第一节 渔业保险政策扶持的正当性
政府对渔业保险提供政策扶持，将减轻渔业生产者的经济负担，增强渔业保险组织的吸引力，从而有利于渔业保险工作的顺利开展，有助于渔业保险组织的发展壮大。国家政策扶持渔业保险的正当性，可以从其必要性、合理性和非不法性三方面进行解读。
一、渔业保险政策扶持的必要性
(一)渔业保险是具有正外部性的准公共物品
产品可以分为公共物品和私人物品。私人物品是指在使用价值上具有排他性和竞争性的产品，包括衣服、食物、住房、交通工具等各种供个人消费的商品和服务。
公共物品是指在消费过程中具有非竞争性和非排他性特点，不能通过市场机制实现有效配置的产品。一种产品或服务，如果在同一时间内既有严格的非竞争性，又有严格的非排他性，即为纯公共物品；如果某种产品只具备其中的某一特点，或只具备部分非竞争性和非排他性的特点，就是准公共物品。准公共物品介于纯公共物品和私人物品之间，但更多地趋向于公共物品。渔业保险虽在直接消费上具有排他性，如果渔民不购买保险就无法获得损害发生时的经济补偿，但在保险经营过程中，有时又不是完全排他的。例如，渔业保险的重要作用之一就是提高渔业风险管理水平，促进渔民加强风险管理，如果投保渔民在保险人组织下采取措施，改善了海洋、湖泊等自然水体环境，未投保渔民在没有付出任何成本的情况下也可以享受由此带来的利益，从而产生“搭便车”现象。
其实，渔业保险准公共物品的性质更多地体现在它的正外部性上。经济学上的外部性又称溢出效应，其实质是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或收益，有正外部性和负外部性之分。正外部性是指某个经济主体(企业或个人)的活动给旁观者带来利益，而受益者无须为此花费代价；负外部性是指某个经济主体(企业或个人)的活动给旁观者造成损失，而该经济主体却无须为此承担相应的成本。渔业经济作为国民经济的重要组成部分，其发展状况直接影响到整个社会经济的发展。如果渔业生产停滞，整个社会的生产可能出现中断，因此导致国民经济遭受重大损失。渔业保险通过及时提供补偿和救助，不仅能帮助渔业生产单位恢复生产，同时还能维系渔业与其他生产部门的联系，从而促进国民经济稳定协调发展，保障社会生产持续进行。换句话说，渔业稳定的受益人不只是渔民，而是整个社会及其每个成员，渔业出现灾害而受损的也不仅是渔民，整个社会及每个成员都将会被波及。其简单的运转过程是：渔业风险得到保险保障，渔业才能稳定和发展，生产者才能获得稳定的收入；有了稳定的生产，才能为经营者提供稳定的商品来源，从而获得稳定的经营利润；稳定的水产品供给，消费者才能获得丰富且价格稳定的水产品；有了生产者、经营者、消费者的稳定利益，社会才会安定，政府才可能从中受益。以水产品养殖保险为例，渔民投保后发生灾害损失时，不仅渔民可以通过保险赔偿减少损失、稳定收入，而且可以迅速恢复渔业再生产。渔民承担了水产品养殖保险的全部成本(保费支出)，而全社会消费者享受到了水产品供应稳定、价格低廉等诸多收益，从经济学角度观察就是水产品养殖保险消费私人边际成本大于社会边际成本，而私人边际收益却小于社会边际收益，水产品养殖保险因而具有正外部性。
(二)渔业风险的弱可保性导致渔业保险市场失灵
渔业风险尽管具有可保性，但与其他农业风险相类似，自然灾害、意外事故等渔业风险之间通常具有时间和空间上的关联性，如果渔民的投保需求不足，则渔业风险难以在时间和空间上得到有效分散，无法充分满足大数法则的要求；此外，由于渔业生产者的技术水平和管理水平参差不齐，风险防范意识高低不同，渔业保险中的道德风险和逆选择较一般商业保险严重，渔业保险经营者往往难以采取有效的应对措施。就渔业风险所造成的损失而言，渔业生产特别是水产养殖的损失难以准确地量化，保险费率难以厘定，尤其是台风、雪灾、洪灾等巨灾一旦发生，常导致较大区域范围内的生产损失，这种高损失率也将带来高赔付率，渔业保险的保险费也必然飙升。
