三、A市债务风险预警机制研究

本文以A市为例研究地方政府债务风险预警机制。由于目前我国尚未建立和实施权责发生制的地方政府债务会计系统，同时鉴于地方政府债务信息的保密性和不易获取性，本文所采用的债务信息除公开年报和统计年鉴外，还包括实地调查和专家访谈获得的信息，尽可能地保证债务信息的客观、真实和完整，为准确预警地方政府债务风险奠定了基础。

（一）A市简介

A市位于我国东部沿海某省，历史悠久，是我国东部地区最主要的中心城市之一，也是所在省份重要的经济贸易中心，同时是世界性的区域贸易中心。A市下辖6个区，4个市，辖区面积11000多平方千米。截至2013年年底，全市常住人口约896万。改革开放以来，A市的经济建设和社会各项事业取得了长足发展。目前，该市已成为国家高新技术产业基地和家电电子、汽车造船、石油化工和新材料四大工业基地，形成了家电电子、石油化工、汽车、造船、港口、钢铁六大产业集群，构建起了以港口、旅游、海洋三大特色经济为核心的经济体系。

随着改革开放的深入，A市正在以全新的姿态努力推进城市功能的提升和城乡区域经济的统筹发展，努力形成“蓝色经济区”和“高端产业区”，为引领地区经济和社会的发展做出贡献。

（二）A市债务风险预警系统的总体框架

所谓预警系统，是指通过一系列的技术手段对主体进行连续、系统的监测，及时发现风险的来源，掌握风险的程度和趋势，并发出相应警示信号的系统。本文通过设计A市债务风险预警系统，力图达到以下两个目的：一是客观、准确地反映A市的债务风险状况；二是准确预测和把握A市债务风险的发展趋势。A市债务风险预警系统的总体框架见图1。

（三）A市债务会计信息的界定

构建地方政府债务风险预警系统的前提是明确有关地方政府债务的信息来源。由于目前我国的政府会计中没有涉及隐性和或有债务的计量，或者统计口径、统计方法比较混乱，因此不能全面反映地方政府的负债状况。本文在详细研究现有文献的研究成果，广泛征求理论界和实务界专家学者的基础上，分析地方政府债务的会计确认、会计计量，并对A市的债务信息进行分析汇总。

1.地方政府债务会计信息的界定

（1）地方政府债务的会计确认

地方政府债务的会计计量首先要解决一个非常重要的问题——会计确认基础。现行的会计确认基础主要有收付实现制和权责发生制。收付实现制下确认交易或事项的条件是现金的收到或支付，不考虑相关商品或服务的供应是否已经发生。权责发生制下则以交易或事项的发生期间来确认收入的实现或费用的发生，而不以现金的收入和支付为条件。与企业不同，我国《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》规定：总预算会计核算和行政单位会计应采用收付实现制确认基础。虽然在《〈财政总预算会计制度〉暂行补充规定》中，个别事项可以采用权责发生制，但总体上仍采用收付实现制。但收付实现制因存在以下缺点而受到广泛诟病：一是提供的会计信息不完善，不能全面反映政府债务，不利于财政风险的管控；二是只能提供狭窄的现金交易信息，非现金交易和产品服务的成本费用信息缺失，不利于政府管理效率的提高和绩效考核；三是容易引发人为操纵会计数据，捏造虚假会计信息，比如提前确认会计收入，逃避《中华人民共和国预算法》中的赤字约束；四是会计信息反映滞后，给管理和决策造成不便。

而与此对比，新西兰、澳大利亚、英国等国家采用的权责发生制政府会计不仅可以较为全面地反映地方政府的隐性债务和或有债务信息，而且有助于政府会计信息的使用者关注现有财政政策对未来产生的影响。因此，在我国，权责发生制的政府债务会计改革已经成为近年来理论界和实务界讨论的热点和国家相关部门进行政府会计改革的方向。本文按照从直接债务到隐性和或有债务的顺序，尽可能地采用权责发生制对债务会计信息进行界定。

根据前文的分类，地方政府债务分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。直接显性债务可以参考《企业会计准则》中确认负债的条件，满足条件即可确认。而对于隐性负债和或有负债就需要重新探讨如何进行确认。我国《企业会计准则》中对于或有事项的定义为：过去的交易或者事项形成的，其结果须由某些未来事项的发生或不发生才能决定的不确定事项。与或有事项相关的义务同时满足下列条件时应当确认为预计负债：①该义务是企业承担的现时义务；②履行该义务很可能导致经济利益流出企业；③该义务的金额能够可靠地计量。

因此，参照《企业会计准则》中对预计负债的确认条件，当地方政府的隐性负债和或有负债满足预计负债的确认条件时将其确认为预计负债。与《企业会计准则》不同的是，本文建议对提供对外担保等或有债务进行会计处理，并计入预计负债。

对《企业会计准则》中或有事项相关义务导致经济利益流出的可能性，通常按照表1加以判断。

表1　经济利益流出的可能性及其对应的概率区间

为了能够客观、准确地确认和计量地方政府的预计负债，在进行预计负债发生的可能性判断时，可选择由专家或中介机构进行评估等方法。

（2）地方政府债务的会计计量

按照地方政府债务的四种分类，根据文献研究和专家访谈，四类债务的核算对象确定如下：

第一，直接显性债务是指地方政府应付而未付的法定支出，包括财政供养人员工资、合同贷款本息、债券及其利息额、工程欠款、货款、养老金、政府及其下属的企事业单位提供的贷款担保中确定已无偿还能力需要政府偿还的债务、服务费等。

第二，直接隐性债务是指政府职能中隐含的应由其承担的债务，包括社会保障资金不足产生的债务、公共投资项目未来期间可能产生的支出等。通常这类债务相对确定，因此称为直接负债；但由于其不是法定的，所以又是隐形的。

第三，或有显性债务主要指特定条件下的担保和承诺项目，包括为企事业单位提供的各种贷款担保、粮食购销企业亏损挂账、未决诉讼等。

第四，或有隐性债务是指特定条件下由于政府的职能所应承担的道义责任，包括地方国有企事业单位的亏损、地方金融机构的危机补助及不良资产和债务、自然灾害等突发事件的援助、地方政策性投资公司的不良资产、企业拖欠而无力偿还职工的工资等。

