第一编　法治的一般理论

法治具有目的性[1]

法治，即法的统治，它是治国理政的基本方式，在形式上要求具备“依法办事”的制度安排及相关的运行机制，在实现途径上要求“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。但法治还有另外一层含义，即法治是一种依法治理的良好社会治理状态。因此，法治本身就是目的，而不仅仅是手段。

法治是依照法律进行治理的社会状态，是人类社会所追求的良好稳定的社会秩序。在我国，“法治”一词最早出现在《礼记·乐记》中，“然则先王之为乐也，以法治也”。在中国几千年的文明史中，无论是法家传统还是儒家传统，都将法律视为实现特定目标的手段和工具，只不过法家强调法律具有的富国强兵的作用，而儒家则强调“礼法合一”，更加注重法律维护伦理秩序的功能。近代以来，尤其是自“五四”运动以来，“德先生”（民主）“赛先生”（科学）成为至高无上的目标，但法治并没有成为知识分子和社会大众所共同认同的理想和目标。就当时的情形而言，人们尽管都能接受法治的理念，但大多将其作为改变国家积贫积弱面貌，实现民主、富强、自由、平等等目标的工具，在强调民主正当性的观念之下，人民意志被赋予最高权威，而“正当性”普遍被“科学性”所替代，法律至上的观念难以确立，法治话语始终微弱。

新中国建立以来，我国的法制建设取得了巨大的成就，但也经历了艰难曲折的历程。十年“文革”几乎将共和国法制的基础摧毁殆尽，无数的所谓“群众组织”可以随意抓人、抄家、审讯、拷打，人民蒙受了巨大的苦难。“冤狱遍于全国，屠夫弹冠相庆”。改革开放以来，法制建设迎来新的发展契机。基于对“文革”惨痛教训的反思，党的十一届三中全会拨乱反正，提出为了保障人民民主，必须加强法治，使民主制度化、法律化。党的十五大把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，并取得了伟大的历史性成就。1999年《宪法》修改时，明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家”，这实际上是将依法治国提升到了宪法原则和治国方略的高度。这种观念上的改变，表明“法治国家”已经被确立为国家建设的目标，而不只是将法治作为一种工具。

从十四大报告提出“建设小康社会”到十八大提出“全面建成小康社会”这一变化过程，本身就表明了我国对民主法治建设的认识的深化。如果我们将“小康社会”仅仅理解为一种社会经济维度上的现代化，那么，“全面建成小康社会”就已经不再局限于经济层面的现代化，而是一种超越经济维度的多元化现代化建设，包括社会文化建设、民主法治建设等各类有利于增进人民幸福和福祉的目标。应当指出，小康社会天然包含了社会稳定、秩序井然的内涵。“康，安也”，“是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同”。而“全面建成小康社会”的“全面”二字，充分说明了小康社会超越经济维度的内涵。“小康”不仅仅是指物质上的丰富、经济上的富裕，而且包含了社会治理井然有序、社会环境安定和睦、权利自由得到保障、社会正义充分实现等内涵，而这种目标显然是法治的目标。也就是说，法治并不只是建设小康社会的手段，其本身就是全面建成小康社会这一伟大目标的题中应有之义。

我们说法治是目的，就是要孜孜不倦地追求法治所包含的良好社会治理结果。“法治”（rule of law）一词强调依法治理的社会状态，以及法在社会治理中的核心地位。“法治”（rule of law）不同于“依法而治”（rule by law），后者指的是用法治理、以法治理，其只是将法作为一种社会治理工具，而前者则是将实现法治作为社会治理的目标。德文中“法治国”（Rechtsstaat）以及法语中的“法治国”（État de droit），都强调国家依法治理的一种有序状态。西方语言中的法治都将法作为国家治理的核心，它既是社会治理的手段，又是社会治理的目的，最终目的是实现一种依法治理的理想社会状态。在汉语中，“治”与“乱”是相对应的概念，所谓“天下大治”，实际上也是将“治”作为一种良好的社会治理状态。韩非子说“治民无常，唯法为治”（《韩非子·心度》），表达的也是此种意思。荀子更加明确地指出，“法者，治之端也”（《荀子·君道》），这就是说，法律是实现社会良好治理的开端。可见，在汉语中，“法治”也包含了实现天下大治的内涵，尤其是通过法治实现社会和谐有序、人民幸福安康的社会治理目标。可见，稳定良好的秩序是人类社会所共同追求的目标。

