二、余杭区街道民主协商议事会议制度的实践

（一）建设背景

余杭区自2001年撤市设区以来城市化进程快速推进，2011年，全区9个镇乡撤并建街，乡镇一级原有的党代会、人代会随之取消，街道层面党员群众参与公共事务的渠道减少，街道党工委、办事处与群众沟通、接受群众监督的途径缺失。如何在街道现有的体制下充分保障党员群众的各项民主权利，探索基层社会治理体系和治理能力的现代化成为当务之急。为此，2013年余杭区在街道一级探索试行了民主协商议事会议制度。

2013年1月，余杭区委组织部和余杭区人大常委会办公室联合发文，在南苑和仓前两个街道试行街道民主协商议事会议制度，让党员代表、村（居）民代表、共建单位、区级及以上“两代表一委员”等各层面人员就经济社会发展重大问题和与群众切身利益相关的问题进行广泛协商。通过半年试点工作的实践证明，民主协商议事会议制度有效弥合了党员群众参与街道事务的体制“断层”，有效保障了党员群众的知情权、参与权、表达权和监督权，有效提高了街道决策与群众意愿的对接度和同步性。2013年6月，在总结试点经验的基础上，余杭区出台了全面试行街道民主协商议事会议制度的实施意见，在全区14个街道全面试行街道民主协商议事会议制度。

（二）主要做法

街道民主协商议事会议制度是指在街道党工委的领导下，街道民主协商议事会议代表（后文会进行具体阐释）按照民主协商运行规则和相关工作制度，讨论商议发展事项、参与民主管理、落实工作监督的制度。下面，笔者从组织架构、代表产生和运行模式三方面对余杭区街道民主协商议事会议制度做一介绍。

1．组织架构

良好的组织架构是制度运行的有力保障。余杭区街道民主协商议事会议制度突出党委的领导作用，注重街道办事处、人大工委、政协联络工委等职能统筹和资源整合。在区级层面建立街道民主协商议事工作推进领导小组，由区委副书记任组长，区委常委、组织部长和区人大、区政协分管领导为成员，形成工作推进机制，加强面上工作督导。在街道层面由各街道建立民主协商议事工作领导小组，由街道党工委书记任组长，街道办事处主任、分管党群的副书记、人大工委和政协联络工委的负责人任副组长，街道其他相关领导班子成员为成员，主要负责街道民主协商议事会议制度的组织领导。民主协商议事工作领导小组下设办公室，由分管党群的副书记兼任办公室主任，负责民主协商议事会议的召开、日常活动的组织安排、议事代表的联系。

2．代表产生

街道民主协商议事会议主要通过议事代表广泛协商进行。因此，代表的选择非常关键。为此，余杭区街道民主协商议事会议制度就议事代表的构成、条件、产生和职权均进行了规范。在代表的构成上，该制度要求以党员代表为主体，比例一般不少于70%，并安排一定数量的辖区单位代表、流动党员代表、外来人员代表、区级及以上党代表、人大代表、政协委员中的代表，以保证代表构成的广泛性和代表性。目前，全区共有议事代表946人，其中中共党员734人，占77.6%。在代表的条件上，要求议事代表具备思想政治素质好、熟悉基层情况、有较强的议事能力、办事公道正派等基本条件。实行议事代表资格联审制，联合纪委、政法、计生、城建等部门开展资格审查，对有违反计划生育政策、醉酒驾车等不适宜担任议事代表情况的人员，实行“一票否决”。代表的产生实行民主推荐制，采取上下结合、充分酝酿的方式，由各基层党组织根据多数党员群众的意见，提出议事代表人选，经所在党组织审查同意后，报街道党工委审查批准。议事代表实行任期制，任期一般为5年，与区级“两代表一委员”任期相同，同时明确代表资格终止、代表调整和增补的具体办法。在代表的职权方面，围绕保障议事代表的知情权、参与权、建议权、监督权，对代表的权利与职责进行了明确规定。