在《企业会计准则》中，会计的计量属性包括历史成本、重置成本、可变现净值、现值和公允价值。对于大部分直接显性债务来说，由于其发生和偿还的债务都有明确的数额，因此可以采用历史成本计量。直接隐性负债，如社会保障资金缺口等，由于需要在较长的时间段内对其支付且历史成本不能很好地反映支付的义务和风险，可采用现值法。对于确认为预计负债的或有显性债务和或有隐性债务，以其期末所应支付的最佳数额计量。

2.A市债务及其相关信息

根据A市2013年的审计公告和统计年鉴信息，结合调研结果和上述对地方政府债务会计信息的界定方法，汇总得到A市的债务及其相关信息如下：截至2013年6月底，A市的债务余额为1177.80亿元，与2012年年底的1035.20亿元相比增长13.78%；其中，负有直接偿还责任的债务约为852.46亿元，与2012年年底的771.10亿元相比增长10.55%；负有担保责任的债务为127.39，与2012年年底的124.16亿元相比增长2.6%；可能承担一定救助责任的债务为197.95亿元，与2012年年底的139.94亿元相比增长41.45%。从债务的未来偿债情况来看，2013年下半年需要偿还的债务总额为123.85亿元，其中，负有偿还责任的债务的偿还额约为88.32亿元，负有担保责任的债务的偿还额约为8.34亿元，可能承担一定救助责任的债务偿还额约为27.19亿元。2013年，A市的GDP为8006.60亿元，与2012年的7302.11亿元相比增长了10.00%。其中，第一产业352.40亿元，增长2.10%；第二产业3641.40亿元，增长10.20%；第三产业4012.80亿元，增长10.50%。全市财政收入约为788.72亿元，与2012年的670.18亿元相比增长17.70%；全市财政支出约为1014.23亿元，与2012年的765.98亿元相比增长32.40%。

由于现有债务信息统计数据的截止日期为2013年6月底，为了增加数据的可比性，本文按照上半年的相关债务信息，将相关的债务数据调整到2013年年底，调整后的相关数据见表2。

表2　A市2013年年底的债务情况

单位：亿元

债务偿还率、借新还旧率、项目的投入产出比和资产负债率在公布的信息中没有明示，因此，债务偿还率参照预计当年年底的债务偿还率10.36%，借新还旧率取全省范围的数据20.00%；项目的投入产出比用全市规模以上市属企业的平均投入产出比计算，2013年为34.32%；资产负债率以全市规模以上市属企业的平均资产负债率计算，2013年为64.91%。

（四）A市债务风险预警指标体系的构建

要准确地预警A市的债务风险，就需要构建一套能够全面、及时、客观、准确地反映A市债务风险及其发展趋势的指标体系。而在构建指标体系之前，有必要探讨地方政府债务风险的影响因素。

1.地方政府债务风险影响因素的探析

所谓地方政府债务风险影响因素，是指对地方政府债务风险产生直接或间接影响的各种内外因素。这些因素综合起来共同影响地方政府债务风险的状况，使其发生变化。

Lloyd-Ellis and Zhu（2004）认为，防范财政风险很重要的一种手段就是提高债务资金的使用效率。因此，资金的使用效率影响着债务风险状况。Lewis（2007）通过研究认为，地方政府债务风险的影响因素主要有：社会资金供给量、本息支出量、经济增长率和预算盈余。2010年，中央财经领导小组办公室课题组研究认为，影响地方政府债务风险的因素主要有两大类：一类是收入因素，包括经济波动因素、减税政策因素、土地政策因素等；另一类是支出因素，包括城建支出因素、突发事件支出因素等。本文在系统梳理现有研究成果的基础上，结合调研结果和专家访谈，认为地方政府债务风险的影响因素主要有：

（1）债务规模

债务规模是指地方政府债务的总额，包括显性债务和隐性债务。地方政府债务规模适度与否直接影响地方政府债务风险的状况。债务存量、债务增长率、债务资金利息率、隐性债务额从不同角度对地方政府债务规模产生影响。

债务存量　债务存量指在某一个时点地方政府的债务的库存数量。债务存量直接影响地方政府未来的偿债数额。与地方政府偿债能力相适应的债务存量不会显著影响地方政府债务风险。然而，当地方政府债务存量超过地方政府的偿债能力时，将会对地方政府债务风险产生重大影响。

债务增长率　债务增长率反映地方政府债务规模的增长速度，也在一定程度上反映地方政府未来的债务偿还数额。在债务存量数额相同的情况下，债务增长率越快，也就意味着未来的偿债数额越大。当未来的偿债数额突破地方政府的偿债能力时，将会引发债务风险。

债务资金利息率　地方政府债务资金是一种有偿性的资金，最终都要履行还款付息义务。债务资金利息率将会影响地方政府未来的还款额。债务资金利息率越高，未来的偿还数额就越大，地方政府债务风险也就越明显。

隐性债务额　伴随改革开放的深入和分税制改革的推进，我国地方政府所承担的隐性债务规模越来越大。由于当前我国的政府会计系统尚不完善，对隐性债务的界定和统计还没有一致的口径，因此隐性债务的具体数额尚不确定。但多数学者认为，地方政府隐性债务不容小觑。一旦隐性债务“显化”，必将大大加重地方政府的债务负担，对地方政府债务风险产生重大影响，甚至波及整个地方经济和社会的正常发展。

（2）债务结构

债务结构对地方政府债务风险的影响因素主要包括债务来源结构、债务成本结构和债务期限结构。

债务来源结构　2011年和2013年的审计公告显示，银行贷款、BT（建设—移交）、发行债券以及其他单位和个人借款是政府债务的主要来源。其中，银行贷款占所有贷款的比例在60%以上。需要注意的是，BT、信托、融资租赁等渠道的债务资金来源增长很快，并且这些资金来源具有较强的隐蔽性，规范性也较差。因此，在目前融资机制不够健全的情况下，如果债务资金来源严重依赖这些新渠道，将会导致隐性债务大幅增加，加重地方政府的债务风险。

