14 上海：在全国率先制定规范领导干部亲属经商办企业行为规定

2015年5月4日，上海率先在全国出台《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）》（以下简称《规定》）。《规定》明确，省部级领导干部配偶不得经商办企业，其子女及其配偶不得在本市经商办企业；正局职领导干部和公权力比较集中的市公检法系统领导班子成员，其配偶不得经商办企业，其子女及配偶不得在其管辖地区或者业务范围经商办企业，不得在本市从事可能与公共利益发生冲突的经营活动。规定体现了重要干部重点管理，官越大、岗位越重要，管理就越严格的特点。

《规定》形成了一套可执行、可操作、可检查、可追责的制度体系。对违反规定的干部，实行“一方退出”；对不如实报告或未及时纠正的，给予组织处理或纪律处分，涉嫌违法的，移送司法机关调查处理，并在今后干部工作中实行职位限入和提拔限制。这个《规定》被解读为上海史上最严的约束领导干部亲属经商办企业行为新规，经过市委的统一部署和安排推进，试点工作取得了较好的效果。

一、出台背景

领导干部亲属子女经商办企业问题，很早就引起了中央的高度重视，也出台了一些法规制度。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、中央纪委《关于“不准在领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动”的解释》《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》和《关于中央国家机关各部门制定的司（局）级以上领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定适用于地方厅（局）级以上领导干部的通知》等，都作出了相关规定，但这些规定还没有真正起到制约作用。

2014年10月，中央第二巡视组在对上海的巡视反馈意见中指出，“少数领导干部配偶子女在其管辖范围内经商办企业，群众对个别领导干部的配偶子女倚仗其权力谋取巨额利益反映强烈”。同时，全国范围内官商勾结问题突出。在党的十八大以来查处的腐败官员中，相当多的贪官采取“一家两制”的模式，通过配偶和子女等近亲属经商办企业的手段，达到制造寻租空间、进行利益输送、贪赃枉法等违法牟利的目的。一人当官，全家受益，一人“落马”，牵出“全家”，形成一个完整腐败的利益链。

应该说，领导干部亲属经商办企业极易导致权力寻租、钱权交易、滋生腐败。极少数领导干部通过配偶、子女及其配偶在其管辖的地区和业务范围内从事经商办企业活动的方式，公权私用、以权谋私，“一家两制”、官商勾结进行利益输送，不仅严重破坏了市场经济法则，导致市场竞争的不公平，而且严重污染了为官从政风气，成为作风建设的典型问题。

在这个背景下，从2014年10月开始，上海市委根据中央第二巡视组对上海巡视反馈意见和全市三批巡视工作情况，抓住“少数领导干部配偶、子女在其管辖范围内经商办企业”的问题，决定制定相关规范文件，从而完善制度规范、严肃规矩纪律，回应社会和群众关切，落实从严管党治党要求。

2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议了《上海市开展进一步规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业管理工作的意见》，习近平总书记等中央领导同志充分肯定上海开展的这项工作，并提出明确要求。3月5日，习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时，要求上海先行先试，在从严管理干部方面走在前列。2015年5月4日，上海正式出台《规定》，从酝酿研究到正式出台，历时8个月时间。

《规定》出台后，全市列入规范范围的264家单位的1802名领导干部进行了专项申报。经对个人申报情况核实，共甄别出182名领导干部需要规范，在这182名领导干部中，10人被免去职务、10人被调岗，还有1人辞去了个人职务。另有3人涉嫌严重违纪，接受组织调查。

2016年3—7月，又对全市市管高校、医院、科研院所等不属于依法行使行政权力事业单位以及部分参照公务员法管理事业单位的市管干部做了全覆盖抽查。经对个人申报情况核实，共甄别出46名领导干部需要规范。目前，上海已经把领导干部亲属经商纳入常态化管理，并对现在的领导干部进行动态化抽查，每年检查的范围不少于20%。

2017年3月2日，也就是上海被中央确定为改革试点的两周年，《人民日报》刊发了上海试点成绩单：上海已经对全市334家单位的2133名市管干部就配偶、子女及其配偶经商办企业情况做专项申报，并由相关部门一一甄别核实。对229名领导干部亲属经商办企业行为进行了规范，其中137人的亲属退出经商办企业活动；11人调整现任职务；10人免职退休；1人辞去现任职务；3人涉及严重违纪，由相关部门调查处理；50人作出书面承诺；17人不属于规范范围。