3．运行模式

余杭区街道民主协商议事会议制度作用的发挥主要通过两个载体来实现：一是会议，包括街道民主协商议事会议和专题协商会议；二是闭会期间街道及议事代表的履职活动。

（1）街道民主协商议事会议。街道民主协商议事会议是整个制度的重要内容和主要实现形式，一般每年召开2次，年中和年末各一次，由街道党工委召集并主持。会议的主要任务是听取和讨论街道党工委和办事处的半年度工作报告、人大工委的半年度工作汇报，听取议事代表意见建议办理落实情况的汇报，议事代表就街道涉及党情民意重点议题进行主题交流发言、进行现场询问并由街道有关领导进行现场解答，议事代表对街道党的建设和经济社会发展若干方面的工作情况进行阶梯式评价。

（2）专题协商会议。专题协商会议是指在街道民主协商议事年中和年度会议之外，围绕街道重大事项执行或党员群众关心的热点、难点问题召开的会议。与街道民主协商议事会议相比，它具有针对性强、灵活简便的特征。从运行来看，各街道对其重视程度在逐渐提高，2014年，围绕着“五水共治”、社会养老和物业管理、完善公共服务设施配套等议题，已有南苑、仓前、余杭等3个街道召开过专题协商会议，还有5个街道计划召开。

（3）闭会期间街道及议事代表的履职活动。根据制度的规定，在闭会期间，街道通过定期组织议事代表视察重点项目进展情况，邀请议事代表参与重大项目的立项、招标、验收等，组织议事代表对街道内重点、热点等问题进行实地考察和专题调研来发挥日常工作的功能。议事代表具有加强与党员群众的联系，及时听取和收集党员群众的意见建议，做好上级政策和街道重大事项的宣传、解释工作等职责，通过代表小组活动、联系接访等，实现经常性发挥议事代表作用的目的。

（三）运作成效

据调研的情况看，街道民主协商议事会议这项制度创新所取得的成效是多方面的。就制度本身来说，其成效主要体现在以下方面。

一是建构了一个比较规范的民主治理模式，促进了公共治理的多方参与，提升了基层社会自身的治理能力。余杭区街道民主协商议事会议制度通过搭建沟通协商的平台，鼓励、引导党员群众参与公共事务的治理，让“街道的事情大家商量着办”，打破了党政部门在公共事务治理中传统的“封闭—单一”模式，开始向“开放—多元”的方向演进，一定程度上改变了基层权力的运行方式。通过有效协商，让公众的诉求和合理化建议得到及时、有序、充分的表达，又让公众知晓和理解党委政府等公共权力部门的决策动机和决策过程，在政府和公众间构建起了良性的上下互动机制，这不仅有利于增强政府的效能和责任感，也有利于提升基层政权的合法性。仓前街道的“仁爱家园”工疗站的建设就是基层党委政府、企业和群众各尽所能、各尽其智，协助处理公共事务的典型案例。2013年1月议事代表王良富在街道召开的民主协商议事会上，提出了关于“建立‘仁爱家园’工疗站，为更多的残障人士提供方便”的议案。而后，街道依托原敬老院的基础耗资150万元建成仓前“仁爱家园”工疗站，对智障人士进行集中照管。同时，工疗站与企业进行对接，让工疗员们做些简单的产品加工，并支付报酬。工疗站的建设在保障了智障人士的生活和安全的同时，又维护了街道的和谐稳定。

二是有效处理了党的领导、人民当家做主和依法治国的关系，在坚持党的领导的同时，也提升了微观治理的民主程度和依法治理水平。余杭区街道民主协商议事会议始终坚持党的领导，注重在区委组织部和街道党工委的领导和指导下开展工作。同时，这一制度的建立也注重体现人民当家做主的要求，在区人大的指导下，参照镇人代会的运作模式，每年都会有一些例行的代表会、协商会，保障人民群众参政议政的权利，为公众进行诉求表达、利益协调和民主监督搭建了平台，弥补了城市基层党员群众参与街道党组织事务的制度设计空白，有效保障了群众知情权、参与权和监督权的落实，增强了老百姓的主人翁意识。此外，此项制度自始至终都注重体现依法治理的要求，科学设计工作流程和制度，并注重发挥工作计划的导向功能，提升了制度执行的效率。

