第一章 政府购买公共服务基本理论
第一节 概论
自从20世纪70年代以来，在西方国家中就掀起了一股强烈的思考与改革社会管理问题的思潮与运动，其主要内容为对现行的“自上而下”的控制型政府治理模式不满，主张并推动“自下而上”的全民参与型政府治理模式，特别强调各种非政府主体在政府治理中的作用。因此，西方国家通过多种形式与途径，采取多种措施，全力推行“自下而上”的全民参与型政府治理模式，主要的做法有私有化、民营化等模式。但是，由于各国政治制度、历史文化等原因，这些模式并不适合所有国家；同时，私有化、民营化其本身也不是万能的，并不能有效克服“政府失灵”“市场失灵”所带来的问题。换句话说，私有化、民营化模式并未取得令人十分满意的效果。现今，不少国家在私有化、民营化方面仍持谨慎态度。同时，“自上而下”的控制型政府治理模式也还有其传统优势与相当的合理性，并未完全被抛弃。于是，寻找一种能充分吸收两种模式的优点而又能克服现有管理模式不足的新型政府治理模式已成为时代发展的必然。在此背景下，政府购买公共服务应运而生，成为政府治理模式创新的一种重要选择。
一、概念界定
何谓政府购买公共服务？学者们从不同的视角提出过多种见解，经梳理后，本书将其概括为三种观点：第一，“现象说”。持这一观点的专家们从政府购买公共服务的实证性表面现象来描述，将其界定为由政府出资，由非政府主体实施的公共服务的操作过程。第二，“原因目标说”。这种观点以政府购买公共服务的原因及目标为切入点，将政府购买公共服务界定为转变政府职能而做的政府治理模式创新。第三，“核心关系说”。它是以政府购买公共服务所涉及的核心法律关系为观察口，将政府购买公共服务表达为一种非政府主体参与政府治理的合作方式。这三种代表性观点，立论角度不同，各有千秋。
该学说当以王浦劬、莱斯特·M.萨拉蒙等人所著的《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》一书中对政府购买公共服务所作的界定为典型。该书的作者们认为：“所谓‘政府向社会组织购买公共服务’（purchase of service contracting,POSC），是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。”[26]不仅如此，他们还从现象上进一步描述了政府购买公共服务中的中心词——“购买”。他们认为，“‘购买’是指政府将一些公共服务事项委托给有资质的机构去做，并为此而支付费用。它实际上是一种市场机制”[27]。他们还描述了“购买”的四种类型：“即根据承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的政府部门是否具有独立性，分为独立性服务购买与依赖性服务购买；依据购买程序是否具有竞争性，分为竞争性购买与非竞争性购买，在此基础上区分出独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系竞争性购买、依赖关系非竞争性购买四种工作模式。”[28]最后，他们还以中国为例，指出政府购买公共服务的三种具体方式，即合同、直接资助、项目申请。[29]“现象说”的优势显而易见，即通过事实数据或现象的收集与实证性的分析研究，在人们面前具体清楚地展现出了政府购买公共服务究竟是一种什么样的事物或现象，告诉人们它是怎么运行及其关键因素是什么，便于人们观察、模仿与操作。
典型的表述是：“政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，这是一种‘政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现’的新型政府提供公共服务方式。政府购买公共服务将会在一定程度上改变公共服务供给的垄断结构，从而实现促进社会组织壮大与提升公共预算资源使用效率的‘双赢’目标。”[30]这一表达从我国开始探讨政府购买公共服务问题时起，先后多次被引用，几成通说。还有人直接表述为：“政府购买服务（Purchase of Service Contracting）是公共服务的提供方式之一，也是西方发达国家对社会福利制度做出的一项重要变革。社会公共服务（Public Social Service）尤以政府保障公民基本生存权利，满足社会公平为特征。政府购买社会公共服务的实践与改革进程在西方发达国家迄今已有30年的历史。这一进程通常与福利国家的民营化改革相联系，并且伴随着西方公共服务理念和社会管理理念的纵深发展，社会公共服务的提供经历了市场化改革和社会化改革并重的发展过程。”[31]两种表述虽有不同，但都是从政府购买公共服务的原因目标这一角度阐述其核心内容的。
