第七章 2016年度浙江省政府产业基金发展报告

一、浙江省政府产业基金发展报告

浙江省政府产业基金萌芽于1993年，起步于2009年。当时，省政府设立了第一只省创投引导基金，虽然仅有7.5亿元的规模，却开启了浙江创投产业的爆发式增长。2009年至2014年，浙江省创投机构由百余家发展至上千家。

2015年，伴随着浙江整体经济更新迭代、转型升级的需求以及国家“大众创业、万众创新”政策的深入实施，浙江省政府设立了总规模为200亿元的省产业基金，旨在用政府投资的模式，运行私募股权投资的理念，在市场化的操作方式下，将资金、人才、技术、管理等各类资源有机整合，形成良性的经济循环效益。政府产业基金以母基金的形式，承载多种形式的子基金、区域基金，瞄准高端装备制造、信息经济、环保、旅游、时尚、金融、文化、健康八大产业和农业，助推浙江经济实现转型。

省产业基金设立的初衷，是政府希望改革以往行政色彩浓厚的财政扶持产业模式，并以市场化和专业化取而代之，让专项资金逐步退出竞争性领域，并撬动社会资本增加投入。从2015年4月设立至今的两年时间，省产业基金交出了令人满意的成绩单，政府资金“四两拨千斤”的愿望正在逐步实现。

（一）盘活财政存量资金、转变政府职能

省产业基金成立之前，政府资金多以补贴的形式直接进入企业，这种做法往往引发一系列的问题，一是政府一次性投入之后就不再有下文；二是财政资金的冗余与企业对于资金的需求量始终未能得以有效纾解。另外，虽然浙江民间创投氛围浓厚，但民营企业资金来源以自筹和银行贷款为主，金融杠杆运用不充分，投资信息来源渠道单一，开展跨省跨境并购重组的能力较弱，更缺乏直接有效的政府协调指挥。

省产业基金的发展显著改善了这种局面。截至2016年年底，全省政府产业基金总规模已达到1122.91亿元，与社会资本合作设立市场化子基金355支，总规模2291.70亿元，其中政府产业基金出资379.57亿元，社会资本出资1910.34亿元，政府产业基金撬动社会各级资本合计5052.40亿元。省级产业基金层面，已与社会资本合作设立市场化子基金36支，总规模884.46亿元，其中省产业基金出资60.64亿元，社会资本出资823.82亿元。

省政府产业基金的发展，契合了当前转变政府职能和提高财政资金绩效的新形势与新要求。一方面，设立政府产业基金，符合转变政府职能的要求。省产业基金实行市场化运作、专业化管理，政府部门确定政策目标和运作机制后，由专业管理团队在市场上筛选项目，有利于提高投资效率。另一方面，与项目补助等传统投入方式比较，财政注资设立产业基金实现了财政资金分配管理从直接到间接、分散到集中、无偿到有偿的转变，有利于发挥财政资金杠杆效应和引导作用，提高财政资金使用效益；在成功引入市场化资金的同时，实现了管理的市场化，一改以往政府不了解市场却要做投资的主要决策者，忽略其本职且擅长的市场宏观调控工作的局面。通过省产业基金的运作，政府以间接投资的方式来引导更多社会资本，不仅增强了财政资金的统筹能力，而且维护了各项产业政策的延续性和协调性，同时也有助于化解政府债务等财政风险。经过一年多的发展，省产业基金盘活财政存量资金、引领社会资本共同发展的目标已初步实现。

（二）大力撬动社会资本、杠杆效应明显

层层放大的杠杆效应是浙江省产业基金的一大特色，是资本世界的“四两拨千斤”。产业基金对于放大政府财政杠杆、引导社会资本流向有着重要的意义。从设计原理看，省产业基金相当于“种子”基金，通过母、子基金链式传导放大，可吸引带动金融资本、社会资本增加投入支持实体经济发展，可激发民间资本活力，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，实现政府主导与市场化运作的有效结合。

