广东推进生态文明建设制约因素分析
内容提要：推进生态文明建设是广东作为排头兵的应有使命，也是广东实现可持续发展的必由之路。目前，制约广东生态文明建设的主要因素有观念薄弱、体制不完善、生态低碳产业体系尚未建立、环保法制建设滞后等因素。建设生态宜居环境、建立绿色环保产业体系、改善环保法制环境、创新生态文明建设机制是推进生态文明建设的关键。
关键词：生态文明建设 可持续发展 生态宜居
改革开放以来，广东实现了经济社会发展的历史性跨越，经济发展已进入工业化中后阶段，并正朝“三个定位、两个率先”迈进。然而，经济增长带来的环境问题日益突出，防治污染、保护环境、建设优美宜居生态家园成为建设幸福广东的关键要素。为此，广东地税科学研究所与广东南方软实力研究院组织成立联合课题组，以“坚持生态文明建设与绿色发展”为专题，对我省生态文明与绿色发展建设情况进行了调研，并就地方税收软环境服务生态文明与绿色发展展开了研究。收回有效问卷610份，现情况公布如下：
一、广东省生态文明建设的现状、挑战与成因分析
（一）广东省生态文明建设成效显著
一是生态环境质量总体趋稳，空气质量稳步改善，地级以上市全部建成国家或省级园林城市。二是节能环保产业成为我省经济新的增长点。至2012年，节能环保产业总产值达到3456亿元，约占全国15%，位居全国前列。三是生态示范建设取得显著进展。珠三角建成了全国首个环境保护模范城市群，中山市成为首个荣获国家生态市称号的地级市。四是森林生态效益不断扩大。截至2012年底，林业产业总产值达1.11万亿元，首次超过万亿元。五是环境基础设施建设领先全国。目前，我省污水日处理能力达到2172.6万吨，城镇生活污水处理率达80.14%，建设配套管网超2万公里，连续多年居全国第一。六是环境监管走在全国前列。在全国率先实施区域污染联防联控新模式，建成了具有国际先进水平的粤港澳珠三角区域立体空气监控网络，率先启动了PM2.5等特征污染物的监测和研究工作。
（二）广东省生态文明建设面临的挑战
在推进生态文明建设与绿色发展中，我省仍面临一些不可忽视的问题和挑战。
一方面是环境污染的历史旧账包袱仍然沉重。多年的粗放型经济快速增长给我省造成了大量的环境污染，环境欠账日益累积，一些地方环境问题十分严峻。2012年珠三角各城市空气质量达标率有所下降，出现严重空气污染的概率增加。部分地区水体环境恶劣。2012年，仍有8.1%的省控江河断面水质劣于V类，部分地方水体环境恶劣。汕头贵屿、清远龙塘、韶关大宝山等少数地区土壤污染较为严重。农村环境污染、饮用水安全和化学品污染等问题突出，全省89%的耕地土壤受到不同程度的污染。
另一方面是新一轮经济加快发展带来新的生态保护压力。“十二五”后三年，我省将大力推进重要基础设施建设，涉及项目460个。同时产业转移中仍存在着污染随之转移、环境保护滞后经济发展、园区环保设施不足、部分周边水体受到污染等问题。因此，在促进经济增长的同时，将使我省特别是珠三角不容乐观的大气环境质量“雪上加霜”。
（三）制约广东省生态文明建设的原因
生态文明建设是我省经济社会发展的一块短板，这已是不争的事实，造成短板的原因主要有：
一是生态文明建设的观念薄弱。本次调研问卷统计显示，25%的市级领导干部选择先发展经济后治理环境，44.3%的领导干部认为经济发展的压力是本地环境保护工作面临的难点。企业生态主体责任意识淡漠，缺乏生产模式生态化意识，生态科技观念不明确。公众对生态文明建设认识模糊，将生态文明建设看成是发改、环保、林业等政府部门的事，自身参与积极性低。
二是生态型、低碳型产业体系尚未建立。目前广东第二产业仍是主导产业，第三产业尤其是现代服务业的规模比重较小，产品多处于中低技术水平，对资源环境的消耗巨大。一些五金、水泥、钢铁、印染等高能耗、高污染的落后产能淘汰步伐缓慢，一定程度上造成了对生态环境的严重破坏。
