司法独立语境下法官责任制度的理论逻辑与制度设计
刘湛
【摘要】在本文中，作者从一个普通法官身上发生的案例入手，对现实运行中的法官责任制度存在的问题及潜在原因进行了探讨，并立足于法官责任制度对司法独立在调节功能方面的重要意义，明确提出了构建科学、审慎的法官责任制度的决定性要素，即问责主体、问责事由和问责程序。同时，笔者认为，法官责任制度要真正发挥对司法独立的调节功能，还要注重配套制度的建设，一要以符合司法权运行规律为基本原则；二要构建层次分明的法官角色定位体系；三要强化法官职业保障建设，以期真正保护法官的独立地位。
【关键词】法官责任制；理论逻辑；制度设计
近年来，我国致力于司法改革，在落实司法独立方面可谓不遗余力。在翘首盼望一个独立的“法的空间”到来的同时，我们必须清醒地意识到，司法独立虽然是一个不可撼动的原则，但这绝不意味着法官可以不受监督，不负责任，也不必然导致法官的责任因为独立地位而被无限扩展。因此，司法独立需放置在一个以责任为底线的规范体系中，责任制度的先行是催生司法独立的最优策略。
一、司法独立语境下法官责任制度的内涵和功能
司法审判最终是通过一个人格化的终端——法官来实现的。因此，司法权的独立，不仅指的是法院的独立，法官的独立才是其核心的含义。本文所提及的司法独立和司法责任都是指核心意义上的法官独立和法官责任。
责任在现代汉语中通常有两种含义：一是分内应做的事，如尽责任；二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如追究责任。法官的司法责任中所使用的责任也应该具有两种含义：一种是法官在审理活动中所享有的职权；二是法官在行使审判权过程中违反法律规定或不当行使职权时，应当承担的责任。在上述两种含义中，司法独立的内核就像一面多棱镜隐藏其中并折射出不同的亮光。
（一）法官的职权保障法官的独立性
司法权本质上不是一种管理权，而是一种判断权。它的主要功能是给特定的争端提供特定的裁决，即在争端者的参与下，裁判者按照法律规定和程序解决争端、适用法律。因此，司法权的主要价值并不在于效率而是公正，其独立性特征就显得尤为重要。作为法官，在从事裁判活动时必须在证据采纳、事实认定以及法律适用等方面表现出一定程度的独立性，作出裁判时只能服从法律和良心，而不受任何一种外在力量的钳制和驱使。在诉讼程序上，法官应当享有“指挥权”，负责组织相关人员做好庭审准备活动，拥有主导、控制庭审活动的权力；在案件评议阶段，法官具有独立发表意见的权力、对案件事实认定的权力和法律适用的权力，对重大疑难案件和合议庭意见有重大分歧的案件，有依照规定程序提交审判委员会讨论的权力；在案件结论形成后，具有制定并宣布裁判结论的权力即裁判文书签发权。要明确法官之“责”，首要在于独立法官之“权”。如果不能“让审判者裁判”，那么片面强调“由裁判者负责”，只能成为空中楼阁、镜花水月。同时，对法官之“责”的精准定位，确保追责有据、追责有度，也是对法官之“权”即法官独立性的保护。
（二）法官的应然责任监督法官的独立性
2013年10月15日，最高人民法院制定了《审判权运行机制改革试点方案》，正式开启了新一轮司法改革的新征程。该套改革方案在保障独任法官、合议庭依法独立行使审判权的前提下，按照“权责利统一”的原则，明确了独任法官、合议庭及其成员的各种办案责任，具体包括：一是职业道德责任，指法官在行使审判权、履行审判职能过程中或者从事与之相关的活动时必须具备的法官职业所特有的道德要求；二是纪律责任，最高人民法院曾制定了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》，法官因违法审判应当承担纪律责任的，按照该规定予以追究；三是行政责任，由于法院作为一个组织存在，法官作为一个职业群体存在，其必然要被置于某种形式的行政管理之下，为了尽量避免行政管理对法官办案自主性的影响，一般法院往往采取“业绩评估”的责任形式，通过建立业绩档案，以此作为确定法官任职、评先评优、晋级晋职的重要依据；四是刑事责任，法官一旦出现贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；五是公众责任，即法官的所有活动都是公开的，其行为应当接受社会公众的监督和检验。