“原因、目标说”的优点在于其弄清政府购买公共服务的来龙去脉，从宏观上把握政府购买公共服务的本质，从而有利于判断并掌控政府购买公共服务的发展方向，并正确分析其应然状态。“原因、目标说”的优势还在于其将政府购买公共服务放入到整个社会结构中进行观察，通过政府购买公共服务这一做法所发挥的功能与效果，分析其是否具有合目标性，从而从结果上判断其存在的价值。
“核心关系说”将政府购买公共服务表述为：“政府提供公共服务有多种制度安排，其中‘契约合作’是公共部门与社会组织为了提供公共服务而建立起来的一种相互关系，这种关系通过正式的合约来确立。在合约中，双方根据事先约定履行各自的职责，发挥各自的运行机制，以达到提供有效的公共服务的目标。政府与社会组织通过契约合作，使社会组织有机会参与到公共服务的供给中来，这不仅提高了供给效率，满足了公众的多元化需求，而且为社会组织的发展与壮大提供了更广阔的空间。”[32]还有学者将“核心关系说”阐述为：“购买公共服务是指根据预先订立的合同（协议）或赋予的特许权，由政府财政提供资金并由政府向服务供应者购买其提供（生产）的商品、服务或公共设施，以满足使用者服务需求的一种制度安排和实施机制。”[33]前者将政府购买公共服务界定为一种合同关系，后者指出其还应包括特许与资助关系。
“核心关系说”的优势有三：其一，有利于深入到政府购买公共服务的内部，抓住政府购买公共服务的主要脉络，分析出政府购买公共服务的本质属性；其二，有利于抓住政府购买公共服务中的政府主体与非政府主体之间、事物与事物之间的联系与顺序安排，分清权利、义务与责任；其三，有利于寻找政府购买公共服务的关键点，从而有利于对政府购买公共服务进行规制，防止经济外部性，在政府购买公共服务的安排框架内甚至有利于提高购买效率。
这三种学说都有其明显的优势，但是由于政府购买公共服务是一种实践性很强、功能显著、目标明确而原因复杂的政府治理模式，对其界定不仅要经得起实践的检验还要有利于理论探索，任何单一角度的界定都会显得有失偏颇。因此，本书拟对政府购买公共服务进行多角度的综合性界定，即：政府购买公共服务是指因传统的“自上而下”型政府主导公共服务的供给模式不能适应社会进步和满足民众公共服务需求，在新公共管理等理论的影响下，为实现多元主体参与公共服务供给，将原来由政府直接生产提供的公共服务，通过公开招标、签订合同等方式交由有资质的营利性组织、非营利性组织和自然人生产，政府负责监督合同履行并以财政资金支付报酬的新型公共服务供给模式。在这一新型公共服务供给模式中，营利性组织、非营利性组织和自然人直接负责生产公共服务，政府对这些承接主体生产的公共服务的数量和质量进行监督与评估。
二、基本属性
分析政府购买公共服务的性质，有利于更深层地认识、把握这一新事物，并为其合目标地运行做好准备。正如前文所述，政府购买公共服务作为新型政府治理模式，从不同的角度可以发现其不同的性质：从法律角度来考察，政府购买公共服务是一种特殊的行政行为；从社会角度来考察，政府购买公共服务实为民众参与社会公共管理的一种方式；从经济角度来看，政府购买公共服务为公共服务管理私人化或市场化的一种形式。本书着重分析其法律性质。
从法律上分析，政府购买公共服务实质是一种契约关系。正如前文所述，政府购买公共服务有多种方式，如政府间协议、合同购买、特许经营、直接补贴和凭单制等。这些形式被人们统称为“购买”。根据莱斯特·M.萨拉蒙的观察，政府购买公共服务作为一种公共服务私人化的方略，其最为广泛的策略为“授权”（delegation），而最适合的授权方式主要包括服务外包、特许权、公私合作、补贴与托管等。在这种“授权”中，政府仍然是个积极行动者，其在将公共服务的生产活动授权给合格的非政府主体的同时，保留了公共服务提供者的基本责任，践行着一个持续的、积极行动者的角色，而非抽身于公共服务活动之外。政府购买公共服务的契约关系正体现了政府治理改革的本质，即由传统“自上而下”型的命令与包办模式向“自下而上”型的社会参与模式转变，表明政府治理不再是政府的特有权力或特有义务，而是社会大众共同的事务。
基于契约精神，在政府购买公共服务过程中，政府与公共服务生产者之间不再是上下级间的命令与服从关系，而是一种通过共同协商而形成共同意志的平等伙伴关系。政府与公共服务生产者对于公共服务管理来说，都是主动的参与者；只是二者在参与主体数量上不同，作为购买主体的政府一般只有一个，而公共服务生产主体则就不止一个，包括了具备资质的诸多个人或组织。公共服务潜在生产者的数量在很大程度上决定着政府购买公共服务的目标能否实现。政府购买公共服务的契约性质，还决定了在公共服务管理关系中，传统“自上而下”型的“政府决定，服务对象被动接受”的两极模式被改变，形成了“两体三极”的模式：政府与公共服务生产者为“两体”（购买合同关系主体），而政府（购买主体）、公共服务生产者（承接主体）、公共服务对象为“三极”。在这种“两体三极”模式中，不仅政府与公共服务生产者处于平等关系之中，公共服务生产者与公共服务对象也处于平等关系之中。在生产公共服务时，政府作为公共服务提供者不再直接与公共服务对象连接，他们只在监督与评价关系中交结。于是，政府购买公共服务的契约关系使政府治理变成了一个更加平等的、自下而上的政府治理模式。