渔业保险的高风险导致高损失率和高保费率，呈现“三高”的特点，从而使得在保险市场上，既缺乏有效需求，又缺乏有效供给。渔民因高保费率而对渔业保险的有效需求较低，许多渔民抱有侥幸心理，不愿承担收益不确定的高保费，商业保险组织又因高赔付率而不愿轻易涉足渔业保险，可能出现渔业保险的供给和需求曲线不相交的情况。
(三)渔业保险是维护国家海洋权益的重要手段
所谓国家海洋权益，主要是海洋权利及有关海洋利益的总称，它涵盖了与海洋有关的政治、经济和安全的权利和利益。促进海洋渔业经济持续健康发展，对于切实保障水产品供给、增加渔民收入、促进沿海地区经济发展、维护我国海洋权益具有重要的战略意义。依据《联合国海洋法公约》规定，国家对领海内资源享有独占权利，沿海国对专属经济区的生物资源和非生物资源享有主权权利，各国除了受养护公海生物资源之义务限制外，原则上有任其国民在公海上捕鱼的自由。渔业保险在一定程度上能免除从事海洋捕捞作业渔民的后顾之忧，特别是能有效鼓励渔民在资源丰富但风险相对较大的公海上捕鱼，从而充分利用国际海洋法赋予国家的权利和自由，促进我国渔业经济的发展，增加国家的经济利益。
此外，我国目前主要在东海、南海与邻国存在着划界争端，我国渔民在相关渔区进行捕捞作业时面临着一些特殊风险，尤其需要得到包括渔业保险在内的保障措施。渔民在相关区域的捕捞作业，不仅可直接增加我国渔业经济利益，而且在领土划界争端中具有十分重要的意义。“实现持续和平的展现国家职能是争端情况下领土主权的正当和自然的标准。”当国家的领土边界发生变化和领土主权发生转移时，利益相关国家以及国际社会的其他国家对此所做出的反应或态度是十分重要的。因此而失去国家领土的利益相关国家，在失去领土后不提出反抗或抗议，即被视为“默认”。特别是在相关领土存有争议的情况下，默认和承认都可能起到使对有争议领土的实际控制合法化的作用。我国渔民在东海和南海相关渔区的捕捞作业，在某种意义上即意味着我国政府对相关区域的实际控制，同时也是对其他国家相关主张的反对或抗议，这就有助于维护我国的海洋权利，维护国家主权。
二、渔业保险政策扶持的合理性
自然灾害救助不仅是社会救助工作中的主体项目，而且在整个社会保障制度中占据着十分重要的作用。政府通过财政拨款对遭遇自然灾害的渔民进行救助，在保障灾民的基本生活，维护社会稳定，促进渔业经济发展等方面发挥着重要作用。尽管如此，与渔业保险机制相比，政府的灾害救济机制仍有许多缺陷和不足。
(一)政府的无偿救济给财政造成巨大压力
政府通过财政拨款的方式直接救济灾民和进行灾后重建，政府因此间接承担了自然灾害造成的巨大损失，并给其造成巨大财政压力，增加了政府的财政开支，不利于政府财政发挥其他职能。而在渔业保险机制下，渔民以支付保费为代价将渔业风险转移给渔业保险经营者，事实上渔民自己承担了灾害损失补偿的部分资金，如果政府对渔业保险予以政策扶持，给予保费补贴等资金补助，就可减少渔民的经济负担，也可减轻政府对灾害救济的财政压力，这样渔民和政府就合理分担了灾害造成的经济损失。
(二)政府的无偿救济使渔民风险防范意识薄弱
政府的灾害救济是无偿的，灾民本身并不需要为此直接付出相应代价，政府间接承担灾害造成的损失，渔民侥幸心理由此增加，缺乏对渔业风险的防范意识，寄希望于政府灾后的无偿救济，依赖性增强。而在渔业保险中，渔民需支付相应的保费，因渔民自身原因造成的某些损失或扩大的损失，保险人不负赔偿责任，渔民的风险防范意识得到加强，保险人也会采取适当的防灾防损措施，由此形成对渔业风险的良好管理。
(三)政府的无偿救济缺乏确定性且金额有限
灾害救济是政府对遇灾渔民事后提供的一种道义救济。灾害发生前，渔民对政府是否会提供救济、救济多少、何时救济都无法预先知晓，政府的灾害救济不是法律上的具体义务，因而具有不确定性和不稳定性，渔民因此无法预知救济的实际效果，并可能对灾害产生恐惧心理，并减少渔业生产的投入，从而影响渔业经济的发展。此外，政府的灾害救济水平通常仅是保障灾民的基本生活，补偿幅度不大，即使适当扩展到扶持灾民生产自救，其补偿金额仍然十分有限。而在渔业保险机制下，渔业保险经营者受渔业保险合同的约束，其对承保损失的责任是确定的，投保渔民在灾害发生后所能获得的补偿由保险合同明确约定，依据损失补偿原则能基本恢复到灾害发生前的经济水平，渔民基本生活和生产恢复都有稳定保障，渔民对于生产投入较有安全感。
