商洛市土地流转问题的思考

国家统计局商洛调查队

土地是农业的基本生产要素，土地产生的效益直接影响农业生产和国家的粮食安全，因此盘活现有土地资源，提高土地效益将是目前和今后一段时期内需要社会研究的重要课题。商洛作为一个农业大市，随着经济社会的快速发展，土地资源紧缺的矛盾日益突出。如何引导农户按照规模化、专业化、标准化发展的要求，积极推进土地流转，加快转变农业生产经营方式，已成为各级领导关注的焦点问题。

一、商洛市土地流转现状

商洛是“八山一水一分田”的土石山区，全市总人口243万人，农业人口155.96万人，农村劳动力103.2万人，约有剩余劳动力50余万人，耕地总资源296.25万亩，常用耕地面积206.67万亩。近年来随着退耕还林步伐加快和铁路、高速公路等重点建设用地的增加，人多地少的矛盾日益突出。为了让有限的土地最大限度地发挥效益，商洛市因势利导，因地制宜，采取多种措施推进土地流转，取得了一定的成效。

（一）流转规模日益扩大

2002年农村税费改革前，农村土地流转规模不大，是一种零星、分散式的流转。随着农村税费改革的不断深入，农村经济的不断发展，特别是劳务经济规模的不断壮大，农民的择业渠道日益拓宽，许多农民离开土地，走出家门寻找致富门路，加速了农村土地流转的进程。越来越多的农民认识到了农业比较效益低下，辛辛苦苦在土地上劳作一年，不如外出打工一个月的收入，农民流转土地的积极性空前高涨，土地流转的规模不断扩大。2010年4月30日成立的商州区农村土地流转服务中心，是全市第一家农村土地流转服务机构，通过该服务中心，仅2010年土地流转总面积就达到2.6万亩，截至2012年，全区农村土地流转面积累积达到7万亩，仅鑫阳农业生态观光示范园就一次性流转土地1200亩，金凤山公园已流转土地4300多亩。另外，通过土地流转，2013年一季度，商州区大荆镇的商州现代农业示范园区相继建成，核桃建园5.4万亩，新建规模养殖场36个，建成蔬菜基地4025亩，中药材种植面积达到12.6万亩。

（二）流转主体、形式趋向多元化

商洛市在有序推进土地流转的同时，流转主体和形式趋向多样化。土地流转形式以转包和出租为主，分别占流转土地的49.8%和23.4%，互换的比重下降，由2007年的25%下降到13.4%，转让占比7.2%、入股占比1.7%、其他占比4.5%（见图1）。近年来，以家庭专业大户、龙头企业、农民专业合作社为经营主体的产业基地不胜枚举，更多的农民也以土地入股或转包、出租等形式“拼盘”，组建农民专业合作社抱团闯市场，实现统一生产、服务、销售的精准化管理，催生了“企业+基地+合作社+农户”的现代农业产业化模式。

（三）土地流转促进农民增收

商洛市通过土地流转，实现了优势特色产业的规模化生产，推进了土地的规模化、产业化经营。土地流转既解决了缺劳户或外出打工者种田的后顾之忧，又为种植大户、龙头企业以及专业合作社提供了用武之地，促进了农村经济发展和农民增收。据调查，商州区大荆镇西村农民将土地流转后按照流转面积每亩可领取8袋面粉，青壮年劳力可以彻底弃农安心进城务工，留在家中的老人和妇女又可以在流转出的地里打工挣钱，仅2012年在天士力流转的药地里打工就挣回3500多元；商州区腰寺镇屈村将土地流转给青四季农民专业合作社，每亩地每年可固定获得800元的收益，无任何风险，留在家里的老人和妇女在流转出地打工，日工资20—50元，人均年打工收入近万元，收入较以前明显增加。镇安县永乐镇安山、中合等村通过土地流转5000多亩，发展烤烟种植，每亩毛收入2000元，年产值达1000万余元，增加了种植户收入同时，也带动了村上一些辅助劳力收入增加。山阳县漫川关镇前店子村农户自2010年以来通过土地流转建起300亩设施蔬菜和100亩现代化养殖业，年产值达500万元以上，当地群众既拿租金，又打工挣钱，成为拿“双薪”的人，收入明显提高。近年来，通过土地流转，商洛农民收入明显提高，2012年商洛市农村居民人均纯收入为5425元，比2007年增加3575元，年均增长24.08%，高于全省7.14个百分点。同全省的差距逐年缩小，2007年收入差距比为1∶4.79,2012年收入差距比为1∶3.69（见表1）。