截至2016年年底，浙江省产业基金总规模220亿元，包括200亿元浙江省产业基金和20亿元浙江省创新强省基金。在母基金运作模式下，省产业基金与市、县政府合资设立区域基金或与社会资本合资设立天使、VC、PE等股权投资基金、定向基金等类型的子基金。浙江省产业基金的母基金运作分为两类：即市场化基金和区域基金。市场化基金运作的主要方式是产业基金直接与国内一线品牌投资机构合作或资深投资人合作组建基金。区域基金是和地方财政局或国资部门合作组建地方产业基金，再由地方产业基金投资基金或项目。资本实现了从省级母基金到区域基金、从区域基金到区域子基金、再从区域子基金到最终项目的三级放大效果（见图7-1）。

截至2016年12月底，全省各级政府产业基金与社会资本合作设立市场化子基金355支，总规模为2291.70亿元，其中政府产业基金出资379.57亿元，社会资本出资1910.34亿元，放大倍数为6.04倍。子基金已投资总额3580.70亿元，其中子基金投资645.91亿元，社会资本投资2934.85亿元，资金再次放大4.54倍。

（三）改善浙江投融资环境、引导产业转型升级

浙江民营经济发达，省内产业集群林立，产业集群由高度专业化分工的中小企业集聚而成。这种经济发展模式具有得天独厚的区位优势和文化底蕴，但也存在自身的弱点，一是自主创新能力不足，二是融资相对困难。这些弱点直接导致了产业转型升级的困境和产业集群内产业链的完善，即出现“市场失灵”的情形。

当市场失灵的情形出现时，政府的干预和宏观调控至关重要，成为实现资源有效配置的重要保障。省产业基金正是在市场失灵时，政府进行宏观调控、干预市场的行为之一。它以落实产业政策为出发点，站在产业转型升级的战略高度，为市场“雪中送炭”、放弃短期的利益，通过优惠政策、股权担保等手段引领、撬动社会资本，形成资本供给效应，给融资相对困难的中小企业带来融资机会和产业转型升级的前景，从而实现落实国家产业政策、引导资金投资方向、推动产业转型升级、扶持中小创新企业的目标。

转型中的浙江，聚焦省政府工作报告中明确提出的“八大产业”，将信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、文化、高端装备制造行业作为产业转型升级的切入点，紧扣八大产业培育骨干企业、强化要素保障。力争将八大产业培育成能够支撑浙江未来发展的万亿级大产业。促进浙江经济结构的调整和增长模式的转变，实现经济的可持续发展。

截至2016年年底，省政府产业基金已撬动社会各级资本合计5052.40亿元，产业基金已投资实体企业2452个，总投资金额3866.48亿元。投资领域方面，八大产业整体占比约为九成。投资前3位的领域分别为高端装备制造产业，占比25.18%；信息经济产业，占比24.49%；健康产业，占比11.68%。

产业投资基金通过资本积累效应对八大产业的影响主要体现在实现新兴产业的筛选、主导产业的壮大和传统产业的转型升级。这一做法显著改善了投融资环境，形成投资、担保、贷款、上市一条龙良性循环的健康金融环境。新兴产业通过扩散效应实现横向与纵向发展，带动完整产业链的形成，最终促成新兴产业成长为主导支柱产业，从而实现产业转型升级。

创业创新领域，省产业基金通过对中小企业竞争前研发的补贴及援助，保证了其健康发展，从而吸引更多社会资本，改变了商业性投资基金经常投资于项目中后期的状况，将投资阶段向前推移，从而弥补了传统商业性投资基金的不足，为科技型创业创新企业的发展做出积极的贡献。

省产业基金主要支持战略型新兴产业和高技术产业早中期、初创期创新型企业发展，同时调整完善相关财税政策，支持天使投资、创业投资发展，培育发展天使投资群体，推动大众创业、万众创新。“浙江省天使梦想基金”是省产业基金在支持大众创业创新方面的一个有益尝试。位于杭州余杭区的“梦想小镇”，是大学生互联网创业和天使投资融合发展的特色小镇。为支持大学生创业创新，产业基金出资5000万元设立“浙江省天使梦想基金”，定位于最前端的天使基金，给创业团队“第一桶金”，采取“资助+股权+奖励”的方式，重点支持符合条件、先期入驻“梦想小镇”的创业团队，除了进行股权投资，还提供一系列后续的增值服务，引领创业团队成长。

