二、政府获得土地收入的方式和途径

（一）政府土地收入的来源

我们对世界主要国家和地区政府土地收入进行分析后发现，其主要的来源有三：一是土地权利价值，通过土地所有权、使用权等土地权利出售或租赁获得的地价或地租；二是与土地有关的税收，包括土地和房地产取得、保有和转移过程中的各种税收和费用；三是土地价值捕捉，作为一种公共融资为建设公共基础设施的私人土地所有者或开发者还原其部分或全部的价值。其主要类型包括土地增值税（LVT）、税收增量融资（TIF）、特别评估区或改善区的区划、联合开发、设立空中权、公共地役权、提取基础设施影响费（如交通费或公用事业费）或其他非占有的利益，其本质上是地方政府以向收益的不动产所有者收取的一些实物贡献。减少政府对于公共服务设施的投资或对于规划管制而形成的损失进行补偿，在一定程度上相当于增加了政府土地收入。

中国政府土地收入的来源和世界主要发达国家和地区的基本相似。但由于国情不同，中国政府土地收入的来源也具有中国特色（见表1）。

（二）中国政府土地收入的主要特征

中国实行社会主义土地公有制。在一些发达国家，国有土地主要是位置偏远、土地质量差的边际土地。中国最重要的国有资产是区位条件优越和单位面积经济收益最高的城市土地。国有土地出让、转让提供了巨额的地方财政收入来源。据统计，地方政府土地出让金收入2011年达到3.1万亿元，2012年为2.7万亿元，2013年为3.9073万亿元，2014年为4.3万亿元，2015年为3.37万亿元。

根据现行的土地和房地产相关法律法规，中国大陆地区土地和房地产税收体系中，在土地取得环节设有耕地占用税、新增建设用地使用费、契税、印花税等4种税（费）；在房地产的保有环节分别对土地和房地产征收城镇土地使用税和房产税，其中房产税主要是对生产经营用房产征税，按照用途不同分为按房产原（余）值从价计征和按照房产租金收入从租计征两种方式。在房地产的转移环节，设有营业税、城市维护建设税及教育费附加、土地增值税、契税、印花税以及所得税等7种税（费）。除新增建设用地使用费、企业所得税和个人所得税由中央和地方政府分享外，其余税种收入和附加收费均归地方政府所有。根据有关资料，2013年我国房地产营业税为5411亿元，建筑业营业税为4315亿元，房地产企业所得税为2850亿元，财产转让所得税为664亿元，初步计算我国各种与土地相关税收提供的地方政府收入达到27000亿元，相当于地方政府总税收收入的50%（见表2）。

中国目前政府土地收入管理的基本特征可以概括为以下五点。

1．重租轻税

土地出让收入的比重明显高于土地税收的比重，地方政府财政严重依赖土地出让（见图1）。2010—2012年，土地出让收入对地方财政总收入的贡献度约为24%。其中，2010年土地出让收入占地方财政总收入的28.06%;2012年下降到20.11%。土地税收对地方财政总收入的贡献度仅为13%。其中，2010年土地税收占地方财政总收入的12.29%;2012年为13.35%（见表3）。

2．重增量轻存量

地租性收入偏重于土地增量带来的土地供应收入（见图2）。2003—2011年新增建设用地供应量总体呈上升趋势，从2003年的286436.7公顷增长到2011年的593284.57公顷。新增建设用地占建设用地供应总量的比重在2009年达到最高值64.6%，其他年份均在40%左右。

3．重流转轻保有

中国现行的土地税制中，流转环节的税种包括耕地占用税、契税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、营业税、印花税、城市维护建设税（及教育费附加）八大税种，保有环节仅有房产税、城镇土地使用税两个税种。2004—2012年，流转环节土地相关税收占地方财政总税收收入的比重总体呈逐渐上升趋势，由2004年的20.42%上升到2012年的33.84%；保有环节土地相关税收占地方财政总税收收入的比重总体保持平稳，且仅在5%左右（见图3）。

4．即收即支

2010—2013年，每年的土地出让支出几乎透支了当年的土地出让收入。如2010年土地出让收支结余1804.22亿元，仅占当年土地出让收入的6%;2012年土地出让收支亏损86.98亿元（见表4）。

5．行政收费繁杂

目前，与土地相关的收费按照部门划分有三大类：一是土地部门的收费，主要是耕地开垦费和新增建设用地折抵指标费，还有管理费、业务费、房屋拆迁费等；二是财政部门的收费，其实质是土地出让收入的专门性支出，如社会风险保障金、被征地人员养老风险资金、农业土地开发资金、农田水利建设基金等；三是其他部门的收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，多数是以当地政府文件或部门规定的形式在土地资源流转的某一环节进行收费（见表5）。