主要知识点

一、卫生监督的概念、特征和作用

（一）卫生监督的概念

卫生监督是指卫生监督主体依据卫生法律、法规的规定对个人、法人和其他组织从事与卫生有关的事项进行行政管理，并对其行为作出处理的行政执法活动。卫生监督的目的是通过行使卫生行政执法职权，实现对社会卫生事务的行政管理，保护人民的健康。

卫生监督属于国家监督，是行政执法的重要组成部分，也是国家卫生行政管理的重要环节。同时，卫生监督又具有较强的技术性，有赖于卫生标准和相应的检验检测技术等卫生技术手段才能够有效实施。

（二）卫生监督的特征

1．健康目的性

保护人体健康，防止各种有毒有害的因素对人体健康的影响和危害是我国卫生行政管理的根本目的之一，卫生监督正是使这一目的得以实现的执行过程。目前，卫生监督已成为国家行政管理活动的重要组成部分，在保障卫生活动的依法进行等方面起着不可替代的作用。

2．主体特定性

卫生监督作为国家行政执法的重要组成部分，只能由卫生监督主体作出。在我国，有权实施卫生监督的主体包括行政机关和法律、法规授权组织，比如卫生和计划生育行政部门、食品药品监督管理部门。

3．行政性与技术性

卫生监督是对卫生行政管理、卫生法律法规等社会人文科学知识与预防医学理论和技术等自然科学知识的综合运用。其行政性与技术性主要表现在：在专业知识上表现为社会科学知识与自然科学技术的综合；在手段上表现为行政法制手段与预防医学技术的综合；在方式上表现为行政执法、业务管理、专业指导等措施的综合；在依据上表现为有关卫生法律、法规、卫生标准和卫生技术规范的综合。

4．法定性

卫生监督作为行政执法的重要组成部分，必须依照卫生法律、法规的规定进行。

5．强制性

卫生监督是卫生监督主体依法实施行政管理的行为，具有强制性，一旦实施监督，执法对象必须接受和服从。

6．广泛性与综合性

卫生监督事项几乎涉及社会生活的一切领域，卫生监督适用的法律规范纷繁复杂，且互相渗透。

（三）卫生监督的作用

1．保护人体健康，提高健康水平

一方面，卫生监督通过监管保护与促进人体健康的医疗活动、其他与健康相关的产品与活动，控制和改善生产环境的卫生状况，防止各种有害因素对人体健康的危害；另一方面，卫生监督通过与其他卫生工作和其他行政管理工作相结合，使公众生活在安定、安全和卫生的社会中，从而使人们的健康水平得以提高。

2．严格依法行政，打击违法行为

卫生监督作为政府行政管理的重要手段之一，已成为政府法治工作不可缺少的组成部分，是严格依法行政的必然要求。卫生监督可以对违反卫生法律、法规的行为给予必要的制裁，是打击卫生违法行为的基本途径。

二、卫生监督行为

（一）卫生监督行为的概念

卫生监督行为又可称为卫生行政执法行为或卫生具体行政行为，是指卫生监督行为主体在实施卫生监督活动、行使卫生监督职权的过程中，针对特定行政相对人所作出的、影响行政相对人的权利义务的行为。

（二）卫生监督行为的种类

1．以卫生监督的过程为标准，卫生监督行为可以分为预防性卫生监督行为和经常性卫生监督行为

(1)预防性卫生监督行为，是指卫生监督主体依据卫生法律、法规对新建、改建、扩建的建设项目所开展的卫生审查和竣工验收。开展预防性卫生监督旨在使工业企业和公共场所、学校、医院以及放射性工作场所等生产经营活动或场所达到卫生要求，从源头上消除可能对公共卫生秩序、从业人员和人民群众健康损害的潜在隐患或风险。预防性卫生监督行为是卫生监督主体实施卫生行政许可的前提条件。

(2)经常性卫生监督行为，是指卫生监督主体定期或不定期地对管辖范围内的企事业单位、个人或有关社会组织遵守卫生法律、法规的情况进行的日常性监督活动。经常性卫生监督行为属于事中监督或事后监督，可以是定期的，也可以是不定期的。监督的重点是了解监督对象守法情况，以便及时发现问题、查明情况、找出原因，进而采取措施并及时予以纠正。对于查出的严重违法行为，卫生监督主体有权进行查处，对其中触犯刑律的，则移送公安司法机关依法追究刑事责任。