关于政府购买公共服务的法律性质，需要进一步讨论的问题是：政府购买公共服务的合同关系的性质是什么？政府购买公共服务的合同关系在表象上不同于一般的合同关系，政府不仅作为合同的主体享有权利与承担义务，还作为管理者对合同关系的对方主体行使监督与管理权。出于对这种特殊现象的观察，政府购买公共服务的合同关系是民事合同关系，还是一种特殊的合同即行政合同？对此问题，学者们展开了争论。
当前，从立法层面，我国规定政府购买合同适用《合同法》，是民事合同；政府购买行为是民事行为。《办法》是目前政府购买公共服务唯一的专门性的规章和最高的法律规范，其对购买合同的性质虽未有明确的条文规定，但从《办法》的制定依据之一的《中华人民共和国政府采购法》及其《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）却可以推演出购买合同的法律性质。根据《条例》第二条第四款规定，《政府采购法》第二条所称服务包括政府向社会公众提供的公共服务，该条款即明确规定政府购买公共服务适用《政府采购法》；而根据《政府采购法》第四十三条规定政府采购合同适用合同法，据此可知，政府购买合同也适用合同法。我国《合同法》第二条第一款规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，是一种民事行为。因此，我国虽未有关于购买合同法律性质的直接规定的法律条文，但是从《合同法》《政府采购法》《条例》和《办法》的规定及其法律条款间内在衔接来看，政府购买合同被界定为民事合同，政府购买行为被界定为民事行为。
但是，这种把政府购买公共服务合同视为民事合同，将购买行为视为民事行为的观点不能正确反映购买行为的性质。因为这种观点只注意到购买合同的外在形式要件，而没有考虑实质要件；只关注购买合同的局部特征而没有把握其整体性质；只反映合同类型化既有现象而未能反映合同类型化的演进逻辑。因为购买行为的“行政性”明显，购买合同应属于行政合同，而不是普通民事合同。界定购买合同为行政合同必须厘清购买合同与行政合同之间的内在联系与区别。
对行政合同有不同的判断标准，各国的做法也各异。其中最为典型的是行政合同制度比较完善的法国，其判断行政合同有两个基本标准：合同与公共服务有关系，合同为行政机关保留了特殊的权力。其中的任何一个标准都足够构成合同的“行政性”特点。[34]“合同与公共服务有关系”揭示了行政合同的目标标准，即签署行政合同的目的是政府为了履行公共服务的提供职能。“合同为行政机关保留了特殊的权力”规定了行政合同的“行政优益权”标准，即在行政合同中，行政机关有某些特权，如监督管理合同的履行，单方解除合同以及对合同另一当事人的处罚等权力。
在我国，学界对于行政合同有不同的识别标准。刘莘认为行政合同区别于民事合同的特征为：（1）行政合同一方当事人必须是行政机关或其他行政主体（以下称行政机关，但皆含其他行政主体）。但不能由此特征反过来推导出另一结论，即一切以行政机关为一方当事人的合同都是行政合同。（2）行政合同以履行行政职责为目标，是行政机关履行职责的一种手段、方式。行政合同既有行政性因素，又有双方合意，自然成为贯彻政府意图、完成政府任务的新的替代手段。（3）行政合同贯彻行政优益权原则。行政主体对行政合同享有的行政优益权，是行政合同安身立命之所在。[35]杨怀甫则认为判断行政合同的标准是：首先，行政合同的主体必须有一方是行政机关。其次，行政合同的目的是实施行政管理。最后，行政合同的内容应为行政职权的“外包”，如将某地段的环卫工作发包给保洁公司。[36]姜明安将各种学说归纳，认为判断行政合同的标准主要有“主体说”“目的说”及“法律关系说”。“主体说”以合同当事人的行政主体身份为判断标准，凡一方或双方当事人为行政主体的，该合同即为行政合同；“目的说”以合同是否以实现行政管理目标或公共利益为目的为标准，如果签署合同的目的是为了实现一定的行政管理目标或公共利益，则此合同为行政合同；“法律关系说”主张从行政法律关系的角度进行判断，凡是能够产生、变更、消灭行政法律关系的合同为行政合同。[37]