法官的多重责任其实是对法官独立地位的系统监督，因为法官独立并非司法活动的最终目的，而主要在于实现司法公正的理念，没有责任的司法独立，只能成为司法专横，其结果必然会破坏司法公正。
笔者认为，司法独立必须是一种受到监督的相对独立，同时对司法的监督也不能破坏司法独立。在这样的基本原则指导下，法官责任制度作为一种监督和保护司法独立的制度，应该成为法官独立行使权力背后的调节器，即当法官独立地位背后的权力扩张时，法官责任制度起到节制的作用，当法官独立地位背后的权力缩小时，法官责任制度起到维护的作用。
二、现实运行中的法官责任制度的隐忧
这是一则在普通法官身上发生的事件：2016年4月11日，南海网曝光了海口市秀英区人民法院送达当事人的一份民事判决书，其中关于人名、金额、住址等文字表述错误多达12处，随后法院对该案件的承办法官作出了在全院大会上公开检讨，并在全院通报批评的处罚。事后，该承办法官也作了深刻检讨，并向案件当事人与法院致歉。
媒体曝光的焦点往往习惯集中在法官身上，似乎法官个人得到了处理，事情也就完结了，至于该法院是否在后续处理中也一并追究了内部其他相关工作人员，并不足以引起媒体的兴趣，但笔者相信，这却足以成为法院同仁心中共同的拷问。怎样建立一种理性科学的法官责任制度系当前以司法独立为核心的司法体制改革无法回避思考的问题。那么，这个问题到底出在哪里呢？
先从微观来看，第一，在倡导司法人员分类管理制度的当下，让法官从事务性工作中解放出来已然成为共识，既然文字错误并非在裁判文书的判决主文上出现，那么板子仅仅打在法官身上是否合理？校对文书这样明显属于“事务性任务”的工作究竟是辅助人员的责任还是法官的责任？延伸来讲，如果对法官的问责范围无端扩大，不分事由一味强调处罚，容易造成司法责任的不确定性和随意性。第二，在上述个案中，尽管该法官接受处理的方式只是大会批评、责令书面检讨、赔礼道歉等传统的批评教化手段，但这样以牺牲法官职业尊严为代价的问责手段究竟是否足够科学、足够经得起推敲？处理手段的依据在哪里？作出处理的主体是谁？处理程序是否给予该名法官必要的参与权。倘若法官责任制度没有规范的程序设置作为保障，可以预见，对法官的惩戒措施也必然是五花八门，率性而为。
当然，个案所呈现的法官责任制度的问题只是冰山一角，从宏观来看，法官责任制度的乱象背后有着司法行政化、司法功利化和法官角色定位模糊等深层次原因。这些原因既是法官责任制度的“病灶”，也是侵犯法官独立的“毒瘤”。
（一）司法行政化倾向依然明显导致问责意识萎缩
目前我国的法院体制具有明显的行政化特征，由于法院的内部结构与行政机关并无二致，一个法官的地位和待遇还是与其行政级别挂钩，这种类似于行政机构行政首长负责制的机制直接导致了司法判决的行政性质而非司法性质。这种状况不仅成为司法独立的体制性障碍，也是司法责任难以落实的根源所在。从上下级法院的关系看，两者并非纯粹的审级关系，而主要表现为非正式的请示和批复制度，若下级法院在审判过程中遇到重大疑难复杂案件，可以通过各种方式向上级法院请示，而上级法院的答复意见就是无须辩明的“真理”，对下级法院而言天生就具有实际执行力。从法院内部看，在重大疑难案件的裁断中，“司法的行政化”又赋予庭长、院长、审判委员会等主体在不参加庭审的情况下对案件的审批评议权，导致合议庭很难发挥其应有的作用。司法独立的本意系要求法官只服从于法律，但在行政化管理模式主导的法院体制下，法官缺少独立的权力铺垫，司法权力运作的多方牵制和集体办案体制阻碍了法官司法责任意识的生成，久而久之导致法官群体对行政权力的依赖和责任意识的萎缩。即使问责，也难真正引发对法官的内心触动。