(四)政府的无偿救济触发要求和实施成本都很高
政府的无偿救济通常只有在大规模自然灾害的情况下才会发生，如果自然灾害只发生在小部分地区，且只有少数渔民受灾，政府会否进行无偿救济很难确定；而在渔业保险中，合同当事人的权利、义务关系是明确的，渔业保险经营者依据保险合同对特定的灾民进行保险赔偿。此外，政府的灾害救济需要依托行政系统，在实施过程中其公正性和效率可能受到损害，容易滋生挪用、贪污等违法违纪现象，出现救灾物资和资金“跑冒滴漏”等问题，降低救灾效果。在渔业保险中，保险经营者所赔付的保险金从其财产中支出，会严格实施对相关损失的勘察、审核、确定工作，确保不出现财产不合理流失现象。
我国目前的灾害损失补偿方式主要包括政府救济、保险赔偿、社会捐助和自我补偿等四种，虽然保险和社会捐助已经有了一定的发展，但并未从根本上改变政府包办救灾的传统灾害补偿格局，灾害补偿仍然被视为政府的责任，而政府也往往将救灾及灾后重建援助作为自己的当然责任。在重建我国灾害损失补偿机制中，应当充分发挥保险业的巨大作用，将保险业提高到补偿灾害损失的主体角色地位，并采取切实措施加以推进。对于渔业灾害的损失补偿方式，应当转变以政府无偿灾害救济为主体的模式，改以保险损失补偿为主要手段，将财政提供的无偿救济资金转变为对渔业保险的政策扶持资金，提高渔业损失的补偿效率和补偿效果。政府对渔业保险提供财政支持，实质上并没有因此大幅增加政府的财政负担，主要是转变了政府对渔业灾害救济方式，政府采取保费补贴等措施扶持渔业保险有其合理性。
当然，将政策性渔业保险作为渔业损失补偿的主要手段，并不是说要完全取消政府对渔业损失的无偿救济。保险并不能完全取代政府的灾害救济方式，政府救灾能够调动全社会力量和大量资金，应急机制反应迅速，能解决渔业生产中的基础设施毁损等重大问题，政府的灾害救济应当在有限范围内发挥重要作用。
三、渔业保险政策扶持的非不法性
所谓“渔业保险政策扶持的非不法性”，是指国内法对渔业保险予以政策扶持的规定，在国际法上并不具有不法性。我国批准和加入的条约是我国法律体系的组成部分和法律的渊源，我国的立法实践表明条约在我国一般具有优先适用性。国内法上对渔业保险予以政策扶持的规定不应违反我国所承担的条约义务，此处主要涉及我国加入世界贸易组织(WTO)后承担的相关义务。
关于政府对农业的补贴问题，世界贸易组织有专门的《农产品贸易协定》予以规范，但该协定明确规定不适用于渔业，政府对渔业的补贴问题，仍由《补贴与反补贴措施协定》进行一般性规范。
根据《补贴与反补贴措施协定》的规定，“补贴”是指成员方政府或政府干预的任何机构向产业或企业提供的财政资助，对企业收入和价格的支持。从主体上看，补贴是一种政府行为，不仅包括中央和地方政府，也包括政府干预的公共机构和私人机构；从对象上看，补贴的受益对象是产业或企业，这种利益是产业或企业在通常条件下所不能获得的；从形式上看，补贴可以是多种多样的，主要表现为财政资助和收入(或价格)支持，前者如政府提供资金、潜在的资金或债务转移，政府应征税收的减免等，后者如规定某种产品的法定最低价格，维持物价的物资储备制度等。
