二、社会治理体制的统筹性特征

(一)社会治理统筹体制的含义

现行的社会治理体制是一种统筹体制，符合统筹理念与扁平化理念。

统筹体制，即为了有效开展工作，设置超越于各单位、各机构、各部门的主要担负统筹职能的机构，或形成一套统筹协调的工作机制，是相对于职能部门在决策、治理中发挥显著作用的“(职能)部门制”而言的。统筹体制是克服单位、机构、部门之间分割、推诿等弊端的有效方式，具有古今中外的普适性，具有高效、灵活、沟通、整合资源、形成合力等优势。

统筹理念与扁平化理念又密不可分。统筹，主要是指一些权责适当上收或集中。学习型组织、扁平化组织、网络组织、有机—适应性组织、倒金字塔组织等新型组织理论，都主张对传统的以等级制为主要特征的结构形式进行变革，对等级制组织存在的弊端进行一些补救、矫正，其中重要的一点，即推行扁平化管理。从纵向来看，扁平化管理是减少管理层次，减少管理成本，提高管理效率，让下级、基层拥有充分的自主权，调动基层和个体的积极性、创造性。从横向来看，扁平化管理即加强跨部门、超部门的统筹协调，减少决策中的部门隔离导致的本位意识、协调不畅、推诿塞责等弊端。因此，对不同单位、机构、部门之间的权责进行科学、合理的调整，对一些权责进行必要的上收或集中，对一些职责进行必要的下放或分散，可见统筹与扁平化两个理念之间的关系密切，统筹理念贯穿于纵向扁平化与横向扁平化之中。对于二者不可做简单化、隔离的理解，二者相辅相成、互为前提，形成一个权责在不同单位、机构、部门之间不断进行科学、合理调整的动态过程。

如前文所述，总揽全局，协调各方，是党中央以及各级地方党委(包括村、居)与其他组织基本的关系模式；中央有关社会治理体制的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的表述，无疑显示出这一体制浓厚的统筹性特征。

社会治理体制的统筹性，至少可以从以下几个方面认识。

一是多主体互动格局。社会治理主体可以进行两分法，即公权力主体与其他主体。公权力主体包括党中央与各级地方党委，各级权力机关、行政机关、政协与司法机关，以及带有公权力色彩的群团组织。群团组织包括人民团体和群众团体，全称是群众性的团体组织，它们既是党直接领导的组织，也是群众自己的组织。目前中央层面的人民团体和群众团体有22家：中华全国总工会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国妇女联合会、中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中国法学会、中国人民对外友好协会、中华全国新闻工作者协会、中华全国台湾同胞联谊会、中国国际贸易促进委员会(中国国际商会)、中国残疾人联合会、中国红十字总会、中国人民外交学会、中国宋庆龄基金会、黄埔军校同学会、欧美同学会(中国留学人员联谊会)、中国思想政治工作研究会、中华职业教育社、中国计划生育协会，以及中华全国工商业联合会。其中，中华全国工商业联合会也是参加中国人民政治协商会议的8个人民团体之一。中国共产党与群众联系的方式，一方面是通过自身组织，另一方面就是通过跟社会各阶层有密切联系的群团组织，群团组织是党联系群众的桥梁和纽带。其他社会治理主体包括社会组织、公民自治组织(居委会、村委会)、公民个体等。社会治理统筹体制不仅要求治理主体的复合化，更强调各主体之间的协作联动。这里至少包括两个层面。首先是公权力主体与其他社会治理主体之间的协作联动，这是统筹体制构成的前提。在这里，党中央与各级地方党委不仅对其他公权力是总揽全局、协调各方的关系，在整个社会治理中，也是处于领导核心的地位。其次是公权力主体之间、政府部门之间、上下级部门之间形成协作联动机制等。