（二）司法功利化主义的客观存在导致问责机制疲软
目前，法官绩效考核制度已经成为各地法院常态化的法官管理制度。作为一种日常化、持续不断的监控方式，它如影随形，默默地规制着法官的审判行为。然而，我们看到该制度在激励法官“多办案、快办案、办好案”的“显功能”的同时，却无法忽视另外一种负面的“潜功能”，比如为了降低发改率，法官要学会并善于和二审法院的法官沟通；为了降低上诉率，法官不得不花费大量精力周旋在当事人之间调解，被迫迁就；为了加快办案节奏，法官就像球场上积极跑动全场努力进球的运动员，只为不断刷新“数据”，全然没有了裁判者本应有的超脱和威严。在各种功利性管理措施的高压监管下，法官在从事审判工作中难免出现无暇顾及司法公正或违背司法规律的细小行为，而且极有可能在法官群体中形成不成文的“习惯”，在这种情形下，如何看待和处理这些“未伤大雅”但却足够失范的法官群体性行为，让本应彰显刚性的问责机制陷入了尴尬的境地。
（三）法官角色定位的困境导致问责边界模糊
司法独立终将落实在法官个体的独立上。法官角色定位不清晰不仅导致问责边界模糊，对司法独立也将构成严重的威胁。这种法官角色定位偏差主要体现在以下几个方面。一是在法官与法官助理之间的关系上，虽然《人民法院组织法》第39条规定，“各级人民法院设书记员，担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项”，但书记员的职责除了庭审记录外，“有关审判的其他事项”如何界定则语焉不详。因为书记员的职责定位在法律层面尚不清晰，导致法官对任何与审判有关的事项都要负责，造成法官负荷过重，压力过大，而且在实践中，法官助理的履行能力和法官与法官助理的配合度不同，造成法官与法官之间履行职责范围、履行效果亦不一，一旦发生需要问责的情形，如何公平分配责任犹如缘木求鱼。二是在承办人和合议庭其他成员的关系上，在“案多人少”矛盾较为突出的基层法院，由于大量案件需要通过组成合议庭来审理，造成法官只能把精力集中在自己承办的案件上，对于合议庭其他法官承办的案件没有时间也没有精力给予过多的关注，使形式上的合议庭审理变成实质上的独任审判。同时，当前以承办人为责任核心的责任追究制度，变相传递了这样一种理念：出现错案或涉诉信访时，案件承办人是第一责任人，合议庭其他成员在案件办理、事实认定、证据采信等方面可以免责，造成事实上合议庭成员为了避免责任，对他人承办的案件不愿过问，导致合议庭承担集体责任沦为空谈。
在这里，笔者想要强调的是，阻碍法官责任制度的现实障碍其实不仅仅是制度本身的原因，当然还与当前整体司法环境即司法独立现状有关。这也反过来证明法官责任制度和司法独立这两者共生共荣的关系。因此，构建合理、科学的法官责任制度，不仅要从责任制度的内在机理入手，也要辅之以相关配套制度的合理建设。
三、构建法官责任制度的内在核心要素
司法独立的要求决定着法官既要受到监督，也要受到保护，不可顾此失彼，有所偏废。因此，法官责任制度作为司法独立的“催化剂”，其内在构建必须始终贯彻这一理念。笔者认为，法官问责主体的安排、问责事由的确定以及问责程序的建构这三个核心要素，体现了法官责任制度对司法独立的应有担当。
（一）问责主体的架构
司法的功能在于实现正义，对专司审判的法官进行问责的根本目的在于加强正义。司法裁判的品质、人民对司法的信赖，不仅植根于法官的素质与品德，也有赖于具有足够权威的司法问责主体对失范法官的惩戒与威慑。纵观美国等发达国家的司法问责机制，真正发挥司法问责作用的主要依靠是司法机构的“自我治理”和专门机构的“第三方力量”。在美国，司法机构的“自我治理”主要通过司法系统内管理机构负责制来体现，即由美国各联邦巡回区的司法理事会负责惩戒联邦法官，该惩戒机制只覆盖了巡回法院及地区法院的法官。