我们说法治是目的，是因为法治内在包含着国家和社会的和谐稳定、治理有序和长治久安。对国家而言，法治建设在制度安排方面具有基础性意义，它体现了广大人民群众共同的意志，凝聚了广大人民群众的共识。历史经验表明，制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性，只有厉行法治，国家和社会才能长治久安，人民才能幸福安康。人治社会虽然也有一定的秩序，但这种秩序不具有长久的稳定性，难以长期维系。从我国历史来看，朝代的更替是非常频繁的，大多数朝代的历史都在100年左右，超过200年的很少，强大的秦王朝也不过二世便亡。但相比之下，英国从1689年君主立宪到2016年已经327年了，美国从1776年建国到现在，因为实行法治，也已经延续240年的历史。社会治理完全依靠人治就会导致“人存政举，人亡政息”的结果。人类历史经验表明，依法治国是人类社会进入现代文明的重要标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的基本特征。苏联、东欧社会主义国家的失败教训警示我们，不实行法治，就很容易出现特权横行、个人崇拜现象，最终将使社会主义事业遭受重大挫折。没有法治就不可能有成功的社会主义，社会主义只有与法治结合，才能实现国家长治久安和人民生活幸福。市场经济本质上是法治经济，应当通过法治激发市场活力，营造安全、有序的营商环境，保障市场主体的合理预期，这也是市场经济健康发展的前提和基础。法治保障公权力有序运行，私人生活行止有序，人人敬畏法律，心有戒尺，社会和谐有序。

我们说法治是目的，是因为法治内在包含着“规范公权，保障私权”的价值目标。一方面，法治要规范公权。一个成熟的法治社会，不仅要通过法律约束老百姓，更要约束官员，要求政府官员严格依法办事，因为政府所享有的公权特别是行政权不仅与人民群众的利益密切关联，而且也具有强制性、单方性、主动性、扩张性等特点，一旦失去约束，将会威胁甚至严重损害公民的合法权益，影响社会的和谐稳定。因此，习近平同志提出，要“把权力关进制度的笼子里”。一旦法治的堤坝被冲破，权力的滥用就会像洪水一样泛滥成灾。只有保证公权力行使具有可预期性，人民的人身财产权益才能得到应有保障，人民才能享有充分的法治保障下的自由。另一方面，现代法治的另一项核心内容是保障私权。法律应当平等保护每个人的权利，保障个人的自由，维护个人的人格尊严。只有使个人获得充分的安全感，才能极大地激发个人的创新精神。保障私权不仅需要通过民法典等一系列法律规范全面确认个人所享有的各项人身权益和财产权益，而且应当系统规定私权的救济机制，全面保障私权。同时，保障私权还意味着要尊重个人的“私法自治”，其本质上是尊重个人的自由和自主，即充分发挥个人在现代社会治理中的作用，与公权力“法无明文规定不可为”相反，私权的行使是“法无禁止即可为”，即只要是法律没有明文规定禁止个人进入的领域，按照私法自治原则，个人均有权进入。这既有利于节约国家治理成本，也有利于增加社会活力，激发主体的创造力。