三是环保法制建设滞后。现行的环境保护法律法规存在诸多的空白、缺陷和盲区，部分领域缺乏可操作性。环境法律、法规中一些条款内容与当前加大执法力度、强化环境监督管理的实际需要脱节或矛盾，存在着明显的缺陷，这导致部分环境法律责任难以得到追究。
四是支撑生态文明建设的体制机制有待完善。反映资源稀缺程度的价格形成机制不合理，造成水资源、矿产资源等环境成本被低估。生态补偿立法远远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度，许多新的管理和补偿模式没有相应的法律法规给予肯定和支持。环保考核在干部政绩考核体系中权重不够，甚至出现“绿色干部难升官”现象。
二、建议制定出台《关于全面推进生态文明建设的决定》
为深入贯彻落实党的十八大精神和习近平总书记对广东发展的新要求，全面提速我省生态文明建设，全面提升我省生态文明水平，在学习借鉴国内经济发达省市经验做法的基础上，建议我省加快制定出台《关于全面推进生态文明建设的决定》及配套政策，全面编制我省生态文明建设规划。重点突出以下几个方面：
（一）加快建设生态宜居环境
1．加大对环境污染的治理和生态修复力度
一是加强水污染、大气污染、土壤污染防治力度。二是大力开展土壤修复，实施土壤环境保护和综合治理。三是加强沿海滩涂、重要海域生态修复力度。
2．积极推进美好城乡建设
一是实施“南粤水更清”行动计划，大力推进饮水甘甜、源头活水、碧水交接、减负修复等八大重点工程。二是加强城市宜居环境建设，对城中村、城郊接合部等管理薄弱地区实施集中整治行动。三是积极开展城市生活垃圾分类收集，加快生活垃圾无害化处理设施市县全覆盖进程。四是大力实施村庄环境整治，强化农村基础设施和生态服务功能。
3．构建生态安全体系
一是贯彻实施主体功能区规划，完善财政、投资、产业等配套政策，优化国土空间格局。二是推进新一轮绿化广东大行动和全省绿道网建设，加快重点生态工程建设，着力构筑以珠江水系、沿海重要绿化带和北部连绵山体为主要框架的区域生态安全体系。三是加强自然保护区、风景名胜区、森林公园和湿地公园建设，强化林地和野生动植物资源管理。
（二）加快建立绿色环保的生态产业体系
1．加快低碳、绿色产业培育
一是大力发展低碳产业。大力发展金融、物流、旅游、会展、信息、咨询、文化创意等现代服务业，着力培育生物医药、可再生能源和新能源等新兴产业。二是大力发展环保产业。重点发展绿色低碳、污染防治技术与装备、环境监测与环保材料以及环境服务业领域的环保产业。三是发展生态农业。加强农业产业化发展，推进农业规模化集约化经营，创新农业社会化服务体系。四是抓好生态产业的品牌建设。加快打造我省生态工业、生态农业和生态旅游业等三大产业的区域性品牌。
2．运用绿色环保技术对传统产业进行改造
将生态化、信息化与工业化相融合，用清洁生产、高新技术和适用技术对传统产业进行改造，加快推进重点领域、重点行业、重点企业减排，推动产业链向高端延伸，扩大物质的有效循环利用范围。加快工业产业集聚区生态化建设和重污染行业绿色升级示范园区创建。
3．大力发展循环经济
一是发展工业循环经济。逐步在化工、石化、造纸等行业全面推进循环经济发展，形成循环经济产业链。二是加强资源的综合和再生利用。挖掘“城市金矿”，有序推进工业“三废”综合利用项目建设。三是发展生态循环农业。加快推广种养结合的生态农业循环模式，建设一批示范区和项目。
4．严格执行环评、环保制度，淘汰落后产能
一是通过制定高污染行业、高环境风险产品环境导向标准，提高污染物排放标准，加快淘汰钢铁、水泥等落后产能。二是开展规划环评、准入门槛从严从紧、污染物排放总量控制工作，构建环保“倒逼”机制。
