第三节 从数字城管到智慧城管

现代城市治理大体可以划分为两个发展阶段，一个是数字城管阶段，一个是智慧城管阶段。在具体实践领域，数字城管和智慧城管都在使用，有些方面也没有作出明确的区分。实际上，数字城管和智慧城管还是有所区别的。数字城管和智慧城管分别是数字城市和智慧城市的重要组成部分。

一、从数字城市到智慧城市

数字城市大体起源于1998年美国副总统戈尔提出的数字地球的概念。对于数字城市，不同的学者进行了不同的界定。中国工程院院士李德仁等认为，数字城市是城市地理信息和其他城市信息相结合、并存储在计算机网络上的、能供用户访问的一个将各个城市和城市外的空间连在一起的虚拟空间，是数字地球的重要组成部分，是赛博空间的一个子集。数字城市以城市对象数字化、虚拟化为目标，通过利用信息技术手段把城市的过去、现状和未来的全部内容在网络上进行数字化虚拟实现。

智慧城市源于智慧地球的理念，它是在数字城市的基础上融合物联网技术、云计算等新一代信息技术的产物。李德仁认为，智慧城市是城市全面数字化基础之上建立的可视化和可量测的智能化城市管理和运营，包括城市的信息、数据基础设施以及在此基础上建立网络化的城市信息管理平台与综合决策支撑平台。简单地讲：数字城市和物联网的融合就是智慧城市。徐静和陈秀万认为，智慧城市视城市的全部活动为一个可感知、可调节、可调控的生态系统，通过把各类传感器、物联网植入城市的自然、社会、经济、管理、服务等各个系统对象之中，实现城市对象的透彻感知，从而获得城市各要素的属性信息，经汇总、整合、深度互联构成城市的各类优化模型，并在模型的引导下，为城市生活、规划、建设和发展提供智慧化的服务。

在我们看来，城市信息化大体上可以区分为数字城市和智慧城市两个发展阶段。智慧城市是基于数字城市基础上，融合现代物联网、云计算等新型科技的智能化城市，是数字城市的升级版。

毛光烈对数字城市和智慧城市进行了很好的区分，他认为数字城市的特点是“数据为王”。与智慧城市相比，数字城市的缺点主要体现在：第一，数字城市阶段非常重视信息的占有，但忽视信息的鉴定管理；第二，数字城市对信息的使用、分类开发重视不够。换言之，数字城市仅仅表达的是数据，有应用，但没有高水平的大规模的智慧式的开发使用，远远没有达到信息化改变工作方式、生活方式和贸易方式的水平。智慧城市的特点是“内容为王”，其不同于数字城市的特点有三点：第一，信息按照业务需求进行全面、准确、实时、分类感知和掌握；第二，注重对数据和信息的应用处理，通过分析、过滤、鉴定、挖掘、对比、整合等工作，转化为知识和智慧，形成对问题和形势的判断依据；第三，重视智慧的高水平的使用，通过使用来达到服务的目的。

徐静和陈秀万则从数据采集方式、互联程度、信息处理、系统架构、应用效果等方面进行了很好的区分（参见表1-2）。在数据采集方面，数字城市主要是利用数字编码技术实现城市的数字化描述；智慧城市是在数字城市基础上，基于物联网的对象感知和知识描述。在互联程度上，数字城市是孤立的、基于领域的、基于部门的，没有组网能力；智慧城市的信息是泛在互联的，其对象在感知层要求能自动组网。在信息处理上，数字城市的信息存储位置以信息源头产生单位为主，以关系型数据库为主，数据使用固定在单位的应用系统中；智慧城市的信息存储在云计算中心，可以实现跨单位语义关联。在系统架构上，数字城市一般包括基础设施层、数据层、应用支撑层、应用逻辑层、展示层；智慧城市在此基础上新增了感知层，并在其他层面都有所拓展，比如在数据层增加了语义知识库等，而且在使用过程中可以实现统一分配、动态组合。在应用效果上，数字城市具有全面模拟和仿真物质城市的功能，具有网络化、虚拟化等特点；智慧城市改变了以桌面终端、检索、查询为主的方式，具有智慧化、普适性、便捷性、综合性等特征。

资料来源：徐静，陈秀万．数字城市与智慧城市比较研究[J]．图书馆理论与实践．2013（11）:13-15.