我们说法治是目的，是因为法治包含了人类追求公平正义的诉求，法治是实现公平正义的重要途径。古罗马法谚云：“法乃公平正义之术。”这一古老格言在现在仍有强大的生命力，而且有更进一步的升华。事实上，缺乏法治的保障，公平正义是无法实现的。公平正义与法治具有内在的一致性，因此，对公平正义的追求必然指向对法治的追求。但在法律工具主义者看来，法律不过是服务于多种目的的手段。而事实上，只有致力于实现正义目标，才能实现法治应有的目的。如果服务于非正义的目的，就从根本上背离了法治的内涵。因此，法律工具主义实际上是忽略了法治的目的性。正义是一种特殊的价值追求，其既不完全是物质的，也不完全是精神的，它是一种社会的价值理念和理想状态。追求公平正义，就要通过依法治理，使个人的权利义务得到合理分配，各得其所，对公权予以规范和监督，对弱者予以特殊关爱，对个人的人身和财产权利进行充分保障，对遭受侵害的权利给予充分救济，使一切涉诉纠纷都能够通过公正、高效的法律程序得到解决。法治真正的精髓在于追求正义的实现。因此，要建立一个正义的社会，法治就是当然的追求目标。

我们说法治是目的，是因为市场经济本质上是法治经济，法治和市场是水乳交融、密不可分的。经过改革开放三十多年的发展，我国已经成为世界第二大经济强国，这对我国的法治建设提出了更高的要求，依靠人治，不可能驾驭这样一个庞大经济体，也难以保障经济健康、持续、稳定的发展。市场经济对资源的配置是通过竞争机制实现的，这就必须依循一套完善的市场经济法律规则，从而将“看不见的手”对经济的调控规范化。保护交易主体的人身和财产安全是市场经济有序发展的“稳定器”和“安全阀”。只有有效保护个人的人身和财产权益，才能增强人们的投资信心、置产愿望和创业动力。在广大人民群众物质生活条件得到极大改善，个人财产不断增加的情况下，对财产安全的保护显得更为重要。保护财产就是保护人们诚实、勤奋的劳动，保护人们对美好生活的期待和向往。缺乏健全的法制，必将导致人才、智力的外流与财富的流失。在全球化的时代，资本就像一只最容易受到惊吓的小鸟，对法治具有很强的依赖性，一旦制度出现缺陷，资本就像小鸟受到惊吓会四处逃散一样，也会纷纷外流。

我们说法治是目的，是因为法治的根本目的是为了实现人类的福祉，它关系到广大人民群众的根本利益，不应当简单地视其为实现其他目的的工具，而应当将其作为一种生活方式。改革开放以来，在短短三十多年内，我们已使6.7亿人脱贫。据联合国《千年发展目标2015年报告》，全球极端贫困人口从1990年的19亿已经降至2015年的8.36亿，其中中国做出了超过70%的贡献。虽然我国人民的物质生活水平已经得到了极大的提高，但幸福的生活来源于很多方面。在人们基本的衣食需求得到满足之后，还需要形成安定、有序、公正的社会生活秩序。幸福与安康是联系在一起的，物质上的丰富并不等同于人民生活的安康。一方面，幸福安康的生活需要人人都有安全感，人们文明有礼，安居乐业，遵纪守法，秩序井然。人们生活在安全的环境中，呼吸自由的空气，享受安宁的生活，免于一切非法的强制和恐惧。无论是投资还是创业，无论是创新还是积累，社会成员的人身和财产都受到法律保障。公权依法行使，私权得到保障，这些都是幸福生活的来源。另一方面，幸福安康的生活需要人人都有尊严感、公正感。在法治社会，人人住有所居，老有所养，弱者得到关爱，法律面前人人平等，个人人格都能得到他人的充分尊重，个人的正当诉求均能得到有效表达，个人的正当权利均能得到法律保护，个人的价值都能得到社会认可，人人活得有尊严。还要看到，在法治社会中，人人享有法律保障的自由。改革开放的成就表明，自由既意味着机会，也意味着创造，还意味着社会主体潜能的发挥。正是人民群众的自由空间不断扩展，我国的社会经济才能不断发展，中国社会的每一次进步，其实都表现为人民自由的扩大。因此，为了更好地发挥个人的创新能力，释放个人的创造活力，就必须更好地保障社会公众的自由。