债务成本结构　虽然2011年和2013年的审计公告中没有明确说明举债的成本，但据专家估计，地方政府债务资金的举债成本大多“价格不菲”。在地方政府无法保证偿债能力的前提下，严重依赖银行贷款、BT（建设—移交）、发行债券和其他单位/个人借款，必将使债务成本激增，加重地方政府的偿债压力和债务风险。

债务期限结构　按照地方政府债务的期限划分，地方政府债务可以分为短期、中期和长期，其所占比例构成地方政府债务的期限结构。债务期限结构直接关系到地方政府的借款成本和到期偿还的债务。如果借款期限过长就会加重借款成本；如果借款期限过短就会加重地方政府近期的偿债压力。因此，在充分考虑地方政府偿债能力的基础上，合理选择贷款期限才能将地方政府的债务风险降到最低。

（3）债务效率

债务效率指地方政府债务资金的使用效率，包括投融资决策的科学性、债务资金的投向以及债务资金使用的监管情况。债务效率是地方政府还本付息的重要保障，效率的高低将对地方政府债务风险产生重大影响。

投融资决策的科学性　出于目前地方政府发展当地经济的冲动，再加上债务资金的使用和管理缺乏科学性和规范性，地方政府在进行债务资金投融资的时候，往往随意性很大，这就极易造成投资项目的选择欠妥，对投资项目发展前景和市场情况的预测不准确，从而造成投资项目营利能力较低，甚至出现资不抵债的现象，这会严重影响地方政府的偿债能力，加重债务风险。

债务资金的投向　顾名思义，债务资金的投向是指地方政府债务资金的投资方向。从审计公告上可以看出，我国地方政府债务资金大都投向了市政建设、交通运输、教科文卫、生态建设等基础性和公益性项目，这些项目从长远来看对改善投资环境、改善民生和推动地方经济和社会事业发展具有重要的作用。然而，地方政府在投资民生项目的同时，也要注意盈利性，形成优质资源，这样才能拓宽地方政府的偿债来源，降低地方政府的债务风险。

债务资金使用的监管情况　债务资金在使用过程中，相应的监管机制必不可少。从债务资金的发放到相关单位的使用，如果缺少行之有效的监管机制，那么债务资金的流向和使用情况将无法被准确地掌握，这就容易造成债务资金的“跑”“冒”“滴漏”问题，从而降低债务资金的使用效率，加大地方政府的财政压力。

（4）外部环境

地方政府债务风险的外部环境因素包括经济发展状况、宏观经济政策、财政收支状况、偿债准备金、债务风险监管、债务转嫁程度、政府举债偏好。

经济发展状况　地方经济发展状况与政府债务风险密切相关。税收收入是地方财政的重要来源。地方经济的发展状况直接影响地方政府的财税收入，进而影响地方政府的偿债能力。良好的经济发展形势能够为地方政府的税收收入提供保证，为地方政府偿还债务奠定基础，从而降低地方政府债务风险。反之，将会加重地方政府债务风险。

宏观经济政策　中央政府为了保证经济、社会的持续健康发展，往往会出台各种调控政策，如信贷、利率、汇率、土地等政策。地方政府的债务风险状况与这些政策密切相关。目前，许多地方政府通过“以贷还贷”的方式周转债务。在信贷政策宽松时，地方政府获取贷款较为容易，引发债务风险的可能性相对较小。但是如果信贷政策紧缩，地方政府将会很难获取贷款，或者以较高的成本取得贷款，这样就会加大地方政府的债务风险。同样，利率、汇率的高低直接决定地方政府的借债成本，两者的变动都会影响地方政府的债务风险。此外，作为地方政府偿还债务重要资金来源的土地也受国家宏观调控政策的影响，因此国家土地政策的调控也将严重影响地方政府的债务风险。

财政收支状况　按照财政收入的管理方式，地方政府的财政收入可以分为预算收入、预算外收入、债务收入和制度外收入。受诸多因素的影响，地方政府实现预期财政收入的水平具有不确定性。同时，地方政府的财政支出规模和支出结构也具有很强的不确定性，如突发事件的发生等，就会使财政支出预算目标的实现面临风险。财政收入目标和财政支出目标的不确定性使得地方政府的债务偿还能力具有很大的不确定性。

偿债准备金　在2011年和2013年的审计公告中，审计部门都将建立偿债准备金制度作为化解地方政府债务风险的重要举措。所谓的偿债准备金，是指为保证按时偿还债务，也为了避免地方财政的正常运行受到偿债的冲击，地方政府按到期债务的比例在预算中安排的专项资金。中央政府也将严格要求地方政府建立偿债准备金制度。偿债准备金制度的落实情况影响地方政府的偿债能力和应对债务风险的能力。

债务风险监管　债务风险监管指的是上级政府或者同级政府的相关部门对政府债务资金取得、使用和偿还整个过程的监督和管理。健全的债务资金取得、使用和偿还监管机制能够有效地防控地方政府债务风险；反之，则会加重地方政府债务风险，甚至诱导债务危机的发生。就目前而言，我国的政府债务风险监管机制仍需要进一步完善。

债务转嫁程度　债务转嫁程度是指各级政府之间和政府与市场之间进行债务风险转嫁的可能性，主要包括上下级之间的转嫁、政府与市场之间的转嫁。李腊生等（2013）研究认为，我国的政治体制决定了中央政府和地方政府之间存在着紧密的“父子关系”，在“父爱主义”之下，地方政府债务存在一定程度的道德风险。也就是说，在地方政府偿债能力不足的情况下，中央政府不得不伸手援助。因此，地方政府在出现债务危机时能否得到中央政府的“父爱”，成为影响其债务风险的重要因素。同时，在政府与市场之间也存在着债务转嫁的风险。地方政府所属企业在出现债务困境时能否获得其主管政府部门的救助，政府部门能否将其所承担的债务风险成功转嫁给市场，也是影响地方政府债务风险的十分重要的因素。

政府举债偏好　政府的举债偏好决定着地方政府的举债规模、结构、频率等。风险偏好型的政府往往倾向于采取较为激进的债务政策来促进本地区经济和社会的发展。而风险回避型的政府在进行举债时往往持较为保守的态度。因此，在政府债务使用效率不高的情况下，地方政府的举债偏好往往影响其债务风险状况。同时，风险偏好型政府在举债之后，也容易刺激下任政府为发展地方经济而进一步举债，从而加重地方政府的债务风险。