而设立专门机构来执行司法问责权，是对司法机构问责权的一种制衡，即在各州常设法官行为委员会，委员会成员通常由法官、律师和普通公民构成，其中，法官由州最高法院任命或者全州法官选举产生，律师由州长或最高法院院长任命以及州律师协会推选，公民一般由州长选任。委员会的主要职责是根据联邦和各州有关规定，调查和审议对法官不当行为提出的指控，作出有约束力的决定，或者向最高法院提交调查事实和问责建议，由最高法院作出问责决定。从法治发达国家司法问责制度的运行经验来看，我们不难发现具有三个鲜明特点，一是问责主体的位阶比较高，比如国会、最高法院、最高司法会议以及其他依据宪法设立的机构。二是问责主体权威性强，问责机构往往能够对法官任何失范的行为发挥实际的制约和震慑作用。三是问责主体的设置既强调外部监督，又突出了司法自治主义，即允许司法机构对一定程度内的法官失范行为进行自我惩戒和自我净化。由此可见，问责主体的确定，不仅要考虑问责主体的权威性，还要考虑其与被问责法官个人之间是否存在利益冲突，即问责主体的中立性，只有这样，对法官独立的制约和保护才有可能同步实现。
笔者建议，在我国采取不同问责主体区分处理的方式，对法官因个人疏忽、责任心不强、采取轻微不当行为引发行政责任的，由本级法院的审判管理部门负责启动处理程序；对法官实施违法审判行为或较为严重的失范行为引发职业道德责任、纪律责任、公众责任的，应提交至被控告法官所在的上一级法院的监察部门处理，尤其是当法官个人行为对本单位造成严重外部影响，比如舆论炒作时，为了确保问责主体与法官个人之间无利益冲突，更应坚决杜绝由本单位组织对该法官予以追责。同时，为了提高司法公信力，建议在处理法官不当行为事件时，吸纳律师、高校法学相关研究领域的教师等社会各界人士参与，从而增加问责主体的中立性，防止在处理时出现摇摆不定、度量不一等问题。
（二）问责事由的确定
问责事由是法官问责过程的逻辑起点。法官能做什么，不能做什么，做了什么要受惩戒，做什么而不能问责，都依赖于问责事由为法官划清边界。一般而言，法官问责事由总体上可以分为法官过失行为和法官故意行为。过失行为一般指法官因工作责任心不强、疏忽大意、怠于行使职责等问题实施的不当行为，故意行为一般指明知自己行为违法而有意为之，比如法官故意违背事实和法律，枉法裁判、滥用职权、侵犯公民、法人或其他组织的合法权益等等。在实务中，作为经过严格法律训练的法官出现“故意行为”的可能性不大，而“过失行为”则是法官们经常容易犯的。笔者认为，对法官不当行为是否问责及问责的程度即责任事由的确定，必须把握以下三项原则：一是是否为法官正常履职范围内的专属行为，如法官在裁判时仅因对法律、法规、规章、司法解释具体条文的理解和认识不一致而导致裁判结论不同时，应该通过制度设计予以救济，而不应向法官追责，否则法官独立和法官内心确信就将受到亵渎。二是法官在主观上是否有过错及过错的程度，如果法官仅在文书制作、诉讼程序、事实认定、法律引用、司法行为方面存在不影响裁判结果正常性的一般差错，应予以适当宽容，不应轻易启动审判责任追究程序，而可以纳入审判绩效考评的内容。三是客观上对当事人是否造成了实质损失及对司法独立和司法权威是否构成隐形损害。比如法官因过失造成错案，但因二审改判被及时纠正，错误的财产保全裁定也被及时纠正，当事人权益并没有受到难以补救的损失等，这就不应纳入纪律责任或违法审判责任进行追责，而应通过内部行政责任即法官业务考评制度来评价。可以说，只有启动较为审慎的问责事由标准，法官责任制度才能生根发芽，真正收获法官的“忠心”。
（三）司法问责程序的建构