我们说法治是目的，是因为只有目标确定，才能有行动的指南和方向，也才能够为了这个目标而努力前行。建设法治国家，推进法治昌明，是党和政府的奋斗目标，是亿万人民的美好期盼，是实现中华民族伟大复兴“中国梦”的必然选择。如果只是简单地把法治作为一种实现其他目的的工具和手段，则法治将如茫茫大海中航行的船只一样，只是漫无目的的漂流，整个社会发展也会迷失前进的方向。事实上，在全面推进依法治国的国家战略中，有的地方党政官员一方面认识到法治的重要性，特别是法治在保障社会经济发展过程中的重要性，但另一方面却将法治简单地等同于一种普通的社会治理工具，将其视为实现社会经济发展的一种手段，对经济发展只是起到一种保驾护航的作用。在他们看来，如果不利于当地的发展，法治就要靠边站。需要的时候，就把法治高捧在手；而不需要的时候，就把法治搁在一边，甚至抛之脑后。这种做法显然只是把法治作为一种社会治理的手段和工具，而没有深刻认识到法治本身是社会发展的目标和价值追求。实践中的野蛮拆迁、暴力执法、环境污染、生态破坏等问题，都反映了只要为了GDP，可以不顾法治，漠视规则，遇到问题时，就随意“撕政策口子”“闯法律红灯”，或者“见着红灯绕着走”。一些人对法律采取机会主义态度，有利就遵守，无利就漠视。在这种认识下，法治只是一种工具和口号，其真正目标也会与我们渐行渐远。

我们说法治是目的，是因为法治是我们的理想和追求。美国法学家哈罗德·伯尔曼曾说过一句非常著名的话：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[2]法治的实现依赖于民众内心对法治的信仰，此处所说的信仰是指民众从内心深处对法治的认同和自觉自愿的依归。这要求人民从心底崇拜法律而不是崇拜权力，以守法为荣，以违法为耻，自觉维护宪法和法律的权威。法治也是我们的理想和追求，如果把法治简单地视为一种实现其他社会发展目标的工具，很可能使我们失去未来奋斗的方向。世界上有些国家虽然一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化国家行列，而是落入了“中等收入陷阱”（Middle Income Trap），这在很大程度上与其法治不彰有密切关联。“不谋万世者不足谋一时”，在我国，2020年实现小康社会的目标和2049年实现“中国梦”的目标距离我们都并不十分遥远。在达到这些目标之后，我们仍然需要继续前进。在《人类简史》一书中，尤瓦尔·赫拉利对人类社会的发展做出了如下总结：人类社会从来没有终点，是一场永远的革命，总是在不停地变动和发展。[3]因此，我们总能不断地发现和追求新的目标，改变人类的社会生活。即便到了后小康时代，我们还需要深刻地认识到，还有很多美好的社会生活目标等着我们去不断地发掘和追求。追求法治就是要不懈地追求社会公平正义，维护个人的基本权益，进一步提升人格、尊严和幸福。人类对安全、正义、自由的追求是永恒的，法治也将永远是人类社会不懈追求的目标。

应当说，法治的最终目的是实现人民的福祉，实现个人的幸福安宁。“人民的福祉是最高的法律”，在此意义上，法治也有其工具性的一面。按照康德的说法，人是目的而不是手段，而法治当然具有保障人的目的性的工具作用。但是服从于人民的福祉这一终极目的，法治也应被视为人类社会追求的目的，因为没有法治，就不可能实现人民的福祉，人民的福祉这一终极目的也就当然包含了法治的目标。党的十八届四中全会提出了全面依法治国的战略方针，将建设法治体系和法治国家作为法治建设的总目标，并设计了实现这一目标的路线图。这实际上是从根本上否定了法律工具主义，从国家建设的角度重申了法治的目的性。我们应当树立法治具有目的性的观念，坚持社会主义法治的基本原则，为全面推进依法治国、全面建设社会主义法治国家不懈努力。