二、从数字城管到智慧城管

2003年5月，北京市“东城区网格化城市管理系统”课题组开始着手研发数字化城市管理信息系统，2004年10月，“东城区网格化城市管理系统”正式上线运行。网格化管理模式通过整合多个城市管理相关政府部门的城管职能创建了“监管分离”的新体制；面向城市管理的需求和业务流程，综合利用移动通信、地理信息系统、卫星定位系统和地理编码等高技术手段；基于“万米单元网格”实现城市管理对象（部件和事件）的标准化分类、编码和定位及其管理职能的确责、确权和量化绩效考核标准，建立闭环的城市管理工作流程和科学的绩效评价体系，取得了城市管理的显著成效。

2005年，“东城区网格化城市管理系统”得到了中央编办、国信办、国家科技部、建设部、北京市委市政府和多位资深行业专家的高度评价，被列为建设部“十五”科技攻关计划示范工程并通过专家验收，通过了北京市科委的科技成果鉴定，被列为国家信息化示范项目、北京市信息化重大应用项目，并被建设部确认为“数字化城市管理新模式”开始在全国进行推广，全国各地的数字化城市管理建设也自此轰轰烈烈开展起来。

数字城管的快速发展对我国城市管理模式产生了深刻影响，实现了巨大的经济和社会效益。但是城市问题发现滞后、预警被动、社会秩序维护压力增大等城市问题，尚未得到根本性改观。随着物联网、云计算等新兴信息技术的兴起，信息技术与城市治理之间的融合更加紧密，尤其是在以生产者为中心的创新模式向以用户为中心的创新模式转变的背景下，强调开放、互联、互通、融合等理念的智慧城管开始兴起。

房立洲从城市定位、影响因素、主要特征三个视角对我国城市管理的发展阶段进行了区分。从传统城市管理到数字城管再到智慧城管，体现了城市化、信息化、政府职能、市民诉求等各个方面的一些转变（参见表1-3）。比如，体现在市民诉求上，智慧城管比数字城管阶段，市民参与更为踊跃，共同治理更容易落地。

从数字城管到智慧城管，不仅是技术手段的变化，更是管理理念、管理对象、参与主体、管理方式的变化。智慧城管与数字城管存在以下八方面的差异：

第一，数字城管通过城市地理空间信息与城市管理各方面信息的数字化在虚拟空间再现传统城市，智慧城管则注重在此基础上进一步利用传感技术、智能技术实现对城市管理与运行状态的自动、实时、全面透彻的感知。

第二，数字城管通过城市管理各行业领域的信息化及初步整合提高各行业管理效率、服务质量，并实现了初步协同，智慧城管则更强调通过云计算等新一代信息技术应用，进一步实现城市管理信息化的集约化和智能化，发挥城市管理信息化的整体效能。

第三，数字城管基于互联网形成初步的业务协同，智慧城管则更注重通过泛在网络、移动技术，依托执法城管通、市民城管通等载体实现无所不在的互联和随时随地随身的智能融合服务。

第四，数字城管的管理对象聚焦在基于地理信息系统的“部件”和“事件”管理，即围绕“物”（城市公共设施及环境）及与“物”相关的“事”的管理，智慧城管则更加重视人的主体地位及社会服务管理，将管理对象拓展到“人、地、物、事、组织”的全方位管理。

第五，数字城管通过专业队伍参与网格划分、数据普查等方式关注数据资源的生产、积累和应用，智慧城管则更加关注社会各方参与的开放数据建设与共享应用。

第六，数字城管通过建立监督指挥中心、聘用监督员等方式实现指挥和监督的协同互动，智慧城管则更注重通过社会资源的广泛发动，通过市民城管通、城管政务维基的方式汇聚大众的力量和群众的智慧解决城市管理难题。

第七，数字城管更多注重利用信息技术实现城市各领域的信息化以提升社会生产和管理效率，智慧城管则更强调人的主体地位，更关注用户视角的服务设计和提供，更强调开放创新空间的塑造及其间的市民参与、用户体验，即“以人为本”实现可持续创新。

第八，数字城管致力于通过信息化手段实现城市运行与发展各方面功能，提高城市管理效率，服务城市建设与发展，智慧城管则更强调通过政府、市场、社会各方力量的参与和协同实现城市公共价值塑造和独特价值创造。

