二、国家治理的形态演变

国家治理实际上体现的是国家之于人类社会的价值和意义，因此，随着人类社会的现代化进程，国家治理的形态也在发生变化。正如李景鹏所说，国家治理的现代化是人类社会的第五个“现代化”。

概括来说，国家治理的形态变化本质是国家与社会之间、国家与市场之间关系的变化，包含了治理主体与治理对象的角色变化。其经历了由统治型到管制型、管理型，再到治理型的演变，这一演变体现出的治理内涵变化趋势为：国家对于社会的控制强度减弱，而市场主体、社会主体参与国家治理的程度逐渐增强。

对国家治理先后形成的四种形态概括如下。

（一）统治型：剥削与抗争

奴隶制国家和封建制国家的治理，其重要的职能在于“统治”，统治就是治理，治理也就是统治。而作为统治的治理，必须维持一个阶级对另一个阶级的剥削和压迫的规矩和秩序。近代的资本主义国家，也是建立在暴力的基础上，并凭借暴力维持自己的阶级统治。马克思和恩格斯曾指出，国家的本质特征在于，它是凌驾于社会之上和人民大众分离的公共权力。在这种公共权力形成时，国家就体现为军队、监狱、警察等暴力公共权力机关，起到镇压的功能。当然，国家在进行统治的同时，为了把被剥削阶级控制在一定的生产关系秩序范围内，也具有非暴力的社会管理职能，如兴修水利、兴办教育、实行社会救济、环境保护等。此外，国家也具有经济管理职能，表现为国家通过不同形式干预经济活动，直接为剥削阶级的经济利益服务，其实质在于通过国家干预来加强对劳动阶级的剥削，从而巩固剥削阶级的政治统治地位。因此，从国家产生开始，统治人民和管理社会的机构和职能也就同时产生了。但与统治的机构和职能相比，管理的机构和职能并非是主要的。

（二）管制型：命令与服从

资产阶级取代封建阶级后，随着资本主义国家政权的逐渐稳固，资产阶级统治者开始转向对公共行政事务的治理。资本主义国家也就从早期赤裸裸镇压的“统治型”，转向了更多地处置社会公共事务的“管制型”，这是国家治理形态的第一次转型。

“管制型”治理的基本特点如下：

一是严谨精准。公务员在处理公共事务时，强调专业性和技术性。科层制拥有完美的技术化程序和手段，不仅愈益倚重各类专家，而且在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化。从19世纪中叶到第一次世界大战结束，英、法、美等主要资本主义国家陆续建立了公务员制度，用以协调资产阶级内部的矛盾和冲突，节省政府开支，抑制和减少腐败。

二是责任到位。公务员的从属关系一般由严格的职务或任务等级序列进行安排，对每个职务本身的规定细致而明晰，使得每个人都能够照章办事而不致越出权利义务体系范围。美国学者威尔逊1887年发表《行政之研究》，主张把政治和行政分开科学管理，另一学者古德诺于1900年发表《政治与行政》，认为政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。在政府里的政务官员负责决策，贯彻执政党和国家的政治意图，公务员则只负责具体的执行办事。

三是法治原则。公务员受到法律条文规定和制度的约束，必须依法办事。马克斯·韦伯创立了科层制理论，提出了以科层制为核心的行政组织理论，并确立了法理型的命令—服从关系。韦伯指出，现代国家是通过法定选举产生的，具有合法性，政府内部科层制结构的上下级关系是命令—服从类型。在法理型命令—服从类型中，个人对领导的服从是根据所认可的法律对职级制表示的承认。服从不是对个体的服从，而是对由法律规定的某个职位的服从。

管制型的治理表明，国家是一个庞大的官僚制机器，政府无所不能、无所不管，具有垄断性、神秘性，不讲经济效益，具有无限扩张倾向。正如英国学者帕金森总结的那样，国家患有“机构病”，不断进行自身机构和人员的扩张、膨胀。管制型的国家和政府发号施令，民众得求它办事。它高高在上、冷若冰霜，正像老百姓所抱怨的“门难进、脸难看、话难听、事难办”。

（三）管理型：干预与响应

针对“管制型”治理的弊端，20世纪60年代欧美国家发起了行政改革运动，使国家的行政管理进入了“新公共管理”的阶段，这是国家治理形态的第二次转型。

“新公共管理”提倡的“小政府”模式，要求充分发挥市场的作用，把政府的行政局限于弥补“社会不能”和“市场失灵”的范围之内，主张把企业经营理念和市场竞争的机制引入公共部门，建立顾客导向的政府，从而提高行政效率，降低行政成本，提倡政府购买公共服务，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项，交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量、质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式。

新公共管理的理论大家奥斯本、盖伯勒等人主张，把决策制定（掌舵）和决策执行（划桨）分离，政府“掌舵而不划桨”。为了实现两者的分离，新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性的职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等。由于政府不再干预具体的公共事务，而且重视第三部门组织的作用，可以减少机构人员，实现“大社会、小政府”。

新公共管理理论提出，“公共品”如国防、公安、城市基础设施等必须由政府独家经营，但政府在采购中容易产生寻租活动，因此应在政府管理中引入市场竞争，通过招标降低成本。同时，将企业管理的理念和方法引入公共部门，企业家是最精明的，最知道如何优化配置。要提升绩效，对精明管理的官员进行奖励，建立有使命感的政府。

新公共管理在实践中存在的问题及其不良影响包括：对市场机制过分推崇，具有严重的市场化倾向，过于讲求经济效益，把政府等同于企业，鼓励了一切向钱看的动机，导致了公共服务意识的弱化；过于强调绩效管理，对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估是必要的，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估；有害的私营化，公营部门过分私营化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避政府必须承担提供社会福利的责任。

可见，新公共管理以市场化和企业化管理作为核心理念，意图形成高效率、低成本、重绩效的行政管理机构，但它的服务确实还不到位。

（四）治理型：协商与合作

针对新公共管理的弊端，20世纪90年代兴起了“治理理论”，使当代国家的治理形态转向“治理型”，这是国家治理形态的第三次转型。

治理型国家的出现，是应对后工业社会新情况、新问题的要求。在后工业社会中人们的价值追求日趋多元化，人们对国家治理的多样化也提出了更高的要求。当代之所以兴起治理理论并要求国家转向“治理型”，显然是因为“治理”比统治、管制、管理具有更广泛的适用范围，治理中的权力主体和手段也更为多元，强调沟通和协调。概括地说，“治理”和“统治”“管制”与“管理”之间存在以下方面的不同：

其一，权力主体不同。统治、管制和管理的主体是单一的，只有政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除政府外还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。

其二，权力性质不同。统治、管制和管理都是带有强制性的，虽然强制的程度不同；治理可以是强制的，但更多的是协商。

其三，权力来源不同。统治、管制和管理的权力来源是强制性的国家法律；治理的权力来源除法律外，还包括各种非国家强制的契约。

其四，权力运行的向度不同。统治、管制和管理的权力运行是自上而下的；治理的权力运行可以自上而下，但更多是平行的。

其五，作用所及的范围不同。统治、管制和治理所及的范围以政府权力所及领域为边界；治理所及的范围则以更为宽广的公共领域为边界。