二、主要特点

上海出台的《规定》，与以往做法相比有很多重点与新意。具体体现在以下五个方面：

（一）重在守规矩抓落实

中央早有相关规定，上海并非“另起炉灶”，是与国家法律、中央相关法规相一致的，是将中央已有规定抓落实到位。

（二）体现了重要干部重点管理

领导干部级别越高、位置越重要、权力越大，管理规定越严。对省部级领导干部要求严于正局职领导干部；对正局职领导干部要求严于副局职领导干部；对公权力比较集中的市公检法领导班子成员要求严于其他单位领导干部。《规定》明确，省部级领导干部配偶不得经商办企业，子女及其配偶不得在本市经商办企业；明确市委、市政府委办局正职、区县党政正职、市管企业正职等重点岗位领导干部以及公权力比较集中的市公检法领导班子成员，其配偶不得经商办企业，其子女及其配偶不得在其管辖地区或业务范围内经商办企业，不得在本市从事可能与公共利益发生冲突的行业经商办企业活动。

（三）注重可行性、可操作性

《规定》对什么是经商办企业进行了界定，指的是注册个体工商户、个人独资企业或合伙企业，投资非上市公司、企业，在国（境）外注册公司后回国（境）从事经营活动等情况；领导干部配偶受聘担任私营经济组织高级职务，在外商独资企业或者中外合资企业担任由外方委派、聘任的高级职务等情况，不包括在私营企业或外商投资企业中没有投资行为、不担任高级职务的一般从业行为，这就把经商办企业与一般从业行为区别开来了。同时，《规定》明确了予以规范的领导干部范围，指的是本市党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中局级副职以上干部；本市国企的市管领导。

（四）严格核查、督查和问责

《规定》明确，对填报配偶、子女及其配偶有经商办企业情况的领导干部，进行专项核实；对填报配偶、子女及其配偶无经商办企业情况的领导干部，按每年20%的比例抽查。重点核查是否存在漏报、瞒报。对违反规定的领导干部，或其相关亲属退出经商办企业活动，或领导干部本人辞职；对于不如实报告或未及时纠正的，给予其组织处理或纪律处分；涉嫌违法的，移送有关机关调查处理。

（五）对象明确，体现刚性

《规定》指向对象非常明了，重点要抓“关键少数”；抓“关键少数”，必须抓准突出问题；从严管领导干部、从严治吏。同时，“一方退出”机制显示了规定的细致和刚性。《规定》对于有违规定所列情形的领导干部，由其配偶、子女及其配偶主动退出所从事的经商办企业活动，或者由领导干部本人辞去现任职务；对于领导干部配偶与家人经商办企业行为的规范，制度中的规定并非原则性的限制，而是划出了鲜明的“红线”，如“不得在管辖地办企业”“不得与公共利益冲突”，这些清晰规定，杜绝了模糊的监管空间。

三、积极效应

（一）贯彻落实“党要管党、从严治党”

从严治党，核心是从严管干部。《规定》集中规范了全市党政机关、人民团体、依法受权行使行政权力事业单位的市管领导干部亲属和国有企业的市管领导人员亲属经商办企业行为，体现了“级别越高、位置越重要、权力越大，管理规定要越严”的原则，着力于制度的“可执行、可操作、可检查、可问责”。这是落实党要管党、从严治党的必然要求。从严治党，关键是抓住领导干部这个“关键少数”，“全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏”，从源头上规范领导干部亲属经商办企业行为，将从严教育引导与从严建章立制相结合，着力建设一支忠诚、干净、担当的干部队伍，为当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者提供坚强组织保证。

（二）维护了社会主义市场经济的公平

个别党政领导干部配偶子女所经营或参与的企业与一般企业相比，会掌握更多权力、信息和资源，他们可以利用这些权力、信息、人脉和资源，在经商过程中更加便捷地获取利益，严重破坏市场经济法则，导致市场竞争的不公平，损害国家、集体和群众的利益。《规定》的出台能有效制约破坏市场经济公平的行为。

在上海试点后，2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议审议通过了北京市、广东省、重庆市、新疆维吾尔自治区关于规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定（试行）。会议指出，要按照规范对象范围，从严规范、率先规范、以上率下，严格界定经商办企业行为，细化规范程序，明确操作依据，确保规范工作有序进行。要把集中规范和日常监管有机结合起来，规范工作基本完成后，要转入常态化管理，推动形成常态化、长效化的制度安排。第二批试点地区根据本地实际情况结合上海试点的经验，于会议结束后的两个月内纷纷制定了规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定。