（四）土地流转开发内容多样化

近年来通过土地流转，开发内容趋向多样化，改变了以往单一耕地种粮为主的生产格局，向蔬菜、药业、果林、花卉为主的种植业、养殖业和生态观光农业等产业领域发展。丹凤县在实现农民增收、盘活闲置资产、提升土地产出效益等“倍数效应”的同时，形成了特色鲜明园区经济格局，以特色作物种植园、生态养殖示范园、休闲旅游观光园等形式的产业园区星罗棋布。全县连片面积100亩以上的规模经营面积增加到4960亩，占规模经营的30%。

二、商洛市土地流转存在的问题

近年来，虽然商洛市土地流转进程逐步加快，并取得了一定成绩，但是与全国和同省市地区相比，商洛市土地流转相对滞后，仍处于起步阶段，在农村土地承包经营权流转过程中依然存在很多问题。

（一）土地流转规模小，流转率低

2010年商洛市土地流转总面积10万亩，流转率为4.92%。2010年流转面积仅占全省土地流转面积321万亩的3.12%，位列全省倒数第三，土地流转面积仅从2007年的3万亩增加到2010年的10万亩。土地流转率由2007年的1.50%增加到2010年的4.92%，只增加了3.42个百分点，比全省平均水平低1.96个百分点，位列全省倒数第四。而从全国范围看，2010年全国农村土地流转率就超过20%，经济较为发达的东部地区已达到40%多。由此看出，商洛市土地流转规模小，发展缓慢，土地流转率低（见表2）。

（二）土地流转程序、手续不规范

根据实地调查发现，商洛市土地流转存在程序、手续不规范的问题：一是在征求双方意愿时，主要由当地村干部主导土地流转过程，没有充分征求转出户的意愿，转出方的一些合理诉求没有得到及时解决；二是签订正规书面合同比例较小，随意性很大。商州区在土地流转中，截至2011年2月底流转总面积29489亩，占全区耕地总面积的9.1%，转出土地的农户数14607户，签订土地流转合同的只有2608份，签订率只有17.9%，签订流转合同的流转面积为13251亩，占流转总面积29489亩的44.9%；三是签订了流转合同的，也存在部分条款不完善，流转双方权利义务不明确；四是部分土地流转合同期过长，超过转出户的剩余承包期，一旦到期，由于政策、人口、耕地等情况的变化，就可能导致双方出现纠纷。

（三）地区发展不平衡

允许、引导和鼓励农村土地承包经营权流转的政策由来已久，但在实践中，商洛市农村土地流转地区差异明显，不同地区在土地流转的规模、用途不同。据调查，在商洛市市郊，呈现大面积土地流转，主要发展花卉、蔬菜等设施农业和效益农业；其他各县县城附近主要形成农户与大户间的流转，主要从事规模种养；一般农区土地流转规模小，形成零散的、农户间的流转，主要发展农业生产、牛羊育肥、中药材等。

（四）土地流转价格不合理

目前，商洛市土地流转市场存在价格偏低的问题。究其缘由一是缺乏完善的农地流转价格评估体系，没有合理的价格依据和标准，土地流转的市场价格较难确定，随意性较大；二是政府干预较多，导致土地供求价格形成机制失效，部分是以很低的价格作为优惠来吸引招商引资，有些则是由村委会直接将农户的土地通过以租代征的方式提供给企业。据调查，2008年至2013年相继建成的镇安县工业园区，总规划面积5.3平方公里，建设用地7958.8公亩，其中集中区距县城仅2公里，土地流转价格却不论地理位置一律按每亩5.5万元的标准执行，被征地价格未能真实反映市场价格，土地流出户经济利益无法保障。

（五）土地流转信息不通畅

由于目前商洛市土地流转市场还不规范，有效的中介服务机构缺乏，管理服务体系不健全，导致土地流转信息渠道不畅、传播受阻，信息辐射面窄、土地流转对象与范围选择余地较小。目前市场上部分愿意将土地转出的农户由于信息缺乏，难以找到合适的转入户，而愿意转入土地的农户或者企业、合作社等也因为服务缺乏、信息不通只好作罢。这不仅阻碍农村土地流转工作的顺利推进，也很难促进土地、资金、技术等资源要素的优化组合，不利于土地规模化经营和产业结构优化升级。