（四）精准定位区域优势、协调区域经济发展

区域基金是浙江省产业基金运作的另一个主要模式，通过基金合作，区域基金旨在为市、县导入金控管理公司政府母基金的运作管理经验和优秀的市场化投资管理团队资源，提升财政资金产业引导效果，为区域产业提供更灵活的金融资本平台；构建区域产业联盟和合作链条，并整合地方政府、金融资本、产业龙头、基金管理人等优势资源，高效推动区域产业转型升级。

省产业基金通过综合考量各地经济发展水平、产业集聚规模、当地优势资源等因素，截至2016年年底，先后与台州、绍兴、舟山、柯桥、诸暨、余杭、嘉兴、金华、温州、丽水、临安、衢州、浦江13个市、县（市、区）合作建立区域基金。区域基金总规模达235亿元，其中省产业基金出资87亿元，市、县（市、区）政府出资148亿元。

区域基金重点投资“八大产业”和区域核心优势产业。通过区域基金的投资带动，各地创业创新得到支持，区域经济竞争力有所提升，地方实现经济转型升级得以实现。

区域基金以“母基金”形式开展投资运作，台州区域基金重点关注医药化工、汽摩配产业；舟山区域基金着力打造金融产业和港航物流业；绍兴区域基金重点围绕高端纺织、先进装备制造业；诸暨区域基金重点发展环保新能源和机械装备制造业；余杭区域基金重点支持基金小镇和信息经济；嘉兴区域基金继续支持纺织、皮革、服装服饰产业；金华区域基金重点关注文化影视、新能源、高端装备制造业；温州区域基金着力提升医疗健康、电器制造业；丽水区域基金致力于打造古堰画乡小镇和生态旅游产业等。2015年以来，在原有区域经济的基础上，…又重点培育具有历史传承的“特色小镇”。多个区域产业基金已投资特色小镇，促进区域经济创新发展。

（五）发展时间较短、省政府产业基金任重道远

肩负重大历史使命的浙江省政府产业基金自成立以来，虽然发展迅速，取得了令人瞩目的成绩，在全国处于领先地位，但由于政府产业基金在国内发展的时间较短，国内的资本市场也不够成熟，因此浙江省政府产业基金跟其他省（区、市）的政府产业基金一样，都面临着一些亟待解决的矛盾和难题。

一方面，政府产业基金共性的问题主要包括，没有对基金的未来资金来源做出明确规划、未能形成吸纳民间资本的长效机制、募资渠道狭窄、基金的运行效率以及决策的科学性和准确性有待提高、与政府其他政策工具未形成合力、考核等配套机制不够完善、人才缺乏等。

另一方面，省政府产业基金也面临一些个性的问题。由于浙江是民营经济大省，产业转型升级的要求更为迫切，资金需求量更大，因此政府产业基金发展速度更快，规模领先于全国。截至2016年年底，全省政府产业基金总规模1122.91亿元，为精准推进区域经济发展，区域基金数量也已达到13支，各级政府产业基金目前面临着如何提升基金的运行效率、科学准确地做出投资决策、如何平衡产业基金政策性目标与社会资本营利性目标、建立有效的激励机制和考核机制来筛选与吸引人才、健全政府资金退出机制等问题。

作为财政专项资金改革中的新生事物，政府产业基金任重道远，未来的发展历程中，需要政府加强产业基金顶层设计、完善产业基金组织架构、优化产业基金治理结构和运营环境、强化产业基金管理能力。有效解决产业发展过程中面临的矛盾，既关系到产业基金如何实现其引导产业转型升级、促进创业创新发展的历史使命，又决定了政府职能转变和财政体制改革的成败。