9 上海：在全国率先试点国有资产运营主体的改革

国有资产运营主体，是指在国资部门监管下履行国有企业出资人职责的国有资产运营管理平台，拥有直接行使授权范围内国有资产的占用、使用、处分和收益的权利，并享有资产收益、选择经营管理者和重大经营决策等出资人权利，主要分为国有资本运营公司和国有资本投资公司两种形态，以产权为纽带对国有资产从事资本化经营管理。上海是我国最早开始探索国有资产运营主体改革的地区，为我国确立“国资部门—国资运营主体—国有企业”的三层次国资管理体系提供了宝贵的经验。

一、历史沿革

1993年，上海成立了上海市国有资产管理委员会（简称“市国资委”），市国资委下设上海市国有资产管理办公室（简称“市国资办”），探索国资管理、运营和监督新体制。也就在这一年，上海开始了对市及区县国有资产运营主体的改革。

1993年底，上海在全国率先试点国有资产管理体制中的国有资产运营主体的改革。在经过仪电、纺织、建工、建材等4个局先行试点后，以国资授权经营的方式，分行业将原来隶属于政府的18个行政管理局逐步改革为17个行业性的国资经营管理总公司、集团公司或控股（集团）公司。通过改革，上海建立起“两级管理、三个体系、三个层次”的国资管理新框架，突破了原有的行政管理体制（见表1-9-1）。

至1995年底，上海已授权经营的控股（集团）公司和企业集团达33家。这些控股公司受市国资委的委托，具体行使国有资产的经营职能，从事国有资产的产权经营，其授权经营的资产占地方经营性国有资产的15%。这些国资控股组织重塑了约700亿元国资的投资主体，成为具体承担国资保值增值责任的重要载体。同时，市国资委和各控股（集团）公司采取了建立资产责任体系、确定国有资本保值增值目标、理顺资产关系、量化资产数量等措施，加强了国有资产管理。

2003年8月，按照党的十六大关于推进国有资产管理体制改革的精神，上海成立了“管人、管事、管资产”相结合的上海国有资产监督管理委员会（仍简称“市国资委”），将原隶属于市发改委、市经委、市商委等部门管理的企业划转到市国资委，将分散于市政府各部门的出资人职能相对集中于市国资委，形式上结束了国有企业“九龙治水”的管理格局。

二、发展现状

2013年11月9日，党的十八届三中全会首次提出了国有资本投资、运营公司的概念。这种国有资本投资、运营公司属于平台型公司，承担着“以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资产管理体制”的历史重任。这就意味着，国有资产管理体制将由二层架构转变为三层架构，即由“国资委—国有企业”转变成“国资委—国有资本投资、运营公司—国有企业”。国资委在二层架构中行使的“管人、管事、管资产”的职能将移交给平台型公司，平台型公司承接国企股份进行专业化运作。

2013年12月17日，上海市委市政府发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（简称“《意见》”），被称为“上海国企改革20条”，其中针对国有资产运营主体的改革，提出要建立公开透明规范的国资流动平台，逐步形成两三家符合国际规则、有效运营的资本管理公司。

2014年，上海确定上海国际集团、国盛集团为上海两大国资流动平台。这两大国资流动平台将逐步发挥国资股权运营的职能，成为国有资产持有、运作和配置的主体，承接国企股份的专业运作。

国盛集团和国际集团在上海国资委的直接指导下，努力探索国有资本运作的流动机制，积累国有资本流动、国资布局结构性调整的运营经验。2017年底，经市政府批准，国盛集团牵头组建总规模500亿元的上海国企改革发展股权投资基金。国盛集团作为国有资本投资运营的功能性平台，国改基金作为市场化操作平台，共同发力，互为支撑，共同助力“国有资本做强做优做大”。

至此，上海基本形成了“国资委负责资本监管、国资流动平台负责资本运作、企业集团负责日常经营”的格局，实现了由“管企业”转变为“管资本”，更好地牵制住资本这个“牛鼻子”。

三、示范效应

1993年在上海实施的国有资产运营主体改革，是地方性国有资产运营主体先试先行的改革实践，为我国国有资产管理体制改革积累了宝贵经验，起到了积极的示范作用。

在这次试点的国有资产运营主体改革中，上海大胆探索改革路径，采取了撤行政局组建企业集团等方式，形成了具有“国资委—国有资产授权经营的投资主体和运营主体—国有企业”三层次的国资管理新框架，国有资产所有者“缺位”的问题从形式上得到了解决。1998年，在借鉴上海国有资产运行主体改革经验的基础上，国务院进行了全方位机构改革，取消了行政主管部门，采用组建企业集团和建立多部门管理国有资产的体制两种方式，对数量庞大的国有企业进行管理。在国有资本投资运营平台的支撑下，国有资本正不断“做强做优做大”。根据国务院国资委官方网站公布的数据显示，截至2017年底，我国国有企业营业总收入达522014.9亿元，同比增长13.6%；实现利润总额28985.9亿元，同比增长23.5%；国有企业资产总额1517115.4亿元，同比增长10%；应交税金42345.5亿元，同比增长9.5%（见表1-9-2）。

四、发展效应

上海试点国有资产运营主体改革，不仅在全国范围内起到示范带动作用，为国有资产管理体制改革提供了有益经验，对上海本地区的国有企业而言，同样起到积极的发展促进效应。

自1993年上海在全国率先试点国有资产运营主体改革以来，上海建立起国有资产授权经营公司，撤销了行业主管局，推动了国有资产资本化。在这一时期，上海国资国企的重组、上市工作取得重大突破。到2004年，上海88家含国有股上市公司的国有股权益697.41亿元，占经营性国资总量的13.63%；主营业务收入达2284.63亿元，约占全市国有企业的三分之一；国有股权益净利润相当于全市国有企业净利润总额的43.79%。

2013年12月17日，上海打响地方国资国企改革“第一枪”后，上海国企受益于制度红利的释放，交上了一份令人满意的答卷。根据2018年上海国资工作会议提供的数据，2017年上海地方国有企业实现营业收入3.2万亿元，同比增长7.8%；利润总额3430亿元，同比增长10.2%；已交税费总额2633亿元，同比增长7.7%（见表1-9-3）。