三、商洛市土地流转存在问题的原因

农村土地经营权流转是深化农村土地制度改革的重大突破和方向性选择。商洛市农村土地流转存在着诸多问题，结合实际情况来看，其原因是多方面的。

（一）土地所有权、承包权和经营权权能界定不清晰

根据法律规定，我国农村土地产权大致可以分为土地集体所有权、农民的承包权和经营权三个主要组成部分。但是，在实际的土地产权运营中，土地的所有权、承包权和经营权的界定与归属并不明确。市场交易应该有明确的交易主体，但在现实的土地流转中，农民的交易主体权利常常被剥夺。现实中，集体土地所有权主体常常由村委会负责，它是一个非人格化主体，村干部实际获得了土地处置权，若由村干部做主，那么农民的权益就可能受到损害，就会直接影响农民的流转意愿。因此，土地所有权、承包权和经营权权能的清晰界定是实现土地资源有效配置的前提条件，否则必将影响土地流转的有效开展。

（二）经济相对落后，非农就业率低

虽然商洛市农村地区经济形势向好，收入快速增长，农民就业呈多元化趋势，农业收入的比例逐年下降，但是与全国平均水平相比，仍相对落后，我市6县1区均为国家扶贫开发工作重点县（区）。农业产业化水平较低，尚处于传统农业生产经营阶段，经营土地仍然是大多数农民获得收入、维持基本生存的主要手段，土地具有明显的社会保障和就业功能，农民对土地的依赖程度远远高于发达地区。城镇化水平较低（2012年为42%比全省低8个百分点，比全国城镇化率52.57%低10.57个百分点），二、三产业发展滞后，规模化经营程度不高，吸纳劳动力就业空间狭小，农村劳动力转移就业难度大，非农就业率低，根据国家统计局商洛调查队调查资料显示，2013年一季度商州区非农就业率48.82%，二、三产业吸纳劳动力仅占53%，客观上制约了土地流转。

（三）土地总量有限，分布零散

商洛市位于秦岭南麓，地势高，地形起伏大，山多地少，自古就有“八山一水一分田”之说。受自然条件的影响，耕地总量有限，人均耕地少，我市承包地总面积206.67万亩，人均不足1亩，可供流转土地少，制约了土地流转规模的扩大。另外，耕地形状不规则，多呈条带状、高低错落地零散分布，集中连片区较少，家家户户田块小而散，每户承包地少则几块，多则几十块，土地零碎问题突出。同一片土地中，有的愿意租赁，有的不愿意租赁，业主无法进行集中管理和经营难以形成产业化经营，这势必给土地经营权流转带来困难和不利影响。

（四）土地流转市场机制滞后，农用地效益差

目前，虽然商洛市农村土地流转已比较普遍，但土地经营权流转的有形和无形市场还未真正形成和建立，缺乏一套完整规范的农用地流转程序。转包费、租赁金的确定多数未经市场竞争形成，缺乏科学性、合理性，有的过高，有的则过低。价格过低会损害农户的利益，随着市场变化和时间推移容易发生合同纠纷，对双方都不利；过高则使承租方望而却步，不利于土地流转。市场机制不完善造成转出方和承租方之间信息不畅，大多数只能在狭小范围内进行，阻碍了土地流转在更大范围、更高层次上的发展。目前，商洛市部分农地流转主要是农户之间短期互相性的流转，大多数是从事农业生产，流转费用低，比较效益低，周期长见效慢，又面临自然和市场双重风险，加之技术水平较低，难以形成明显的流转效益，制约了承租方规模经营的积极性。

（五）管理工作不规范

土地流转涉及国土、农业、林业、水利等多个职能部门，是一项政策性较强的工作。虽然《中华人民共和国农业法》规定在承包期内承包方可以将土地、山岭、荒滩、水面转让给第三者，但对双方的权利和义务，缺乏具体的政策与制度规定，造成农户在土地流转过程中操作随意、流转无序。目前，由于商洛市农村土地经营权流转管理工作不规范而引发的问题日益突出。土地流转过程中出现部分转出户合法利益不能维护，租赁费长期拖欠甚至无法兑现的现象，土地流转合同不科学、不完善现象较多，合同缺乏长远考虑，有的甚至与现行的法律、法规、政策相违背，后续易引发各种矛盾纠纷。因此，土地流转管理规范与否很大程度上影响土地流转的顺利开展。

四、推进商洛市土地流转的对策

中共中央、国务院《关于加强发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确提出，稳定农村土地承包关系，坚持依法、自愿、有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，为加快转变农业生产经营方式，提高土地集约化经营水平指明了方向。为了解决土地资源紧缺的矛盾，商洛应结合实际，引导农户按照规模化、专业化、标准化发展要求，积极推进土地流转。