2．以卫生监督受卫生法律、法规和规章拘束的程度为标准，卫生监督行为可以分为羁束卫生监督行为和自由裁量卫生监督行为

(1)羁束卫生监督行为，是指卫生法律、法规对行为的内容、形式、程序、范围、手段等做了详细、具体和明确的规定，卫生监督主体只能严格依法实施的卫生监督行为。卫生监督主体实施羁束性卫生监督行为时，必须严格依法作出。

(2)自由裁量卫生监督行为，是指卫生法律、法规对卫生监督行为的内容、形式、程序、范围和手段等做了规定，同时又留有一定的选择余地或幅度，或者对卫生监督行为的内容、形式、程序、范围和手段等只做原则规定，给卫生监督主体预留了自由选择和决定的空间，卫生监督主体可以依据法律规定，结合实际情况作出卫生监督行为。

3．以卫生监督是否可以主动作出为标准，卫生监督行为可以分为依职权卫生监督行为与依申请卫生监督行为

(1)依职权卫生监督行为，是指卫生监督主体依据卫生法律、法规赋予的职权主动作出的行为。绝大多数卫生监督行为都属于依职权卫生监督行为。

(2)依申请卫生监督行为，是指卫生监督主体根据相对人的申请条件作出的卫生监督行为。典型的依申请卫生监督行为是卫生行政许可。

4．以卫生监督是否必须具备一定的法定形式为标准，卫生监督行为可以分为要式卫生监督行为与非要式卫生监督行为

(1)要式卫生监督行为，是指卫生监督主体必须采取法定方式实施的卫生监督行为。

(2)非要式卫生监督行为，是指卫生监督主体根据实际情况自行选择适当方式或形式作出的卫生监督行为。非要式卫生监督行为有利于提高行政效率，但是只有在卫生法律法规对卫生监督行为方式没有做出明确规定或限制的条件下才可以采用。

（三）卫生监督行为的效力

1．卫生监督行为的合法要件

卫生监督行为的合法要件又称有效要件，是指卫生监督行为合法生效所需具备的法定条件。

根据行政法理论，卫生监督行为的合法要件包括四个方面，即主体合法、职权合法、内容合法、程序合法。

(1)主体合法即卫生监督行为主体应当具备法律、法规赋予的卫生监督主体资格。卫生监督主体通常是县级以上卫生和计划生育行政部门、与卫生有关的其他行政机关和法律、法规授权的组织。同时，具体实施执法行为的卫生监督人员也应具有合法的身份，必须是合法取得公职人员身份的人员。

(2)职权合法即卫生监督行为主体必须在法定职权范围内作出卫生监督行为。被授权组织必须在授权范围内，被委托组织必须在委托范围内作出卫生监督行为。任何行为主体不得超越职权或滥用职权。

(3)内容合法即卫生监督行为的实体内容要符合法律、法规的规定，包括具有事实根据，适用法律、法规正确，权利和义务符合法律、法规规定，行为的目的符合立法本意，而不能曲解立法意图或背离法律的宗旨和原则等要求。此外，内容适当也是内容合法的应有之义。

（4）程序合法是指卫生监督行为要符合法定程序要求。卫生监督行为既要符合行政程序的基本原则（如先取证、查明事实，后裁决、作出处理决定的顺序原则等），又要符合行政程序的制度（如信息公开制度、听证制度、回避制度等）。程序合法要求卫生监督行为在行为的方式（形式）、步骤、时限等方面都要合法。

2．卫生监督行为的效力

卫生监督行为的效力包括四个方面的内容，即公定力、确定力、拘束力和执行力。

(1)公定力是指卫生监督行为一经作出就推定为合法、有效的法律效力，即卫生监督行为一旦成立，除法律规定的无效情况外，在被有权机关撤销之前，都被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。卫生监督行为的公定力是出于保障公共利益和维护行政权威的需要，并不意味着卫生监督行为一定合法。