（三）加快改善生态环保法制环境
1．完善法规标准体系
向国家呼吁加快制定环境保护基本法，完善土壤污染防治法、环境损害赔偿法、生物多样性保护法、生态补偿条例等法律法规。支持有立法权的较大的市制定推进生态文明建设的地方法规和规章制度。
2．严格环保执法监管
加大生态文明建设司法保护力度，加强环保行政执法与刑事司法的有效衔接，组建省、地市环保执法专业队。在司法部门探索建立专业化机构和队伍，加强环保法制宣传和法律服务工作，增强全社会的生态环保法治意识。进一步加强环境执法与应急能力建设，增强我省环境监察、监测预警和突发环境事件应对能力。
3．完善现行保护环境的税收政策
按照党的十八大和十八届三中全会要求，加快推进资源税改革，扩大消费税征税范围，适当加大环保优惠力度，简化税收优惠申请程序，扩大税收优惠幅度，积极稳妥开征环境税。开征环境税应充分考虑各地经济社会发展的不均衡性，因地制宜地采用定额税率，并纳入地税机关的征收范围，严格征管，专款专用。
（四）创新生态文明建设体制机制
1．健全生态补偿机制
在区域上，实行分区指导政策和激励生态建设的财政政策，发挥税收在农村生态补偿方面的积极作用。在流域上，建立水权交易体系、实行流域环境协议和开展流域异地开发政策。在资源和环境要素保护上，进一步完善生态公益林补偿制度，发挥税收在统筹协调经济发展方式与生态环境保护两方面的调节作用。
2．健全评价考核体系
一是按照主体功能区划要求，建立分类指导的、以地区或地域为考核单位的生态文明考核评估体系。二是逐步增加生态指标的权重，加强生态文明考核对官员政绩考核的刚性约束。三是在考核上要注意采取梯度考核、差别竞争方式。
3．强化经济政策导向
加快制定和完善促进产业升级、鼓励资源节约、加大环保投入、减少污染排放、反映环境资源稀缺性等方面的相关政策，激励企业和公众节约资源、保护环境。通过绿色信贷、绿色采购、环保信用评级等经济政策引导企业绿色发展。积极推进碳排放权交易试点工作。
4．创新工业飞地模式
探索在工业发达地区划出一块飞地，用地指标由生态保护区所属各县（市区）提供，双方共同招商引资、开发建设，由此产生的GDP、财税收入等按照双方协商的比例分成。
5．强化主体功能区战略
严格按照《广东省主体功能区规划》确定的原则、要求以及地区主体功能定位，对本地区国土空间进行功能分区，明确各功能分区的定位和边界、发展目标和方向、开发和管制原则等，认真组织实施。
（五）加强保障体系建设
1．加大组织领导力度
成立省生态文明建设领导小组，统筹推进；各地要结合自身实际，组织编制实施相关规划方案，落实责任；建立政府主导、企业主体、市场驱动、全民参与的生态文明建设协调机制和工作机制。
2．加强科技和人才支撑
整合利用高等院校、科研院所、重点实验室、产业基地和企业等科研力量，推进协同创新，突破一批生态建设和环境保护核心技术。瞄准世界生态技术前沿，抓紧培养和引进生态文明建设急需的拔尖人才和专业人才。
3．完善多元投入机制
加大投入力度，确保公共财政每年用于生态建设支出的增幅高于经济增速、高于财政支出增幅。发挥市场机制作用，吸引银行等金融机构积极支持环境保护项目。鼓励和引导社会资本、民间资本投向环境治理和生态建设项目。
4．全面开展生态文化建设
一是弘扬生态文明理念，加强生态文明宣传教育，把生态文明有关知识和课程纳入国民教育体系。二是倡导绿色消费方式，鼓励健康消费、适度消费，在全社会形成绿色消费的良好氛围。三是税务机关应通过广泛的税收宣传，加强与相关职能部门的交流与合作，推行“绿色税收”，共同推进税收的生态环保职能。
课题组成员：向景 温丽萍 李蔚 陈敏 李翰敏 唐勇 冯胜平 谢振泽 左连村 谭燕虹 王海