司法问责程序是对法官独立性地位的尊重和维护的最直接体现。司法问责程序的设计需要考虑的不仅仅是程序的效率问题，更应注重法官在问责程序中所受的待遇是否符合其应有的独立地位。笔者认为，构建司法问责程序，必须要梳理好以下几个问题。一是注重公平性。在处理对法官的投诉时，法官要享有受到公平处理的权利，其应当享有充分陈述和辩论的机会，当受问责的法官对问责主体认定的事实、意见、问责措施不服时，其应当享有申诉的渠道救济。二是注重监督性。对法官不当行为是否得到及时、正确处理，被处理法官和其同在的其他法官群体成员是否都享有知情权和监督权，对存在失范行为的法官的处理结果、处理依据及处理理由应当予以公开。三是注重保密性。有理由认为在法官没有不当行为的情况下，法官应当享有投诉及投诉内容保密权。四是注重均衡性。在采取问责措施时，要兼顾问责制度的预防和惩罚功能，不能一味追求惩戒效果的放大而忽视问责措施在法官群体中理性和情感层面的可接受度。在具体设计上，可以按严重程度将法官不当行为予以类型化，并设立多层次的处理程序，对法官的不当行为比较轻微的，如法官只是言论不当，可以采用书面听审的方式处理；对法官存在严重的不当行为的，如侵犯诉讼参与人权利、滥用诉讼程序的，则采用开庭审查的正式处理程序，充分保证被辩解和驳斥的权利；对法官存在较为严重的不当行为的，如单方面接触当事人引发其他诉讼参与人或公众误解的，赋予被问责法官一定的程序选择权，如果其可以接受训诫处罚的，则终结处理程序，如其拒绝训诫处罚的，采用开庭审理的正式处理程序。同时，为了确保法官在问责程序中的独立地位不受损害，要改变当前对被处分法官行政化的救济途径，即被处分法官对有关部门作出的处分决定不服的，无须先行向原处分部门提出复议，而应允许其直接向原处分机构的上一级机构提出再次审查的申请，避免行政化救济途径的冗长繁复。
四、法官责任制度的配套路径选择
法官责任制度的目的是实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，因此保证法官能够独立行使审判权是法官责任制度的立足点。但法官责任制度的真正构建和运行，仅靠其自身是远远不够的，还要与其存在千丝万缕联系的其他配套制度相得益彰。笔者认为，还需要从以下几个方面进行努力。
（一）建立符合司法权运行规律的法官考评制度
如前文所述，司法权不是管理权而是一种判断权，其与行政权的区别在于，行政权的运作是通过各种规章制度来精密控制和严格约束成员的行为，司法权的运作只需要按照程序的要求做到一种外观上的合法，而在程序内法官可以凭借常理和良心自由裁量。当前的法官绩效考核制度从本质上讲是适应行政权运行的一种“规制逻辑”，而非符合司法权运行规律的“自由逻辑”。由于当前的绩效考核制度与法官个人的物质利益和精神利益等息息相关，因此这些量化的指标会深度介入法官的审判工作，成为法官主要关注甚至是唯一关注的目标，这不仅构成对法官实质理性的严重损害，长此以往，丧失自主性和能动性的法官何谈独立呢？为此，笔者认为，要彻底扭转单纯依靠绩效管理摊派责任的理念，以增强法官群体的自律能力为初衷，建立以综合分析为导向、以区间管理为手段、以程序约束为重心的法官考评制度。以综合分析为导向是指以不损害法官独立性为底线，绩效考评只供法官管理者思虑如何改进司法运作作参考，只对法官起某种督促作用，而不与法官升迁和惩戒挂钩。以区间管理为手段是指设置一个合理的区间，只要法官的达标程度在这个合理区间内，就不应该过分干预法官的独立审判过程。以程序约束为重心是指在进一步完善细化各个程序节点的基础上着重考量法官是否依照程序办案，如果一个法官按照程序的要求作出裁决，即使是错案，也不应该受到追究。总之，合理科学的法官绩效考评制度可以促进法官独立审判的精神和责任意识，反之，则是对法官独立审判精神和责任意识的抑制。
（二）构建层次分明的法官角色定位体系