《补贴与反补贴措施协定》并非旨在不合理限制政府实施补贴的权利，而是禁止或不鼓励政府使用那些对其他成员方的贸易造成不利影响的补贴，为此它将补贴分为三种类型：禁止性补贴、可申诉补贴和不可诉补贴。其中，关于不可诉补贴的规定已于1999年12月31日失去效力，故目前仅剩其余两种类型的补贴。禁止性补贴又称红灯补贴，是指各成员方不得实施或维持的补贴，有出口补贴和进口替代补贴等两种。出口补贴是指在法律上或事实上以出口实绩为条件而提供的补贴，其受益对象是产品的生产者或出口商；进口替代补贴是指政府给予国产产品替代进口产品的国内使用者或替代产品的生产者的补贴，其受惠对象是国内替代产品的生产者、使用者和消费者。之所以将出口补贴和进口替代补贴列为禁止性补贴，主要是因为这两种补贴直接对国际贸易产生扭曲作用，出口补贴不正常地提高本国产品在国外的价格竞争力，进口替代补贴对进口产品的正常竞争产生消极影响。政府对渔业保险提供政策支持，例如给予保费补贴、税收优惠等，实质上减轻了渔业生产者的保险支出，构成政府对渔业生产者的一种“补贴”，但这种补贴惠及于所有的渔业生产者，跟水产品的出口实绩没有联系，跟进口替代也没有直接关系，当不在禁止性补贴之列。
可申诉补贴又称黄灯补贴，此类补贴并非一律禁止，从法律上讲这种补贴是否违反规则取决于补贴的效果，如果补贴对贸易产生扭曲，对WTO其他成员方利益有所侵害，则为可申诉的补贴，其他成员方可采取反补贴措施或救济方法。可申诉补贴的合理性表现为：一国在一定时期为了使国民经济相对平衡发展，总是需要扶持某些企业，同时限制某些企业；不合理性则表现为向某些特定企业提供补贴有可能使这些受补贴企业的产品在国际市场上具有非正常的竞争力或在国内市场上具有非正常的进口替代竞争能力，从而对别国的经济贸易利益造成损害。这类补贴的合理性使得其不能被绝对禁止，其不合理的一面又使得应允许对其提起申诉加以限制。因此，对于可申诉补贴而言，是否对其他成员方的经济贸易产生不利影响是判断可否采取措施的重要依据。所谓“不利影响”，根据《补贴与反补贴措施协定》的规定，主要是指以下三种情况：一是对另一成员方的国内产业造成损害，即补贴对另一成员方国内产业造成实质性损害或实质性损害威胁，或者实质阻碍国内新产业的建立；二是使其他成员方丧失或减损其依据1994年《关税与贸易总协定》所获得的利益，主要是指使得另一成员方本应获得的市场准入机会受到削弱；三是对其他成员方的利益造成严重损害，例如排斥或阻碍另一成员方产品进入受补贴成员方市场或第三成员方市场，使同一市场上另一成员方的产品价格大幅降低或销量大幅减少、受补贴产品在世界市场份额呈持续上升趋势等。对于申诉方而言，必须证明此种不利影响的存在并且补贴与损害之间存在因果关系方可提出申诉。
对渔业保险实施相应的财政、税收优惠政策，减轻了渔业生产者在保险方面的经济负担，系对渔业生产者的一种补贴，但这种补贴毕竟跟渔业投资补助、价格支持等直接财政扶持措施不同，其对水产品贸易的跨境扭曲作用并不明显，要证明“不利影响”及因果关系的存在亦非易事，WTO成员方很难以另一成员方对渔业保险提供政策扶持而提出申诉。实践中，WTO成员方之间也并没有因为对渔业保险的政策扶持问题而发生争议，更无诉诸WTO争端解决机构之纠纷。一国对渔业保险的政策扶持在目前的国际经济法中虽不能直接说其具有“合法性”，但显然也不能说其具有“不法性”，故称其“非不法性”较为准确。
《农产品贸易协定》之所以没有将水产品纳入规范对象，主要是基于水产品相较于其他农产品所具有的特殊性，其一是水产品具有交易性质，其二是渔业生产通常具有国际性，涉及国际渔业管理等问题。但是，由《补贴与反补贴措施协定》对渔业补贴问题作一般性的规范，仍体现出一定的不适性。首先，由于渔业的生物属性，其价格变化不同于其他产品，援引可申诉补贴条款时证明“不利影响”非常困难，确定其危害程度和相应的调查程序也应有别于其他补贴；其次，由于一般补贴的通报制度不完善，九成以上的渔业补贴是不透明的，公开的数据极少，而诉讼成本又非常高，这些原因都导致现行国际贸易实践中WTO成员方不援引《补贴与反补贴措施协定》作为应对破坏性渔业补贴的手段。渔业补贴的存在，不仅构成不公平国际贸易，而且可能催生过度捕捞，影响渔业资源的可持续发展，因此渔业补贴议题于2002年被正式列入WTO多哈回合的谈判中。美国、新西兰等发达国家极力主张扩大渔业补贴协议范围，包括中国在内的大部分发展中国家则给予坚决的反对，最后确定将内陆渔业和水产养殖业排除在未来的渔业补贴协议之外，只包括海洋捕捞内容。当然这里的渔业是广义的，不仅包括海洋捕捞渔业本身，也包括相关的渔业生产前部门(如渔船、渔具的修造与供应等)和渔业生产后部门(如水产品的加工、贮藏等)。