（一）完善集体土地所有权，保障农民的主体地位

我国法律明确规定农村土地集体所有，它是我国农村土地制度中的一项基本政策，但现实中，农村土地集体所有产权的界定实际上是比较模糊的，特别是对集体经济组织的概念未做阐述。为了更好地落实集体土地所有权，应在法律上明确各级主体的产权界区，避免产权交叉和重合，从而避免土地虚置和实际产权代表的管理权和所有权职能重叠带来的土地流转矛盾。在农地流转中，农民是绝对的主体，所以在土地流转过程中，必须充分考虑农民的收益和保障问题。首先，必须用法律的形式确保农民对土地承包经营权的主体地位；其次，各级地方政府必须转变职能，退出对土地流转的直接参与，搞好引导、服务、调控、监管工作，引导农民成为土地流转市场交易的主体，保证农村土地承包经营权流转朝着健康有序的方向发展。

（二）提高农民收入水平，增加农民非农就业机会

目前，制约商洛市土地流转的主要因素是流转土地供给不足，农民收入水平低，只有农民收入提高，非农就业机会增加，土地就不再作为农民主要的谋生手段，土地流转才会顺利开展。因此加快商洛市土地流转的关键在于增加农民收入，减少农业从业人口，其根本途径就是增加非农就业机会。一是要加快城市化步伐，消除农民进城就业壁垒，大力发展第二、三产业，提供更多的就业岗位；二是要大力发展乡镇企业，促进农业人口就地转移；三是要加大农民的非农技能培训和就业指导，使农民在进城之前都具备一定的生产技能，帮助农民适应进城务工需求；四是建立有效、畅通的就业信息服务网站，及时发布岗位信息，帮助农民拓宽就业渠道。

（三）提高土地利用效益，实行适度规模经营

商洛市部分流转土地利用效益不高，严重影响了土地流转的积极性，因此要推进土地流转，就必须提高土地利用效益，实行适度规模经营。积极发展“公司+农户”“业主+农户”“主导产业+基地+农户”等组织形式，促进土地规模经营和农业的区域化布局、集约化经营、市场化运作。通过产业化水平的提高，就能够克服家庭分散经营、规模狭小的弊端，提高土地的产出率和劳动生产率，提高农业用地效益，从而增强土地对业主的吸引力，引来更多业主参与土地流转。

（四）完善市场体系，发挥中介组织优势

农村土地流转市场的顺利开展与一个规范、成熟的土地流转市场体系是息息相关的，因此要不断完善土地流转市场。一是要建立专门的土地流转市场监管机构，以规范土地流转手续，加强土地流转的协调，监督流转过程中的各方行为，保护好流转双方的土地权益；二是要发展土地流转中介服务组织，建立农村土地流转交易信息网络，保证想要流入或流出土地的农户信息对等，提供信贷、技术、物资等相关咨询服务；三是要加强农村金融信贷体系的建设，建立农民分级贷款利率，积极发挥农村信用社担保业务，建设依附于大商业银行的涉农代办机构体系，帮助经营户解除土地流转的资金限制。

（五）健全社会保障体系，解决农民后顾之忧

农村土地对农民同时担负着生存发展和社会保障的双重功能，土地依然是大部分农民就业、生存的唯一依靠。因此，要进一步推进土地流转，必须积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠土地转为依靠社会和制度。一是建立农村基本生活保障制，通过确定最低生活线标准，给予贫困农民最低生活补助；二是推进新型农村社会养老保险制度建设，可以尝试通过个人缴费、集体补助和政府补贴相结合来筹集资金，通过“基础养老金和个人账户养老金”相结合的模式，使农民年老以后也能够享受到普惠式的养老金；三是加快推进新型农村合作医疗建设，切实解决农民看病难、看病贵，甚至因病致贫的问题。四是要制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民纳入全社会的社会保障体系。总之，只有建立健全的社会保障体系，让农民的社会保障由社会来承担，免除农民的后顾之忧，才能弱化土地的生存保障功能，实现农村土地的有效流转。

（六）提高服务水平，增强规范化管理

健全机制、强化管理，特别是合同管理，提高服务水平与质量，是加快商洛市农村土地经营权流转步伐的关键环节。一是提供宽松的经济社会环境，加强政策法规和规章制度建设，保障土地流转有序进行。通过制定土地流转的程序与办法，规范土地流转合同文本，认真指导土地流转合同的订立，完善并规范合同内容，建立合同档案，帮助业主实施生产项目，调解合同纠纷；二是搞好产前、产中、产后服务，特别是对于流转后的农用地，各级政府部门应加强检查监督和事后管理。其中，对以土地流转为名，擅自改变土地农业用途者必须按有关法律法规责令限期纠正，并予以处罚；三是为土地流转经营提供优惠政策，包括减免税费、提供低息信贷政策，通过组建土地银行，为土地流转提供资金支持，以确保土地流转经营有序发展。

撰稿：罗群英 卫东 吴光卫