三是促进了民生热点问题的解决。对公众诉求的积极回应是本项制度创新的突出特色。它能进一步提高党执政的合法性，夯实党的执政基础，体现了一种实质民主。以余杭区临平东湖街道小区停车难问题的解决为例。社区想结合“三改一拆”项目增加小区的停车位，但遭到部分没有私家车的居民的反对，理由是会减少绿化和增加消防隐患。在临平东湖街道召开的社会养老和物业管理专题协商会议中，相关利益方就该问题进行理性协商，最终决定由街道对社区进行资金帮助，采用更换草种和建设停车草坪的方式进行改造，赢得了各方的满意。在这个案例中，作为公共权力部门的街道通过协商的方式，让利益各方进行充分的表达和争辩，进而了解各自的立场和理由，在相互理解和体谅的基础上形成彼此接受的妥协方案，既切合实际地解决了问题，又实现了微观层面的民主。

（四）主要问题

1．运行实效问题

作为一种社会协商制度，“帮助群众解决实际问题”应是基层民主协商制度的重要目的。实践中，余杭区街道民主协商议事会议制度的重心仍然聚焦在年中和年度会议上。对于最能凸显民主协商本质的专题协商会议，虽然各街道的重视程度有提高（在2014年上报的工作计划中不少街道计划召开专题协商会议），但是实际召开的街道仍是少数，在有效解决民生热点、难点问题上的作用发挥不够大。而作为承载该制度日常功能发挥的闭会期间街道及议事代表的履职活动，由于活动机制不够健全、街道和议事代表精力有限等原因，在闭会期间开展的履职活动也不多，作用发挥不显著。

2．制度本身问题

一是“先天不足”。余杭区的街道民主协商议事会议制度作为余杭区委的一种制度创新，从产生、试点到全面推广，余杭区委发挥着突出的领导统揽作用，可以说，没有基层党组织的自觉推动和有力保障，就不会有这项制度。在性质上，我们可以将其视为基层党组织提高自身能力建设的一种主动创新，它没有法律地位，也不具备法律约束力。当领导的意志和决心成为决定该制度能否生存和发展的关键因素时，如何避免“人走政息”局面的出现，实现可持续发展将是该项制度面临的重要考验。二是完善不够。这表现为：首先，代表的构成不够合理。在确定协商的参与主体时，利益相关方是最重要的判断标准。然而在实践中存在专题协商议事会议中利益代表缺失的情况。比如在仓前街道召开的就业专题协商议事会议中，作为最相关的利益群体——失业人员就没有参加会议。其次，绩效评估难以落实。虽然在制度设计上专门提出要街道对推进民主协商议事会议制度的绩效进行评估，但是什么时候评估、以什么样的标准评估、评估的结果如何运用等都没有明确，实践中，截至目前，也没有街道开展过绩效评估。再次，缺乏激励和监督机制。激励和监督机制的缺失导致街道和议事代表的履职行为随意性大，容易流于形式。

3．延伸拓展问题

目前，余杭区街道民主协商议事会议制度运行还只停留在街道层面。纵向上，区、街道、社区（村）三级缺乏互动，表现为：一方面，区级部门和街道缺乏互动机制，议事代表所提的意见和建议中涉及街道无法解决的，街道不能直接提交区级相应机关办理，而要通过区“两代表一委员”间接反映；另一方面，街道层面的民主协商议事会议制度也没有与社区（村）层面的民主自治制度有效衔接。横向上，该制度没有向镇级延伸。因此，如何与基层党的民主集中制度、基层人大制度、基层民主自治制度等相关制度加强联系和对接，丰富和完善基层协商民主体系，形成系统效益是该制度发展的重要议题。

余杭区街道民主协商议事会议制度生存和发展所面临的问题与当前我国的政治环境和民主发展程度密切相关。首先，制度上缺乏法治的有效保障和支撑。在国家层面，除了选举法中规定了特殊的协商程序，其他基本法律中还没有协商民主的明确规定，也没有针对协商民主制度的专门实体法和程序法；在地方层面，也没有关于民主协商制度的地方立法。法治的缺失严重影响了制度的约束力、权威性和执行性。其次，公民社会发展不完整。公民社会是协商民主的社会基础，其宽容与平等、多元主义、团结与合作等价值观，体现出平等、自由、参与和合作等协商民主的特征，对协商民主的运行具有极为重要的作用。民间组织的独立性和合法性的不充分，使民主协商的发展缺乏相应的社会基础。再次，缺乏民主政治的传统。中国几千年的封建历史让我国公民的主体意识、权利意识和参与意识都比较淡薄，导致现实中民主参与的力度不大、能力不强。而公民的公共协商精神的培育、参与能力的培养都需要一个很长的历史过程。