2.A市债务风险预警指标体系的构建

根据上述对地方政府债务风险影响因素的分析，通过文献研究、问卷调查和专家访谈，本文构建的A市债务风险预警指标体系共涉及4个一级指标，包括规模风险、结构风险、偿债风险和外部风险；18个二级指标，包括债务依存度、或有债务比率、债务逾期率、经济增长率等（如图2所示），具体指标及含义如下：

（1）规模风险

债务依存度　债务依存度是指本期新增债务额与本期财政支出总额（包括本期的债务还本付息支出）的比，反映财政支出对债务收入的依赖程度，也反映地方政府自身的财政风险状况。债务依存度越高，表明地方政府的债务风险越大。

债务负担率　债务负担率是指本期债务余额与本期GDP的比，反映地区单位GDP所要承载的债务额。债务负担率越高，地区单位GDP所要承载的债务额越多，债务风险也就越大。

债务率　债务率是指本期债务余额与本期财政收入的比，反映地方政府本期财政收入满足偿债需求的能力。债务率越高，说明单位数额的财政收入中可能用于偿还债务的数额越大，债务风险也就越大。

债务增长率　债务增长率是指本期新增的债务额与本期期初债务余额的比，反映地方政府一定时期内的债务增长趋势。债务增长率越高，说明未来需要偿还的债务额越大，地方政府的债务负担越重，债务风险也就越大。

债务增速与GDP增速比　债务增速与GDP增速比衡量GDP的增长速度与地方政府债务的增长速度是否同步。当债务增速与GDP增速比小于1时，说明地方政府债务的增速小于GDP的增速；当债务增速与GDP增速比等于1时，说明地方政府债务的增速与GDP的增速持平；当债务增速与GDP增速比大于1时，说明地方政府债务的增速大于GDP的增速。因此，债务增速与GDP增速比越大，地方政府债务风险也就越大。

债务增速与财政收入增速比　债务增速与财政收入增速比衡量财政收入的增长速度与地方政府债务的增速是否一致。与债务增速与GDP增速比同理，当债务增速与财政收入增速比小于1时，说明地方政府债务的增速小于财政收入的增速；当债务增速与财政收入增速比等于1时，说明地方政府债务的增速与财政收入的增速持平；当债务增速与财政收入增速比大于1时，说明地方政府债务的增速大于财政收入的增速。因此，债务增速与财政收入增速比越大，地方政府债务风险也就越大。

（2）结构风险

或有债务比率　或有债务比率是指期末或有债务余额与期末债务总额的比，反映地方政府债务风险的不确定性。由于地方政府的直接显性债务是相对透明和确定的，因此其风险也比较容易预测和管控。而地方政府的或有隐性债务会随着外部条件的变化部分或者全部转化为显性债务，因此其风险难以预测和管控。或有债务比率与债务风险呈正向关系，或有债务比率越大，债务风险也就越大。

短期债务比率　短期债务比率是指期末短期债务余额与期末债务余额的比，反映地方政府的短期偿债压力。短期债务比率越大，说明未来短时间内需要偿还的债务额越大，地方政府的偿债压力越重，债务风险也就越大。

外债比率　外债比率是指期末外债余额与期末债务余额的比，反映外债在地方政府债务余额中所占的比重。外债受汇率和世界经济形势波动的影响较大，且会对地方政府债务风险产生较大影响，因此，外债占地方政府债务余额的比重越大，债务风险也就越大。

（3）偿债风险

债务偿还率　债务偿还率是指本期地方政府还本付息额与地方政府本期财政收入总额的比，反映地方政府财政收入中用于偿还债务本息的比例。债务偿还率越小，说明单位数量的财政收入中用于偿还债务的数额越小，地方政府的偿债能力越强，地方政府的债务风险也就越小；债务偿还率越大，说明地方政府的偿债能力越弱，地方政府的债务风险也就越大。从另一个角度来说，如果地方政府的债务偿还率越大，在既定的财政收入下，政府举债的压力越大，财政状况恶化的趋势也就越强。

债务逾期率　债务逾期率是指本期到期应还而未还债务本息额与本期期末债务余额的比，反映地方政府偿还债务的及时性。债务逾期率越高，说明地方政府的偿债压力越大，地方政府的信用风险和债务风险也就越大；债务逾期率越低，说明地方政府的偿债压力越小，地方政府的信用风险和债务风险也就越小。

借新还旧率　借新还旧率是指本期借新债还旧债数额与本期借债总额的比，以反映地方政府的真实偿债情况。借新还旧率越高，地方政府的真实偿债情况越差，地方政府的债务风险也就越大；借新还旧率越低，地方政府的真实还债情况越好，地方政府的债务风险也就越小。

债务项目投入产出比　债务项目投入产出比是指债务项目运行期内产出总额与债务项目全部投资额的比，以反映债务项目的收益状况。债务项目投入产出比越大，说明债务项目的收益状况越好；债务项目投入产出比越小，说明债务项目的收益状况越差。

资产负债率　资产负债率是指本期期末债务余额与本期政府可动用的全部偿债资产的比，以反映地方政府的最大偿债能力。资产负债率与债务风险成正比：资产负债率越低，地方政府的最大偿债能力越高，债务风险也就越小；资产负债越高，地方政府的最大偿债能力越低，债务风险也就越大。

偿债准备金率　偿债准备金率是指本期期末偿债准备金额与本期期末债务余额的比，以反映地方政府偿债体系的建设情况。偿债准备金率越大，说明地方政府的偿债能力越强；偿债准备金率越小，说明地方政府的偿债能力越弱。

（4）外部风险

经济增长率　反映经济增长情况最常用的指标就是GDP增长率。GDP是反映一个国家或地区经济发展水平的指标。GDP的增长状况从根本上影响地方政府的财政状况。GDP的增长率越高，说明地区的经济发展形势越好，偿债能力越强。

财政赤字率　财政赤字率是指本期的财政赤字或盈余与本期期末GDP的比，以反映财政面临支付风险的可能性。财政赤字率越大，地方政府对外举债的可能性越大，偿债压力和债务风险也就越大；财政赤字率越小，地方政府对外举债的可能性越小，偿债压力和债务风险也就越小。