根据目前的谈判成果，关于渔业补贴的规则将作为《补贴与反补贴措施协定》的附件8而存在，渔业补贴除受该协定一般规则约束外，还将受附件8专门规范的约束。在关于渔业补贴规则的实质性问题上，例如禁止性补贴和允许性补贴的范围、发展中国家和最不发达国家的特殊与差别待遇、建立有效的渔业管理制度以及通知和监督制度的构建等方面，各国家与地区基于所处地位和利益的不同，观点和主张不尽相同。根据目前的渔业补贴谈判“主席案文”，禁止性补贴包括造船补贴、买船补贴、船舶运营成本补贴、渔港等基础设施补贴、收入支持补贴、价格支持补贴、入渔费转让补贴以及未报告、未登记的不合法补贴等8项；允许性补贴包括用于安全目的的渔船改造补贴、环保技改补贴、转产转业补贴、拆船补贴、渔船配额制度实施补贴等5项。各成员方目前正循着“渔业补贴谈判路线图”的安排对相关问题作进一步磋商。尽管现在尚不能预料WTO关于渔业补贴的谈判何时能取得最终成功，也不能指望最终协议的达成能彻底解决渔业补贴领域的所有问题，但至少某些最直接的，对渔业资源的持续性危害最大的补贴将被禁止。我们应该未雨绸缪，逐步开展对渔业补贴种类的调整，取消那些最容易被挑战的渔业补贴，以比较容易符合新的渔业补贴修改意见的方式，支持渔业的可持续发展。目前，在我国各大类渔业补贴中，燃油补贴占渔业补贴总规模的比重高达68%左右，也就是说，我国接近七成的渔业补贴是通过燃油补贴的形式发放的，而燃油补贴目前被“主席案文”列入被禁止的船舶运营成本补贴，对此应予以高度重视。
渔业保险通过对渔业生产者提供风险保障的方式，弥补其因为遭受自然灾害、意外事故等渔业风险而产生的损失，不会使渔业生产者获得额外利益。但是，政府对渔业保险的政策扶持，减轻了渔业生产者在保险费上的经济负担，也属于一种渔业补贴，“主席案文”所禁止的船舶运营成本补贴中也明确提到了保险。尽管如此，我国政策扶持渔业保险的计划不应因此而受影响，其理由包括：首先，拟议中的渔业补贴协议仅涉及海洋渔业捕捞，不涉及内陆捕捞和渔业养殖，“主席案文”所禁止的也仅是对海洋捕捞渔船的保险补贴，其他种类的海洋渔业保险补贴没有涉及；其次，即使是海洋捕捞渔船的保险补贴，“主席案文”也规定“自然灾害救济情况下实施的补贴例外”，对渔船的保险补贴在很大程度上可以利用这一例外规定，更何况我国还可能利用发展中国家与最不发达国家的特殊和差别待遇条款豁免相关义务；最后，渔业保险补贴并不会导致不公平的国际贸易，其对渔业资源可持续发展的影响也不明显，各主要渔业国家目前均对渔业保险给予政策扶持，何时能达成最终协议，如何处理船舶保险补贴均未可知。以保费补贴为例，韩国对渔船船员意外伤害保险和渔船保险的补贴比例均依据渔船吨位大小而定，2006年的补贴比例为14%~62%不等，对水产品养殖保险的保费补贴约60%；日本政府目前给参加渔业共济保险的渔民和水产养殖户提供保费补贴，补贴比例平均为40%左右，不同险种之间有所区别，政府对赤潮损害赔偿保险合同的保费补贴高达2/3。此外，美国政府补贴投保海洋渔业的保费约为30%，加拿大对保费补贴约50%，法国、瑞典和西班牙等国政府对保费的补贴也达到50%~80%。
总而言之，对渔业保险的扶持措施在目前的世界贸易组织法中并没有被明确禁止，WTO成员方很难证明相关“不利影响”及因果关系的存在，并就另一成员方的渔业保险补贴措施诉诸争端解决机构，渔业保险补贴在目前的国际经济法中具有“非不法性”。尽管WTO目前正就渔业补贴问题进行谈判，并产生了相应的“主席案文”，但渔业补贴协议何时能最终达成，渔业保险补贴最终是否将被禁止，目前均未为可知，中国作为渔业生产和水产品贸易第一大国，应按照自己的计划实施对渔业保险的政策扶持。