三、智慧城管的内涵与特征

（一）智慧城管的内涵

如何界定智慧城管呢？宋刚指出，智慧城管是新一代信息技术支撑、知识社会创新2.0环境下的城市管理新模式，通过新一代信息技术支撑实现全面透彻感知、宽带泛在互联、智能融合应用，推动以用户创新、开放创新、大众创新、协同创新为特征的“以人为本”的可持续创新。智慧城管在理念上强调以用户创新、大众创新、开放创新、协同创新为特征的知识社会环境下以人为本的可持续创新；在制度上注重营造全社会参与塑造城市公共价值的开放创新生态；在技术上注重通过移动技术、物联网、云计算等新一代信息技术以及维基、社交媒体、Fab Lab、Living Lab、综合集成法等工具和方法的应用，实现全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用、以人为本的可持续创新。智慧城管突出城市管理的智能化、人本化服务转型，强调通过协同共治、公共价值与独特价值塑造，“以人为本”实现创新2.0时代的城市管理再创新。

房立洲认为，“智慧城管是充分利用物联网、云计算、信息融合、网络通信、数据分析与挖掘等现代信息技术手段，强化信息获取自动化、监督管理精细化、业务职能协同化、服务手段多样化、辅助决策智能化、执法手段人性化，通过信息资源整合实现城市管理要素、城市管理过程、城市管理决策等全方位的智慧化”。

以上的概念界定是比较有代表性的，大体上反映了学术界对智慧城管的理解，即“智慧城管=智慧+城管”。在“智慧”方面，侧重于新兴技术的运用，比如物联网、云计算、数据挖掘等现代化技术手段；在“城管”方面，强调“以人为本”的管理。

智慧城管重视“智慧化”无疑是应该的，但是如果仅仅把智慧城管理解为先进技术手段的更新，还是不够的。物联网、云计算等仅仅是手段，智慧城管的真正要义在于城市管理人员理念的深层次变化和公共服务的优化。当然，技术手段在推动城市管理和公共服务优化方面发挥了非常重要的作用，甚至是由于技术手段的运用倒逼了公共服务优化，倒逼城市管理人员素质的提升。

（二）智慧城管的特征

有学者概括了智慧城管的四大特征，即全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及以人为本的可持续创新。而以智慧治理为内核可以列为第五大特征。

第一，全面透彻的感知。通过传感技术，实现对城市管理各方面监测和全面感知。智慧城管利用各类随时随地的感知设备和智能化系统，智能识别、立体感知城市环境、状态、位置等信息的全方位变化，对感知数据进行融合、分析和处理，并能与业务流程智能化集成，继而主动作出响应，促进城市各个关键系统和谐高效的管理。

第二，宽带泛在的互联。各类宽带有线、无线网络技术的发展为城市中物与物、人与物、人与人的全面互联、互通、互动，为城市各类随时、随地、随需、随意应用提供了基础条件。宽带泛在网络作为智慧城管的“神经网络”，极大地增强了智慧城管作为自适应系统的信息获取、实时反馈、随时随地智能服务的能力。

第三，智能融合的应用。现代城市及其管理是一类开放的复杂巨系统，新一代全面感知技术的应用更增加了城市的海量数据。集大成，成智慧。基于云计算，通过智能融合技术的应用实现对海量数据的存储、计算与分析，并引入综合集成法，通过人的“智慧”参与，提升决策支持和应急指挥的能力。基于云计算平台的大成智慧工程将构成智慧城管的“大脑”。技术的融合与发展还将进一步推动“云”与“端”的结合，推动从个人通信、个人计算到个人制造的发展，推动实现智能融合随时、随地、随需、随意的应用，进一步彰显个人的参与和群众的力量。

第四，“以人为本”的可持续创新。面向知识社会的下一代创新重塑了现代科技“以人为本”的内涵，也重新定义了创新中用户的角色、应用的价值、协同的内涵和大众的力量。智慧城管的建设尤其注重“以人为本”、市民参与、社会协同的开放创新空间的塑造以及公共价值与独特价值的创造。注重从市民需求出发，并通过维基、微博、Fab Lab、Living Lab等工具和方法强化用户的参与，汇聚公众智慧，不断推动用户创新、开放创新、大众创新、协同创新，“以人为本”实现经济、社会、环境的可持续发展。

第五，以“智慧治理”为内核。智慧城管的内核还是智慧治理。所谓“‘智慧治理’既不是单纯的智慧城市，也不是过去所说的复合治理，它是一种将技术导向的智慧城市和多元力量参与的复合治理融合的全新思路。‘智慧治理’强调，在越来越复杂的现代社会，应当以现代信息技术为支撑，通过信息技术的运用，打造一种更为开放、多元和快速回应的社会治理体系”。