第一节 研究缘起

网络行政问责是当下公民与政府之间以互联网和网络公共舆论为介质所形成的监督与被监督关系。从积极意义看，它能促进公民民主参与，推动公民对各级行政机关及公职人员自下而上问责的实现；从消极效应看，网络的虚拟性可能会侵蚀网络行政问责的正当性，甚至有时候被异化为网络暴力。本书的主要研究目的在于，客观分析网络行政问责的产生机理、演进规律和效果作用，探讨其制度建构的可行路径。

一、研究问题的提出

随着信息社会的到来，互联网深刻影响了国家和社会的权力对比关系。一方面，在中国，公民借助公共论坛、博客、微博等网络交流工具，关注、评论和转发政府行使公共权力的各种信息，不仅建构了新的话语表达渠道，而且汇聚成强大的监督政府的网络舆论或网络民意。特别是对政府官员以权谋私、权力僭越与滥用等行为，大多数公民已经不满足于基本的网络曝光，更希冀通过网络舆论的影响力，引起体制内权力监督部门的注意、跟踪和调查，直至相关人员承担应有的责任。另一方面，政府也越来越重视网络的声音，对网络诉求的反应也从最初的被动应对逐渐转变为主动回应。这是因为，从现实来看，网络曝光的内容与政府权力的正当行使息息相关。如果政府不予以足够重视，或听之任之、或敷衍了事、或加以掩盖、或强行压制，都会引起社会对政府的质疑，严重影响政府公信力，甚至合法性。可以说，网络赋权于公民，形成了强大的社会问责效应，这是互联网改变中国国家与社会权力关系中最具影响力的部分。从网络民意的表达、汇聚，到网络监督渐成气候，直至网络反腐成为特有现象，政府都须对网络公众的监督与质疑做出回应，并查处和追究涉事政府部门和公务员的责任。可以说，网络行政问责已成为政府不得不面对的新课题。但是，人们在为网络舆论的影响力欢呼雀跃的时候，同时亦清醒地认识到，其背后存在诸多问题。由于网络的虚拟性，公众很有可能以网络为平台发表言论时，出现无中心、去责任化的情况，导致网络言论真假虚实难辨，甚至在特定情况下，网络舆论转变为网络暴力，侵蚀网络行政问责的正当性、合法性；网络行政问责事件的随机性、突发性、非程序性，又与实体行政问责的制度化诉求格格不入；网络行政问责的效度和力度也因受到多重因素影响，比如问责事件的社会关注度、公众参与的广度和交互程度、政府的回应力等，而难以做出适当评价。网络行政问责在理论和实践层面需要探讨的主要问题如下。

首先，如何从理论上阐释网络行政问责和实体行政问责的关系？在理论上阐释二者关系，是本研究的逻辑起点。网络行政问责主要是公民依托于互联网所提供的信息交流沟通的虚拟平台，以网络公共舆论实现对政府及公务员的监督，并追究相应责任。由于网络本身具有虚拟性，网络行政问责的主体并不是特定的个体、群体、机构或组织等实体存在，而是依托于网络虚拟平台汇聚形成的虚拟群体。因此，从这个角度看，政治问责、司法问责、社会问责、公民问责等通过既有法律和制度渠道所形成的问责方式可以被看作为实体行政问责，与网络行政问责所具有的虚拟特性相对。二者都是行政问责的重要组成部分。

其次，网络行政问责是如何产生的？又是怎样发展的？以何种理论视角研究上述问题更能体现其本质？网络行政问责涉及信息社会理论、网络传播、网络政治参与等多种理论，是新闻传播学、社会学、公共管理学和政治学等多学科交叉的研究领域。不同学科视域下研究的视角和进路也不尽相同。比如，信息社会理论主要从宏观环境视角分析网络行政问责产生的背景，网络传播和网络政治参与理论则分别从舆论传播和公民参与的视角解释网络行政问责的过程。然而，从本质看，网络行政问责是公民借助互联网和公共舆论发起的对公权力的监督，实际是公民的知情权、表达权和监督权与公共权力的博弈与制衡。因此，网络行政问责研究的原点应立足政府与公民权力关系的变化，建构以权力博弈为基础的研究框架，以深入探讨其产生和发展的过程。

再次，如何评价网络行政问责的效果和影响力？网络行政问责虽然是新生的监督公权力的行政现象，但其所发挥的社会问责功能以及所产生的效果，甚至超越实体的公民问责。因此，积极的观点认为，网络行政问责是公民民主意识的体现，有利于促进当今中国社会主义民主的发展。但是，大多网络行政问责事件都几近成为网络公众的“集体狂欢”，网络叙事的标签化，甚至低俗化，为网络行政问责的积极效应蒙上阴影。所以，消极的观点认为，网络行政问责裹挟网络暴力，呈现娱乐化倾向。两种观点都存在一定的合理性，前者着眼于网络行政问责对促进民主发展的可能性，后者则主要探讨问责过程本身的合法性与合理性。但是，从现实来看，网络行政问责是不能单独发挥作用的，它需要借助实体行政问责制度，按照实体行政问责的程序，才能起到真正的问责作用。可见，研究网络行政问责的有效性和影响力并不仅仅是简单地作出某种或基于未来发展或基于现实困境的判断，而是要更为深入地研究它与实体问责程序的关系，以及它是否能成为实体行政问责的有效补充形式，从而为其制度建构提供具体可行的路径选择。