(2)确定力又称不可变更力，是指卫生监督行为一旦有效成立和生效后，非依法定程序不得随意改变其内容。而且一经生效，非依法定原因和非经法律程序不得随意更改和撤销。在行政复议和行政诉讼期间，卫生监督行为一般不停止执行；超过行政复议或起诉时限的，不得再对其提起行政复议和行政诉讼。

(3)拘束力是指卫生监督行为一经作出，其内容对卫生监督主体和行政相对人产生的法律上的约束与限制效力。卫生监督行为的拘束力既针对卫生监督主体，又针对相对人以及有关组织或人员。就卫生监督主体而言，卫生监督行为一经生效，卫生监督主体必须履行该卫生监督行为所确定的义务，并且任何卫生监督主体在原卫生监督行为未被依法撤销或变更之前，不得作出与原卫生监督行为相抵触的其他卫生监督行为；就行政相对人而言，相对人必须接受该卫生监督行为，并履行该卫生监督行为所确定的义务；有关组织或人员也应维护该卫生监督行为。

(4)执行力是指已经生效的卫生监督行为要求卫生监督主体和相对人对其内容予以实现的法律效力。卫生监督行为的执行力是对卫生监督主体和行政相对人双方同时存在的一种法律效力：其一，对相对人而言，当相对人不自觉履行卫生监督行为所确定的义务时，卫生监督主体可依法直接强制执行或申请人民法院强制执行；其二，对卫生监督主体而言，当卫生监督主体不履行其法定义务时，相对人可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

（四）卫生监督行为的撤销、废止、变更和消灭

1．卫生监督行为的撤销

卫生监督行为的撤销是指卫生监督行为在作出之后，发现存在不符合合法要件的情况或行为不适当时，由卫生监督主体、上级行政机关或者人民法院依法作出撤销决定而使之失去法律效力。撤销的效力通常自行为作出之日起即失去效力，但在作出撤销决定之前，有关卫生监督主体和相对人要受该行为的约束。而且，可撤销的行为不一定必须撤销，如果相对人在法定期间内没有提起复议或诉讼，则不能申请人民法院撤销该行为。

2．卫生监督行为的废止

卫生监督行为的废止是指因形势或法律、法规的变化，使原来合法、适当的卫生监督行为已不符合现行法律、法规的规定，而由原卫生监督主体或其上级行政机关依法终止该行为的效力。卫生监督行为具有确定力，一经作出即不得随意废止，只有在符合法定情形的条件下，才能依法定程序废止。

3．卫生监督行为的变更

卫生监督行为的变更是指卫生监督主体或其上级行政机关对已经发生效力的卫生监督行为，发现其合法但是不合理或者因情况变迁，使原行为变得部分不适用，对卫生监督行为加以改变或使部分内容失去效力。

4．卫生监督行为的消灭

卫生监督行为的消灭是指卫生监督行为效力完全停止，不复存在。卫生监督行为的撤销、废止、履行完毕等都可能导致卫生监督行为的消灭。

三、卫生监督原则

（一）合法性原则

合法性原则是指卫生监督必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。合法性原则主要包括三个方面的内容：①任何卫生监督职权都必须基于法律的授予才能存在。任何卫生监督主体都不得自己设定卫生监督权力，也不得超越自己的职权范围行事。②任何卫生监督职权的行使都应依据法律、遵守法律，不得与法律相抵触。不仅要遵守实体法规范，而且要遵守程序法规范。③任何违法卫生监督行为都必须予以追究，违法行为主体及其工作人员应承担相应的法律责任。

（二）合理性原则

合理性原则是指卫生监督主体作出卫生监督行为时在合法的前提下应尽可能合理、适当和公正。

合理性原则的具体要求为：卫生监督的动机应当符合目的；卫生监督应当手段适度、结果公平；违反合理行政原则也要承担相应的法律后果。

（三）程序正当原则

程序正当原则是指卫生监督主体作出监督行为，必须遵守正当法律程序。程序正当原则的主要内容有：依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断；不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的监督行为等。

（四）诚实守信原则

现代社会以信用为本，诚实守信是法治社会对政府行政管理的必然要求。诚实守信原则的主要内容有：作为卫生监督依据的卫生法律规范具有稳定性与不可溯及性；卫生监督活动具有真实性与确定性；卫生监督主体恪守诺言；信赖保护。