月18日，隆昌路151号楼一名59岁的男子死亡3日后被邻居发现，死者之前独居。2009年6月12日，杨浦区延吉东路长白三村66号15室内，一名82岁祝姓老太被发现死于家中厕所。邻居介绍，老太一直独居，其儿子在苏州工作。2009年5月15日，浦东新区上南路4265弄金光新村，六旬独居胡老太被发现死于家中约两年时间，仅剩白骨。据知情邻居反映，胡老太曾结过两次婚，和孩子没什么来往。2008年4月9日，永年路178弄3楼一名独居老人被发现死在家中，邻居称这名66岁钟姓老太是在死亡多日后被发现的。居委会干部介绍，老人没有子女，患有脉管炎疾病”。这则报道是在2009年10月26日，报道中的案例都发生在上海。报道中也指出，上海市“纯老家庭”中老年人总数已达到86.38万人，其中80岁及以上的老年人为24.26万人，单身独居老人为18.80万，占上海总人口的1.35%。诸如此类的悲剧仍然在继续，比如2014年12月10日，临川晚报就以“独居老人猝死家中无人知”进行了如下报道：“一名独居的六旬老人突发疾病过世，由于子女不在身边，老人过世一天后才被人发觉。据了解，老人生前患有高血压、高血脂等疾病。”

老龄社会来临，老年人与子女分居现象加剧，让独居老人的自身安全受到威胁，一些老人因心血管疾病、意外摔倒等发生猝死的事件时有发生。这对城市公共服务提出了新的挑战。

（三）风险社会的来临与城市治理

德国社会学家贝克（U lrich Beck）认为，人们现在正生活在一个与传统现代化社会完全不同的“风险社会”中。在传统的现代化社会中，人们相信人的理性力量可以控制自然和社会，使人类社会有秩序、有规则地发展。这种对社会的看法可以称为一种“常态社会”的观点。但随着科学技术的日新月异和全球化的迅猛发展，一个新的“风险社会”已经来临。所谓“风险”本身并不是“危险”（danger）或“灾难”（disaster），而是一种危险和灾难的可能性。当人类试图去控制自然和传统、并试图控制由此产生的种种难以预料的后果时，人类就面临着越来越多的风险。

现代风险的表现形式多种多样，如环境和自然风险、经济风险、社会风险、政治风险等，它几乎影响到人类社会生活的各个方面。现代风险有几个方面的特征：一是风险具有高度的不确定性和不可预测性，它是“隐形的”。二是风险的影响可能波及全社会，而且是以一种“平均化分布”的方式影响到社会中的所有成员，包括穷人和富人。三是风险一旦转化为实际的灾难，它的涉及面和影响程度都将大大高于传统社会的灾难。四是由于现代信息技术的高度发达，由风险和灾难所导致的恐惧感和不信任感将通过现代信息手段迅速传播到全社会，引发社会的动荡不安。风险社会的来临对城市风险治理形成了新的挑战。

1．常规性风险对城市治理的挑战

城市会时常遭遇诸如火灾、水患、流行疾病等传统的常规性风险，但由于城市的人口流动性高、城市空间密度高、人群集聚等特征，常规性风险会带来难以估判的巨大破坏性。比如，2010年上海静安区大火和2012年夏天北京大雨导致的城市水灾等风险都给城市治理敲响了警钟。2010年11月15日14时15分许，上海市静安区胶州路728号一幢28层楼的高层居民住宅发生火灾。据附近居民介绍，公寓内住着不少退休教师，起火点位于10～12层之间，整栋楼都被大火包围着，楼内还有不少居民没有撤离。截至11月19日8时，遇难人数上升到58人，其中男性22人，女性36人。2012年7月21日至22日8时左右，北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害。截至8月6日，北京已有79人因此次暴雨死亡。根据北京市政府举行的灾情通报会的数据显示，此次暴雨造成房屋倒塌10660间，160.2万人受灾，经济损失116.4亿元。

此外，我们还需要关注由于基础设施老化与公共服务更新缓慢所产生的安全风险。有研究指出，我国很多城市的地下管线是在20世纪80年代投资建设，到目前为止已经使用了30多年，由于各类项目缺乏整体系统的规划，加上当初管道材料质量不佳、管道施工不规范、管道保养缺乏等原因，城市地下管道的安全风险也越来越大。

对于诸如此类的常规性风险，城市大多有应急的预案，但是面对风险社会的不可预测性，这些理性的预案也并不能完全预防风险的发生与损失。如何从源头消除风险，这是城市治理必须要回应的问题。

2．非常规性风险与城市治理

伴随着工业化、信息技术的高度发展，城市还面临着恐怖主义威胁、金融风险、信息网络安全风险等非常规性风险。具体而言，包括三个方面。

其一，在全球经济危机及多元文化冲突的背景下，城市日益受到新型恐怖主义的威胁，公共设施、轨道交通、公园、机场等人群密集场所，一旦受到恐怖主义的袭击，将给整个城市带来巨大的创伤。如2014年3月1日，在云南省昆明市昆明火车站发生的一起新疆分裂势力一手策划组织的严重暴力恐怖事件。事件共造成31人死亡、141人受伤。

其二，城市通常拥有数量众多的金融机构，以及资产规模巨大的金融市场。在失控的情况下，个别金融机构破产倒闭所引发的金融风险往往会转化为系统性的金融危机，导致全社会经济秩序混乱，甚至引发严重的社会与政治危机。比如1997年的亚洲金融风暴、2008年的美国“次贷危机”及其后蔓延整个欧洲的“债务危机”，对全球金融市场、区域经济稳定都造成了严重的影响。

其三，由于信息网络技术具有匿名性、超越时空、即时性等特征，其广泛运用使得全球的经济社会生活紧密连成一体，人们的多样化诉求基本都可以借此得以满足，但是信息网络技术的快速发展也隐含着巨大的安全风险。网络黑客的大量存在，有可能导致个人、组织乃至国家重要情报信息被窃取和泄露，“棱镜计划”丑闻就充分显示了信息安全风险的严重性。