二是治理视野上的跨域治理。根据治理事项和对象，打破村、社、单位和地域的条块分割，建立通畅的沟通协调处理平台和机制，实现治理的跨域联动性。

三是治理方式多样综合。社会治理的多主体化要求社会治理的方式由平面化向立体复合化转变；要综合运用政策、法律、行政、市场、文化、道德、信息等多种方式。

四是“大数字”的技术支撑。数字技术为社会治理的统筹性奠定了基础。数字大平台可以实现整合社会治理主体的功能、需求、信息，打破主体之间的职能边界和地理边界，实现社会治理的便捷化、高效化，消除信息不对称带来的各种问题，节约时间成本和信息传递成本，能有力推动不同主体之间的参与、沟通、联络和监督，增强治理能力。

(二)公权力在社会治理统筹体制中的重要作用

社会治理成效决定于治理主体要素间的整体协作，这就存在着一个基本的“治权”结构问题。界定好不同主体在社会治理中的地位与作用，特别是公权力主体与其他主体之间的关系问题，影响着主体之间协作的程度、水平和效果。

党的十八届三中全会明确指出，社会治理应坚持在党的领导下，由政府发挥“主导作用”。社会治理中的公权力，可以理解为以维护和实现公共利益为目的的党组织、国家机关等在实施社会治理过程中所具有的力量，具有权威性、法定性和公共性。社会治理中的公权力集中表现为维护公共秩序、提供公共产品和公共服务、促进社会协调发展的过程中所依托的力量。

现阶段，社会治理中公权力的领导、主导地位与重要作用是不可缺少的。

目前，社会组织、公民自治组织发展的水平以及公民个人的社会治理能力都还有待提高。另外，随着社会经济成分的多样化和社会流动性的增强，社会分化为不同的利益群体和阶层，不同社会主体的利益诉求呈现出高度的差异化。在这种复杂情境中构建新的社会治理体制，需要一种力量能够起到统筹兼顾的作用。社会治理体制的构建、社会治理创新的路径、治理主体崛起所需的空间、社会利益的整合调节以及社会共识的引导重建等，都需要公权力发挥重要作用。

对于目前公权力在社会治理统筹体制中的重要作用，可做如下表述。

党的领导作用。宪法规定，中国共产党是中国各项事业的领导核心，社会治理事业也不例外。总揽全局，协调各方，是党中央以及各级地方党委与同级其他组织之间基本的关系模式；而中央有关社会治理体制的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的表述，也指明了党的领导核心地位。党中央与各级地方党委的领导，是社会治理体制的根本，社会治理活动中的其他主体，在参与社会治理过程中必须要坚持党的领导。

各级政府具体负责。党的十八届三中全会要求，政府在社会治理中，应该注重强化公共事务治理的顶层设计，着力破解体制机制层面的突出问题，发挥目标凝聚能力、资源整合能力、责任控制能力，做公共事务治理的重要组织者、推动者、参与者、服务者。具体来说，政府对于社会领域承担着主要的治理职能。一是社会治理规则的“统筹者”，对社会治理进行统筹规划。二是社会力量的“培育者”。政府主导作用的发挥，意味着将部分公共职责向其他社会主体下放，将公共服务的供给职责部分地让渡给居民自治组织、社会组织和企业，形成多主体共治的局面，在还权赋能的过程中，其他社会治理主体能够获得各自存在的空间。三是社会利益的“协调”者。四是部分特殊社会产品的“提供者”。

人大是国家权力机关，社会治理创新也是人大的工作范围。根据《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，人大有权制定地方性法规、决定重大事项，同时监督“一府两院”工作。人大对于事关地方改革、发展、稳定的重大问题，涉及民生的重大项目，以及涉及社会和谐稳定的改革创新举措等具有决定权。人大具有对“一府两院”的监督权，有助于督促社会治理创新举措落实。各级人大可以通过专项审议、视察调研、询问质询等方式，就关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行监督，推动各项社会治理创新工作措施的具体落实。