财政收支变动率　财政收支变动率是指财政支出增长率与财政收入增长率的比，以反映财政支出的增速与地方政府收入的增速是否协调。当财政收支变动率小于1时，说明地方政府财政支出的增速小于财政收入的增速；当财政收支变动率等于1时，说明地方政府财政支出的增速与财政收入的增速持平；当财政收支变动率大于1时，说明地方政府财政支出的增速大于财政收入的增速。因此，财务收支变动率越大，地方政府债务风险也就越大。

（五）基于可拓物元理论的A市债务风险预警研究

本文运用可拓物元理论基本模型以及层次分析法对A市债务风险进行预警。选择可拓物元理论模型的主要原因是该理论能够将债务预警中的矛盾问题转化为相容问题，描述事物由量变到质变的动态变化规律，这与地方政府债务风险的特点具有高度一致性；同时，该理论从定性和定量两个方面来研究解决问题，能够提供更加科学的决策依据，在交通工程、航道安全等领域得到成功应用，笔者认为该方法可以应用于债务风险的预警。

1.确定风险等级

运用可拓物元理论基本模型预警A市债务风险时，首先需要设定风险等级及风险等级值。本文将A市债务风险设置为三个等级：无风险、中等风险和高风险。无风险表明A市财政的运行状况良好，债务风险处于安全区域之内；中等风险表明A市的财政状况已存在一定风险，但债务风险尚未超过设定的警戒线；高风险则表明A市的财政状况已面临严重问题，债务风险很高，爆发债务危机的可能性很大。为了便于预警地方政府债务风险，用数值1，2，3表示风险等级，数值越大，表明风险越高。A市债务风险状况与风险等级值的对应关系如表3所示。

表3　A市债务风险状况与风险等级值的对应关系

2.设定各指标风险等级量值

由于各地的经济发展水平、债务资金的使用效率等实际情况存在差异，因此地方政府抵御债务风险的能力也不同。如果使用固定的标准或风险区间量值来预警地方政府债务风险，预警结果的客观性就很容易被怀疑。因此，设置地方政府债务风险预警指标的风险区间必须结合当地经济和社会的实际情况。本文通过文献研究、专家访谈和实地调研，同时参考国际上通用的预警标准，将预警指标各风险区间的量值设定如下：

①债务依存度（U11）。国际通行的债务依存度安全线为20%。结合A市的债务情况，将无风险区间设置为[0，0.2），中等风险区间设置为[0.2，0.8），高风险区间设置为[0.8，1）。

②债务负担率（U12）。债务负担率又称负债率。国际上通常把《马斯特里赫特条约》规定的60%作为债务负担率的控制标准。我国经济研究中心李子奈教授研究认为我国的债务负担率上限为20%。根据A市债务负担率的变化情况，将债务负担率的无风险区间设置为[0，0.2），中等风险区间设置为[0.2，0.6），高风险区间设置为[0.6，1）。

③债务率（U13）。国际货币基金组织选用的控制标准是90%—150%。根据A市和A市所在省份的债务情况，将A市债务率的无风险区间设置为[0，0.9），中等风险区间设置为[0.9，1.5），高风险区间设置为[1.5，3）。

④债务增长率（U14）。根据A市和A市所在省份的债务情况以及36个地方政府本级政府债务增长情况，将A市债务增长率的无风险区间设置为[0，0.2），中等风险区间设置为[0.2，0.5），高风险区间设置为[0.5，1）。

⑤债务增速与GDP增速比（U15）。根据全国的债务增长速度和GDP的增长速度，结合A市和A市所在省份的债务和GDP增长情况，将A市债务增速与GDP增速比的无风险区间设置为[0，0.5），中等风险区间设置为[0.5，2），高风险区间设置为[2，5）。

⑥债务增速与财政收入增速比（U16）。根据A市和A市所在省份的债务增速和财政收入增速，将A市债务增速与财政收入增速比的无风险区间设置为[0，1），中等风险区间设置为[1，3），高风险区间设置为[3，5）。

⑦或有债务比率（U21）。按照世界银行专家和我国经济学家的估计，我国地方政府或有债务规模约占GDP的18%—20%。结合A市的实际情况，将或有债务比的无风险区间设置为[0，0.25），中等风险区间设置为[0.25，0.5），高风险区间设置为[0.5，1）。

⑧短期债务比率（U22）。根据A市和A市所在省份以及全国地方政府债务未来一年将要偿还的债务，将短期债务比的无风险区间设置为[0，0.1），中等风险区间设置为[0.1，0.3），高风险区间设置为[0.3，1）。

⑨外债比率（U23）。国际通常使用的控制标准为20%。根据A市和A市所在省份以及全国地方政府债务中外债的规模，将外债率的无风险区间设置为[0，0.15），中等风险区间设置为[0.15，0.3），高风险区间设置为[0.3，1）。

⑩债务偿还率（U31）。国际货币基金组织选用的控制标准是15%—20%。根据A市和A市所在省份以及36个地方政府本级政府的债务偿还情况，将A市债务偿还率的无风险区间设置为[0，0.15），中等风险区间设置为[0.15，0.5），高风险区间设置为[0.5，1）。

[11]债务逾期率（U32）。结合全国的债务逾期率和本市的实际情况，将债务逾期率的无风险区间设置为[0，0.1），中等风险区间设置为[0.1，0.3），高风险区间设置为[0.3，1）。

[12]借新还旧率（U33）。根据A市和全国地方政府债务的借新还旧情况，将借新还旧率的无风险区间设置为[0，0.1），中等风险区间设置为[0.1，0.4），高风险区间设置为[0.4，1）。

[13]债务项目投入产出比（U34）。基于现有研究和A市投资项目的情况将债务项目的投入产出比的无风险区间设置为[0.5，3），中等风险区间设置为[0.25，0.5），高风险区间设置为[0，0.25）。

[14]资产负债率（U35）。参考公司的资产负债率，将资产负债率的无风险区间设置为[0，0.6），中等风险区间设置为[0.6，1），高风险区间设置为[1，3）。

[15]偿债准备金率（U36）。结合部分省份设置的偿债准备金率标准，将A市偿债准备金率的无风险区间设置为[0.05，1），中等风险区间设置为[0.03，0.05），高风险区间设置为[0，0.03）。