法官只有清楚自己的职能边界，才能真正产生独立意识。笔者认为，构建层次分明的法官角色定位体系即让法官清楚自己的职能边界必须廓清以下四个制度性前提。一是法官助理分类管理制度。只有真正落实法官助理的职责，才能为法官问责提供出路。法官助理的职责划分应兼顾普适性和特定化的原则。普适性指将校对裁判文书、办理委托鉴定评估审计等事宜、协助法官采取诉讼保全措施、办理案件管理的有关事宜等事务性工作全权交给法官助理，将法官从事务性工作中彻底解放出来，除非在法官明显疏于指导和控制的情形下，减轻甚至免于法官的责任承担。特定化指根据每位法官助理的受专业教育程度、岗位经验、历年评价因素的不同，对法官助理的工作职责进行一定程度的区分，比如对在岗满三年以上的法官助理，可以明确要求其参与草拟简单案件的法律文书、组织简单案件的调解并制作调解书等实质性审理工作，并将该部分工作列入法官助理考核范围，作为日后选任法官的重要参考依据。此举措一方面能让法官更有精力对重大疑难案件负责，另一方面加速法官助理队伍的成长和进步。二是合议庭成员全责制。明确规定合议庭成员的同等职责，合议庭对所承办的案件质量全面负责，合议庭成员对案件发表的评议意见要具体明确且有据可查，迫使每一位合议庭成员以积极的态度投入到每一起案件的审理与合议当中，同时以合议庭为单位进行考量，将合议意见作为对审判人员业务能力考核的一个方面，在追究审判责任时，以合议庭成员在案件审理中发表的具体意见，分清合议庭成员的责任。三是审判委员会与合议庭及独任法官的责任衔接问题。要强调合议庭及独任法官对案件事实负责、审判委员会对法律适用负责，严格规范合议庭的提请权和分管领导审核权的行使，要求每一个合议庭组成人员对案件定性、事实认定、法律适用问题明确提出自己的认识、判决和理由，庭长和分管院长也要书面提交阅卷情况和意见陈述，便于日后分清责任。四是院领导、庭长对案件的管理监督制度。除审判委员会讨论决定的案件之外，明确院领导、庭长对其未直接参加审理的裁判文书不再进行审核签发，将院领导、庭长的职责重心转移到宏观业务指导和个案程序监督上来。
（三）强化法官职业保障机制建设
实行法官责任制度，应遵循既要对法官的违法或失范行为作出恰如处分的处罚，同时又要注意不损害法官独立性的原则。只有这样，才能为法官独立公正地行使职权提供良好的环境。从长远来看，强化法官职业保障机制的根本目标就是为了保障法官的独立地位，而区隔、豁免法官责任，是法官职业保障的首要任务。一要变“错案必纠”为“错案慎究”。要坚决杜绝“因事实或法律适用问题上的判断错误被上级法院改判发回重审案件一概为错案”的观念，将追究法官责任的重心从内心主观过错转向外在行为失当上来，从实体结果公正转向程序正当合法上来，因为无论是外在行为失当的标准和程序正当合法的标准，都比法官的主观过错标准和实体结果公正标准来得易于精准确定，避免对法官责任追究的主观性和随意性。只有实现这种转向，追究法官的责任才能名正言顺，法官才能在真正意义上对自己的行为承担后果。二要变“终身追责”为“责任豁免”，要防止出现法官每判决一个案件都要担心将来要被追究责任以至“终身追责”的情形，进而对法官独立审判和自主性产生极大抑制，甚至影响整体上司法功能的发挥。要对错案予以适当区分，只有当一个法官因故意或重大过失作出与司法公信力、公正性严重背离的行为时，才能启动终身追究法官责任的程序。三要变“行政责任”为“司法责任”。将法官是否具有依法独立行使审判权的职业伦理，是否具有独立判断的能力和敢于独立作出判断的勇气作为职位升迁和去留的标准，不以是否产生信访、是否引发媒体关注等“社会效果的帽子”来给法官施加额外的压力。
五、结语
让我们回到本文前面提到的那个发生在普通法官身上的个案，设想能否启用更加理性审慎的一套问责思路：先由专门部门进行调查核实，调查期间听取涉案法官和其他相关人员的意见，然后根据事件性质确定该错误是否属于法官的问责事由范围以及法官是否存在主观过错及过错程度，在此基础上确定法官需要承担何种责任以后，告知受处理法官并公布处理结果。受处理法官若对处理结果有异议，可以直接向上级部门申请重新审查。完善法官责任制度的建立与运作，不仅仅是为促进法官行为的规范化，更重要的是它会带动法院内部权力结构的变更和行政关系的淡化，让法官因为拥有责任意识而真正有所担当，在此意义上，司法独立似乎也就顺理成章了。