人民政协是协商民主的重要渠道，在政治协商、民主监督、参政议政的过程中，协商主体为公共决策建言献策，协商的过程既是实现和维护民主以及和谐价值目标的体现，也是在利益多元化的前提下对社会各方利益的协调，在健全社会公共协商机制、平衡整合各方利益方面能够发挥重要作用。

人民法院和检察院。作为行使国家审判权与检察权的司法机关，它们肩负着实现社会公平正义、保障社会和谐稳定等职责，在社会治理中处于重要地位，具有特殊职能，是当然的主体之一。

群团组织。工会、共青团、妇联、科协、文联等群团组织，是我国的一种特殊组织设置，是党联系群众的桥梁和纽带。这些组织具有自上而下的系统的组合架构和强大的组织动员能力。

(三)社会治理综合机构的设置

能充分体现社会治理体制统筹性特征的，还有社会治理综合机构的设置。

党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，根据基层党组织建设面临的新情况新问题，调整组织设置，改进工作方式，创新活动内容，扩大覆盖面，增强凝聚力，使基层党组织都紧密联系群众，充分发挥作用。

各地开始设立的社会工作机构，主要是针对社会组织的管理。如2003年上海成立全国首家省级社会工作委员会——中共上海市社会工作委员会，是市委的派出机构，负责对全市社会团体、社会中介组织、非公经济组织、民办非企业单位党的工作以及相关的社区党建工作的指导、协调、研究和督查。2006年，中共重庆市委新经济社会组织工作委员会成立，作为市委领导“两新”组织党建工作的派出机构。把视野扩展为整个社会管理的，则是2007年年底于北京成立的中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室，分别为市委派出机构、市政府工作部门，合署办公。2009年，广东省成立社会组织党工委，负责领导全省性行业协会及无业务主管单位的社会组织的党建工作，指导、协调归属各级地方民政部门管理的社会组织和归属省直单位业务对口管理的社会组织的党建工作，依托民政部门开展工作，日常工作由省民政厅党组领导。到2011年，山东、宁夏、海南、新疆、青海、天津、湖南、辽宁等省(自治区、直辖市)也相继成立了社会组织党工委。

2011年6月，贵阳市出台《关于加强和创新社会管理工作的实施意见》(以下简称《意见》)。“指导思想”一节中指出，坚持以人为本、服务为先，寓管理于服务之中，坚持重心下移、资源下沉。“创新群众工作领导体制”一节指出，成立中共贵阳市委群众工作委员会，简称市委群工委，作为负责统筹协调和推进全市群众工作的市委工作部门，属正县级单位。市委群工委书记由市委副书记兼任。《意见》明确市委群工委主要职责包括：研究提出全市群众工作的总体规划和重要政策；宏观指导、统筹协调、整体推动全市群众(信访)工作；推动、督促、指导相关部门对可能引发或诱发群众上访和群体性事件的问题进行研究；组织开展涉及群众利益的重大决策和重大建设项目的社会风险评估；牵头拟订全市社会组织建设规划、政策和改革方案；协调指导市总工会、团市委、市妇联等群团组织开展群众工作；受市委委托，协同市委组织部做好市群众工作中心以及市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联的干部管理工作；监督检查涉及群众利益政策的贯彻落实等。市委群工委还要求各区(市、县)相应成立群众工作委员会，书记由区(市、县)委副书记兼任。