[16]经济增长率（U41）。根据全国和A市所在省份的经济增长情况以及A市的经济增长情况，将经济增长率的无风险区间设置为[0.07，1），中等风险区间设置为[0.02，0.07），高风险区间设置为[0，0.02）。

[17]财政赤字率（U42）。《马斯特里赫特条约》把3%作为财政赤字率的警戒线。结合A市的实际情况，将财政赤字率的无风险区间设置为[0，0.03），中等风险区间设置为[0.03，0.1），高风险区间设置为[0.1，0.5）。

[18]财政收支变动率（U43）。根据A市和全国地方政府债务的财政收支变动情况，将财政收支变动率的无风险区间设置为[0，1），中等风险区间设置为[1，1.5），高风险区间设置为[1.5，3）。

A市债务风险等级用数字1至3表示，数值越大，表明风险越高。通过研究相关文献、实地调研和专家访谈，A市债务风险预警指标的风险等级量值和实际值如表4所示。

表4　A市债务风险预警指标的风险等级量值和实际值

3.A市债务风险预警指标权重的确定

现有研究中计算指标权重采用的方法主要有德尔菲法、变异系数法、主成分分析法等。然而，单一使用这些方法存在较大的局限。比如，在使用德尔菲法测量的过程中，专家选择没有明确的标准，预测结果缺乏严格的科学分析，带有较强的主观性；变异系数法对指标的具体经济意义重视不够，结果会存在一定偏差；主成分分析法的应用前提是变量之间的关系为线性关系，若实际应用中变量之间存在非线性关系，就可能影响测量结果，同时，主成分分析法对样本量的要求比较大，评价的结果会受到样本量大小的影响。

为了客观、准确地确定A市债务风险预警指标体系中各指标的权重，本文选用层次分析法。选择层次分析法的原因有二：第一，层次分析法中处理问题的程序和地方政府债务风险预警指标体系的特点是一致的，都具有顺序性和层次性；第二，层次分析法中既有定性分析，又有定量分析，能够提供更加科学的决策依据。采用层次分析法确定指标权重的步骤如下：

步骤1：构建层次结构模型。该模型一般包括三层：目标层、中间层和指标层。本文已经构建了地方政府债务风险预警指标体系。该体系的目标层即A市债务风险状况；中间层为一级指标，包括规模风险、结构风险、偿债风险和外部风险；指标层即18个二级指标（见表5）。

表5　A市债务风险预警指标体系

步骤2：构造判断矩阵。从层次结构模型的中间层开始，根据本层指标对上一层从属指标的影响程度，按照1-9标度计值法，构造判断矩阵，直到最后一层。以中间层的规模风险（U1）为例，将债务依存度（U11）、债务负担率（U12）、债务率（U13）、债务增长率（U14）、债务增速与GDP增速比（U15）和债务增速与财政收入增速比（U16）两两进行对比，确定重要性和重要性程度，按照1-9标度对重要性程度赋值，标度值及含义如表6所示。

表6　指标两两比较的标度值及含义

对于U1，比较6个指标之间相对重要性后得到一个比较判断矩阵：

其中，aij是U1下属的各个指标相对于其他指标的重要性标度值，即u1i与u1j之间的相对重要性标度值。判断矩阵中

步骤3：一致性检验。构造出判断矩阵之后，就可以求出该矩阵的最大特征值及最大特征值向量，求最大特征值和特征向量的方法中最常用的是方根法，步骤如下：

然后，对该矩阵进行一致性检验。只有该矩阵是一致性矩阵才能保证结论的可靠性。所谓的一致性矩阵，是指判断矩阵的所有元素满足条件。要判断矩阵是否是一致性矩阵，需要计算一致性指标CI。设判断矩阵的最大特征值为λmax，则：

将CI与平均随机一致性指标RI样本均值进行比较（1-12阶矩阵的RI样本均值见表7），得出检验系数CR。

表7　1-12阶矩阵的RI样本均值

当CR＜0.1时，判断矩阵通过一致性检验；反之，不满足一致性检验，需要更换判断矩阵中的元素，直到通过一致性检验。

步骤4：确定指标权重。判断矩阵通过一致性检验后，求出的最大特征值和最大特征值向量经过归一化处理后得到该层指标的权重向量。多层指标的总权重通过单层指标权重相乘得到。

假设A市债务风险预警指标体系中规模风险（U1）、结构风险（U2）、偿债风险（U3）和外部风险（U4）的权重分别为W1、W2、W3、W4。U1下属的指标债务依存度（U11）、债务负担率（U12）、债务率（U13）、债务增长率（U14）、债务增速与GDP增速比（U15）、债务增速与财政收入增速比（U16）的权重分别为W11、W12、W13、W14、W15、W16；U2下属的指标或有债务比率（U21）、短期债务比率（U22）、外债比率（U23）的权重分别为W21、W22、W23；U3下属的指标债务偿还率（U31）、债务逾期率（U32）、借新还旧率（U33）、债务项目投入产出比（U34）、资产负债率（U35）、偿债准备金率（U36）的权重分别为W31、W32、W33、W34、W35、W36；U4下属的指标经济增长率（U41）、财政赤字率（U42）、财政收支变动率（U43）的权重分别为W41、W42、W43。

本文采用层次分析法对各项指标赋予相应的权重。首先，选定9人组成专家小组，专家小组成员构成如下：高校学者（教授、副教授）3名，政府审计部门工作人员3名，政府财政部门工作人员3名。为了避免专家之间相互影响，整个过程采用匿名方式，小组成员之间不发生横向联系，通过问卷调查，共收回9份有效问卷。对于每一层级上的要素，由专家按照1-9标度法，对其下一层级每两个要素之间的相对重要程度进行判断，得出判断矩阵表如表8。

表8　判断矩阵表

在表8中，如果认为U1比U2重要，那么根据重要程度的不同，可以打分2，3，4，5，6，7，8，9；如果认为U1不如U2重要，则打分1/2，1/3，1/4，1/5，1/6，1/7，1/8，1/9。之后对所有专家的判断结果进行加权平均，就可以得到判断矩阵A=（aij），再用求最大特征值和对应特征向量的方法，求得每个指标所占的权重，并进行一致性检验。本文的评价体系包括三个层次，现以中间层指标对目标层的权重确定为例，说明权重的确定过程。本文的计算过程采用软件yaahp 0.6来完成。结果如表9所示。