最后，网络行政问责是否具有制度化的可能？以及可能的条件和路径是什么？在西方发达国家较少像中国这样出现大量的网络行政问责事件，其主要原因在于这些国家已具有相对成熟和完善的实体行政问责制度，公民可以通过既有的制度监督和问责政府。在中国，由于实体行政问责制度的不完善，公民还不能完全通过制度化的渠道行使知情权、监督权，网络技术则成为公民基本权利需求得以实现的催化剂，网络行政问责也成为中国特有的现象。但是，网络行政问责诉诸互联网的信息传播媒介，它天生具有网络舆论传播的劣势。网络舆论传播本身具有的放大、极化、非理性等问题，网络信息的真实性和虚假性难以辨别，特别是网络舆论的短期效应，都使网络行政问责很难为政府所接受。因此，要解决上述问题，网络行政问责需诉诸制度化的路径，这也是本书研究的核心问题。

二、选题目的

网络行政问责作为一种新兴的权力监督形式，不仅迅速地进入国人的日常生活和政治生活，而且也引起学界和政府的关注。但学界的研究并不充分，政府的相关治理经验也在不断积累中，这为本书提供了更多的研究空间。

首先，本研究希望通过系统研究，为网络行政问责的基础理论研究做出相应贡献。从学理层面看，网络行政问责是新兴的研究领域，从其内涵界定、外延廓清，到其发生过程、形成机理、演化机制，再到它所存在的具体困境、主要风险，直至网络行政问责制度建构的路径选择等，都需要进行系统的理论探讨。

其次，建立一个网络行政问责研究的基础理论框架，拓展该研究的理论视域。网络行政问责是虚拟网络空间内政府、公众和新闻媒体等三个主要行动者相互博弈的过程，他们各自凭借自身资源，如政府倚重政治权力资源，公众以社会舆论之势蓄积话语争夺的优势，新闻媒体则兼或拥有两种资源的支持，采取不同的行动策略，最终达成问责结果。行动者的资源优势是由何而来又如何转化的？它们之间是如何互动和博弈的？这是本书研究所要探索的重要问题之一。本书主要运用布迪厄场域理论的基本框架，通过建立网络行政问责运行的行动者策略模型，探讨上述问题。

再次，评估网络行政问责的效果，客观分析网络行政问责的作用和功能。自2008年以来，中国网络行政问责至今已有近七年的发展。本书通过搜集七年来典型的网络行政问责样本事件，按照问责发起、问责启动和处理、追究责任等环节统计关键要素和指标，并对网络行政问责的效果做出客观评价，分析其在不同环节的作用，从而对其效果做出全面评价。

最后，探讨网络行政问责制度化的可能性与可行性。网络行政问责具有不同于实体行政问责的运行机制，能够弥补实体行政问责制度存在的不足，这为网络行政问责的存在提供可能。网络行政问责的有效性和影响力，是其存在的现实基础。但它要成为制度化的问责形式，还存在诸多困境和障碍。因此，本书主要的研究目的是寻找网络行政问责从具个别效应的随机问责发展成具系统效应的制度问责的可行路径。

三、选题意义

研究的理论意义有：第一，本研究对行政问责理论在网络社会发展态势下的适应范围和程度做出有益尝试和探索，不仅提出网络行政问责概念的内涵，作为理论研究的基点，而且通过网络行政问责的实践过程和有效性研究，建构网络行政问责分析的一般理论路径。第二，本研究试图以布迪厄的场域理论为视角，建构网络行政问责场域研究的理论框架，从而深化网络行政问责的相关研究。

研究的实践意义是：第一，本研究有利于强化网络行政问责对公权力的监督制约作用。从现实看，中国现有的实体行政问责制度还不完善，网络行政问责在一定程度上拓展了公民的监督权，有利于强化其对公权力的监督。第二，本研究有助于促进实体行政问责制度的完善。网络行政问责体现的是社会与国家、公民与政府的互动过程。问责结果的实现，不仅能够促进政府承担责任，还有助于政府的治理改进，实现政府善治。因此，从实践层面看，本研究通过网络行政问责制度化的研究，深化中国行政问责制改革。第三，本研究有助于维护和扩大公民应有的知情权和参与权，拓宽公民参与的渠道。