明确市委群工委书记由副书记兼任，可以加大领导力度；组织开展社会风险评估，使市委群工委具备更大的发言权；而协调组织部管理有关部门的干部，无疑可以增大群工委的权威。

《意见》的“构建群众工作服务管理平台”一节指出，组建贵阳市群众工作中心，与贵阳市信访局一个机构、两块牌子，隶属于市委、市政府，接受市委群工委的具体领导，为来信来访群众提供服务。纪委(监察)、法院、检察院、工业和信息化、教育、公安、民政、司法、人力资源社会保障、国土、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、林业绿化、商务、文化、卫生、人口计生、环保、规划、城管、物价、国资、移民、两湖一库管理、工商等有关部门派员入驻市群工中心。对于中心的职责，《意见》明确为：整合力量，协调运转，集中市级职能部门直接调处化解群众(信访)事项；具体为调解事项的协调调度、分流指定、督促检查、责任追究建议权，构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接、联动配合的工作机制等。这样，对复杂矛盾和问题采取联合办公、直接的方式解决，变信访的“中转站”为“终点站”。

其他省份也有类似探索。如到2011年6月，河南全省18个省辖市、158个县(市、区)全部挂牌成立了党委群众工作部。河南市(县)群众工作部，部长多由副市(县)长兼任，有的甚至由党委常委兼任。山东则主要形成四种模式：一是在信访办的基础上成立群众工作部，作为群众工作的统领部门；二是由信访办牵头，协调各个政府主管部门，建立信访联席会议制度；三是成立高级别的信访工作领导小组，在信访办设领导小组办公室，统领信访工作；四是建立群众工作委员会，定期开协调会，解决信访中的难题。市县中以成立群众工作部居多；也有市县将群众工作部放在同级党委，与组织部、宣传部等并列；还有将其与信访办合署办公，由信访办主任兼任群工部部长。

2011年6月，海南省委设立群众工作部，主要侧重于信访和稳定工作，与信访局合署办公，信访局升格为正厅级，部长由省委常委、政法委书记兼任。这是全国第一个省级层面的群众工作部。

2011年7月，党中央、国务院印发《关于加强和创新社会管理的意见》,决定中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，作为协调机构，主要职责是重点协调、推动涉及多个部门的社会管理重要事项的解决；加强对社会管理有关重大问题的研究，提出加强和创新社会管理的重大政策措施建议；协调、指导社会管理法律制度建设等。成员单位在原来的40个基础上又增加1 1个。中央综治办是中央综治委的办事机构，与中央政法委机关合署办公。地方各级也按照要求进行了更名和调整。这样，综治委职责任务增加、领导力量充实、工作机构加强，有利于发挥好组织协调作用，推动加强和创新社会管理工作向纵深发展。就地方而言，各级综治委主任多数由副书记或常委政法委书记兼任，也有某些地方是由政府正职甚至地方党委书记兼任。副主任一般包括常委政法委书记(副书记兼任主任时)、常委宣传部部长、政府副职(1~2名)、人大和政协领导(各1名)、公检法正职领导以及军分区(人民武装部)、武警部队领导等。

2011年8月，广东省设立社会工作委员会。它既是省委的工作部门，又是省政府的职能机构，其职责包括牵头制定并组织实施社会工作总体规划和重大政策，宏观指导、综合协调、督促检查全省社会工作，协调相关部门起草社会工作方面的政策法规，参与拟定劳动就业、社会保障、教育、卫生、文化、体育等方面的政策，推进和创新群众工作，建立健全群众利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，配合推进社会领域党建工作等。社会工作委员会由4位省级领导兼任领导，还设有3名专职副主任，下设3个处。二十几个省委和省政府工作部门、人民团体作为成员单位派出委员。委员会实行决策、执行既相对分离又相互协调的工作体制，委员会负责统筹、决策重大问题，各成员单位按照职责分工贯彻落实。各市、县(市、区)相应成立社会工作机构。广东在省级层面成立社会工作委员会，并由省级领导兼任委员会领导，有利于对全省社会工作的统筹协调。

2013年10月，中共贵州省委成立群众工作委员会，承担执行中央和省委的群众工作部署、制定全省群众工作规划、指导和协调全省各地各单位群众工作、向省委提出群众工作建议等职责。省委群工委下设省群众工作中心，承担日常工作。群工委书记由省委专职副书记兼任。贵州省的市、县两级都组建了这样的机构。