表9　中间层指标对目标层的权重确定

中间层对目标层的比较判断矩阵如下

以上判断矩阵A中各指标是专家评分的加权平均值，当加权平均值不为整数时，将其四舍五入为整数。判断矩阵A的一致性比例为0.0265，通过一致性检验，各项指标的权重为0.2685、0.1899、0.4203、0.1213，将其写成矩阵形式，即W=（0.2685，0.1899，0.4203，0.1213）。其他层次指标权重的计算方法相同，计算结果如下：

各项预警指标在总目标层中所占的最终权重如表10所示。

表10　A市预警指标体系中各指标的权重

4.构建经典域矩阵、节域矩阵和待评物元矩阵

在可拓物元理论中，经典域是某个风险等级所有预警指标的取值范围。令pj表示债务风险的第j个等级，ci表示第j债务风险等级下第i个预警指标，xji=〈aji,bji〉为pj关于预警指标ci的取值范围，即经典域。则预警模型的经典域矩阵可表示为：

节域是所有风险等级中各个预警指标的取值范围。令p表示全体债务风险等级，ci表示第i个预警指标，xpi为预警指标ci关于全体债务风险等级p的取值范围，即节域。则预警模型的节域矩阵可表示为：

在地方政府债务风险预警中，令P表示待评物元，xi为P关于预警指标ci的量值，则：

（1）A市债务规模风险的经典域矩阵、节域矩阵和待评物元矩阵

根据表4和经典域矩阵、节域矩阵以及待评物元矩阵的表达式，A市债务规模风险评价中，其经典域矩阵R1j、节域矩阵R1p和待评物元矩阵R1分别表示为：

在上式中1级、2级、3级分别表示无风险、中等风险和高风险三个风险等级；p表示无风险、中等风险和高风险三个风险等级的集合；R11、R12、R13分别表示无风险、中等风险和高风险时规模风险（U1）的经典域；R1表示待评物元规模风险（U1）的矩阵；c11、c12、c13、c14、c15、c16分别表示债务依存度、债务负担率、债务率、债务增长率、债务增速与GDP增速比、债务增速与财政收入增速比。

（2）A市债务结构风险的经典域矩阵、节域矩阵和待评物元矩阵

A市债务结构风险的评价中，其经典域矩阵R2j、节域矩阵R2p和待评物元矩阵R2分别表示为：

在上式中，R21、R22、R23分别表示无风险、中等风险和高风险时结构风险（U2）的经典域；R2表示待评物元结构风险（U2）的矩阵；c21、c22、c23分别表示或有债务比率、短期债务比率和外债比率。

（3）A市债务偿债风险的经典域矩阵、节域矩阵和待评物元矩阵

A市债务偿债风险的评价中，其经典域矩阵R3j、节域矩阵R3p和待评物元矩阵R3分别表示为：

在上式中，R31、R32、R33分别表示无风险、中等风险和高风险时偿债风险（U3）的经典域；R3表示待评物元偿债风险（U3）的矩阵；c31、c32、c33、c34、c35、c36分别表示债务偿还率、债务逾期率、借新还旧率、债务项目投入产出比、资产负债率和偿债准备金率。

（4）A市债务外部风险的经典域矩阵、节域矩阵和待评物元矩阵

A市债务外部风险的评价中，其经典域矩阵R4j、节域矩阵R4p和待评物元矩阵R4分别表示为：

在上式中，R41、R42、R43分别表示无风险、中等风险和高风险时外部风险（U4）的经典域；R4表示待评物元外部风险（U4）的矩阵；c41、c42、c43分别表示经济增长率、财政赤字率和财政收支变动率。

5.A市债务风险预警各指标关于各风险等级关联度值

根据物元理论中关联函数建立的过程，将其运用到地方政府债务风险预警的研究中，得到地方政府债务风险预警指标体系中各指标关于各风险等级的关联函数表达式：

其中，

（1）A市债务规模风险各指标关于各风险等级的关联度值

根据预警指标关于各风险等级的关联函数，可得A市规模风险（U1）各指标关于各风险等级的关联度值，如表11所示。

表11　A市债务规模风险各指标关于各风险等级的关联度值

表11中，j=1，2，3，表示债务风险的三个等级（无风险、中等风险和高风险）；i=1，2，……，6，分别表示债务依存度、债务负担率、债务率、债务增长率、债务增速与GDP增速比、债务增速与财政收入增速比。

（2）A市债务结构风险各指标关于各风险等级的关联度值

根据预警指标关于各风险等级的关联函数，可得结构风险（U2）各指标关于各风险等级的关联度值，如表12所示。

表12　A市债务结构风险各指标关于各风险等级的关联度值

表12中，i=1，2，3，分别表示或有债务比率、短期债务比率和外债比率。

（3）A市债务偿债风险各指标关于各风险等级的关联度值

根据预警指标关于各风险等级的关联函数，可得偿债风险（U3）各指标关于各风险等级的关联度值，如表13所示。

表13　A市债务偿债风险各指标关于各风险等级的关联度值

表13中，i=1，2，……，6，分别表示债务偿还率、债务逾期率、借新还旧率、债务项目投入产出比、资产负债率和偿债准备金率。

（4）A市债务外部风险各指标关于各风险等级的关联度值

根据预警指标关于各风险等级的关联函数，可得外部风险（U4）各指标关于各风险等级的关联度值，如表14所示。

表14　A市债务外部风险各指标关于各风险等级的关联度值

表14中，i=1，2，3，分别表示经济增长率、财政赤字率和财政收支变动率。

6.A市债务风险的综合关联度值和最终风险等级

设Kj（xi）为债务风险关于各风险等级的关联度，λi为各预警指标的权重Kj（P）为债务风险关于各风险等级的综合关联度，则：

若Kj（P）=maxKj（P），j=1，2，……，m，则债务风险P属于等级j。

当Kj（P）＞0时，债务风险属于某等级，数值越大，属于该等级的倾向越大；

当-1≤Kj（P）≤0时，债务风险不属于某等级，但有可能转化为该等级，并且数值越大，转化为该等级的可能性越大；

当Kj（P）＜-1时，债务风险不属于某等级，并且不具备转化为该等级的条件，并且数值越小，与该等级的距离越远。

另外，也可以通过计算变量特征值，从数据上分析待评物元偏向相邻等级的程度，计算方法如下：

（1）A市债务规模风险的综合关联度值和最终风险等级

将债务规模风险下属的6个指标的关联度与单层权重相乘，可得A市债务规模风险的评价结果，如表15所示。

表15　A市债务规模风险评价结果

从表15中可知，风险等级2对应的值为正值，说明A市债务的规模风险处于中等风险行列，级别的变量特征值j*=2.3051，表明A市债务的规模风险有向高风险发展的趋势。

（2）A市债务结构风险的综合关联度值和最终风险等级

将债务结构风险下属的3个指标的关联度与单层权重相乘，可得A市债务结构风险的评价结果，如表16所示。

表16　A市债务结构风险评价结果

从表16中可知，风险等级2对应的值为正值，说明A市债务的结构风险处于中等风险行列，级别的变量特征值j*=1.8083，表明A市债务的结构风险有向高风险发展的趋势。

（3）A市债务偿债风险的综合关联度值和最终风险等级

将债务偿债风险下属的6个指标的关联度与单层权重相乘，可得A市债务偿债风险的评价结果，如表17所示。

表17　A市债务偿债风险评价结果

从表17中可知，风险等级2对应的值为正值，说明A市债务的偿债风险处于中等风险行列，级别的变量特征值j*=2.4006，表明A市债务的偿债风险有向高风险发展的趋势。

（4）A市债务外部风险的综合关联度值和最终风险等级

将债务外部风险下属的3个指标的关联度与单层权重相乘，可得A市债务外部风险的评价结果，如表18所示。

表18　A市债务外部风险评价结果

从表18中可知，风险等级1对应的值为正值，说明A市债务的外部风险处于无风险行列，级别的变量特征值j*=1.0341，表明A市债务的外部风险有向中等风险发展的趋势。

根据A市债务风险预警各指标的关联度和各指标的最终权重，可以得到该市债务风险的综合评价结果，如表19所示。

表19　A市债务风险综合评价结果

从表19中可知，A市债务风险的综合评价等级为2，即进入中等风险行列。级别的变量特征值j*=2.4120，表明A市债务风险有向高风险发展的趋势。

（六）A市债务风险预警结果的分析

通过上述预警过程，可知A市债务风险总体上已经进入中等风险行列，并有向高风险发展的趋势；下属的4个一级指标（规模风险、结构风险、偿债风险和外部风险）中，除外部风险处于无风险行列外，规模风险、结构风险和偿债风险均进入了中等风险行列。汇总以上预警数据，可以得到A市债务风险预警各指标的权重以及关于各风险等级的汇总，如表20所示。

表20　A市债务风险预警各指标的权重以及关于各风险等级的汇总

从表20可知，A市债务风险预警下属的4个一级指标中，规模风险下属的2个二级指标债务率和债务增速与GDP增速比已经进入高风险行列，3个二级指标债务依存度、债务增长率、债务增速与财政收入增速比也已进入中等风险行列，只有1个二级指标债务负担率尚处于无风险行列；结构风险下属的3个二级指标除外债比率外，或有债务比率、短期债务比率2个指标进入中等风险行列；偿债风险下属的6个二级指标中，债务偿还率、债务逾期率、借新还旧率、债务项目投入产出比、资产负债率5个指标都进入中等风险行列，偿债准备金率更是进入高风险行列；外部风险下属的3个二级指标经济增长率、财政赤字率和财政收支变动率均处于无风险行列。从指标的权重来看，偿债风险的权重最大，规模风险次之，结构风险和外部风险最小。因此，A市债务风险较高的重要原因之一就是该市债务规模和债务偿还风险较大。

（七）改善A市债务风险的建议

A市债务的风险状况是债务规模、债务结构、偿债能力以及外部环境共同作用的结果。要改善A市的债务风险不能从单一角度着手，需要从整体上加强对债务的管理，以下是降低A市债务风险的几点建议：

第一，规范举债。随着中央对地方政府举债管控力度的加大，A市在遵守国家有关规定的前提下，还应制定符合本市情况的债务举借和担保制度。根据A市的公告，不难看出A市债务规模的增速之快。A市的公告也显示“政府负有偿还责任的债务增长较快，个别区（市）和乡镇债务负担较重，市本级和部分区违规担保融资”。因此，A市应进一步加强对新借政府债务的借前审查、核准和登记备案；同时，应规范债务担保，重视隐性债务的增长和显化。规范举债是债务管理的第一步，是降低债务风险的前提。

第二，科学用债。在债务管理的过程中，要重点关注“用”，提高债务资金的使用效率。目前，A市的债务资金主要投资于基础建设和公益性项目。虽然尚不能确切知道这些项目的收益状况，但做到以下几点对科学用债、提高债务资金的使用效率以及降低A市的债务风险具有十分重要的意义：一是做好债务资金投入项目的把关，杜绝立项决策的盲目性和重复性；二是做好债务项目的运营监督工作；三是做好债务项目相关负责部门的绩效考核。

第三，有效偿债。有效偿债是地方政府债务健康发展的重要保证。就目前A市的债务偿还情况来看，其偿债准备金率还较低。目前大部分省份将偿债准备金率设定为5%，而目前A市的偿债准备金率仅为1.76%，尚未达到平均水平。因此，A市仍要重视偿债准备金的管理和落实。同时，应优化偿债方案，根据债务资金的来源制定多样化的偿债方案，保证偿债资金的稳定可靠。而且，要明确责任，坚持“谁借债、谁受益、谁偿还、谁承担风险”的原则，建立和健全“借用还相统一、责权利相结合”的偿债机制，注重区别债务的轻重缓急，制定合理的年度偿债计划，确保及时、有效还债。

另外，建立健全债务风险预警机制也是一项必不可少的工作。根据A市的相关公告，部分县区已经建立了债务风险预警机制，但其预警机制的设计过于简单，无法准确、明了地反映地方政府的债务风险状况。因此，设计一套科学合理的债务风险预警机制势在必行。