综上，判断行政合同的主要标准有：一是合同的一方必须是行政机关（包含行政主体）；二是签订合同的目的是履行行政管理职责；三是行政机关拥有合同特权。另外，合同费用是否为财政经费也是判断标准之一。上述标准中最主要的是“目的说”标准。有关行政合同的判断标准，多数学者持“目的说”，即以是否以公共利益或行政管理为目的进行判断。[38]
政府购买合同之所以是行政合同，主要是其符合上述行政合同的界定特征。
从合同主体看，购买合同一方是恒定的，即是行政机关或其他行政主体。根据《办法》第四、五条规定，购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履行服务，可以根据实际需要，实施购买。除了上述主体外，我国不允许其他主体进行政府购买活动。
从购买目标看，政府购买合同中虽然也体现平等、自愿、公平、诚实信用、合法与公序良俗以及依合同履行义务的原则，但是这些原则在购买合同中的作用除了确保合同的履行外，更为重要的是确保购买合同目标的实现，即实现国家行政管理的目标和体现国家优质治理的目标。也就是说，购买行为中虽然也有民事行为，但是这些民事行为时刻受到行政权力的影响，并在其特权影响的范围内进行，这种影响是为了让行政机关更好地履行行政职责。
从合同的权利义务分配看，政府购买中购买主体的身份特殊，其既是购买合同的发起者、管理者又是购买合同的当事人，既有普通民事合同的权利义务又有普通民事合同所不具备的合同特权（或行政优益权），因此，购买主体不是单纯市场规则下的普通民事合同当事人。根据购买主体在购买活动中的行为的性质不同，购买行为可分为行政行为和准民事行为。在政府购买内容和数量的确定、购买公告的发布、承接主体的选择、招标投标事项的完成以及购买合同的签订等购买活动中，购买主体主要是依据行政职责要求而进行的活动；且在这些活动中，购买主体始终处于主导和强势的地位，因此，购买行为的行政行为特征明显，可以认定为行政行为。从表面上看，购买合同签订后的合同履行过程是购买主体和承接主体平等地履行合同的过程，但是，实质上二者在履行中的地位是不平等的，购买主体的行为是种准民事行为，不是纯正的民事行为。这是因为在这一过程中购买主体为了履行治理职能而对购买合同拥有的主导和强制优势仍未改变，购买主体除了享有一般合同当事人的权利外，还享有监督管理购买合同履行的特权（行政优益权）。承接主体除了要按照合同要求履行义务外，还要主动接受监督。《办法》第二十条规定，购买主体应当加强购买合同管理，督促承接主体严格履行合同。第二十一条规定，承接主体应当按合同履行提供服务的义务，认真组织实施服务项目，按时完成任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有关部门、服务对象及社会监督。
从资金来源看，购买合同的“公共性”明显，它所使用的资金主要是财政拨款。因此，购买合同无论从哪一方面看都符合行政合同的特征，行政性特征明显强于契约性特征，是一种典型的行政合同。因此，既然购买合同是一种典型的行政合同，在购买活动中购买主体的行为又有行政行为和准民事行为，那么就不能简单把购买行为归纳为一般的民事行为，而是一种特殊的行政行为或新型的行政行为。
人们对政府购买行为性质的认识存在差异与人们对政府在购买公共服务合同中的双重功能或职能的认识不清也有关系。政府的职能可以分为两大类，即基本职能与扩展职能。在欠发达国家中，政府的职能主要为基本职能，主要包括三项内容：抵御外敌、维持秩序及为完成这两项职能而进行征税。这也就是人们常说的“最小政府职能”。在大多数发达国家中，政府的职能不再仅停留在最小职能范围内，随着人们的公共需求越来越多，往往还要承担社会公共服务的提供职能，即政府的扩展职能。显然，政府的扩展职能与其基本职能并不具有同样重要的地位，基本职能是必需的，而扩展职能则随着社会发达程度不同而各有不同，并非必不可少。
在政府购买公共服务合同关系中，政府承担了基本职能与扩展职能，扮演着两个不同的角色。一方面，政府购买公共服务作为一项政府为维持某一方面的社会秩序而设计的管理模式，政府必须发挥其基本功能，对这种模式进行规则制约与监督管理。政府的这种职能是不能让渡的，必须亲力亲为。另一方面，政府购买公共服务是政府扩展职能的一种，并不是政府不可或缺的职能，而且面对花样繁多的社会公共服务需求，政府不一定有能力提供。从各国的实践来看，政府亲自生产并提供公共服务已被证明是不可取的、低效率的。因此，对于部分公共服务的提供，政府并不一定要亲自操作，完全可以通过合同的形式向有资质个人或组织购买。在这种购买关系中，政府作为买方与公共服务生产方的法律地位看似平等，实际上二者并非完全平等，因为政府始终以履行职能为目标，引导推进监督管理政府购买行为，是政府购买行为的引导者、推进者和管理者。
三、主要特征
通过对各主要国家的政府购买公共服务制度与实践的考察，可以概括出政府购买公共服务的几个主要特征。
（1）政府购买公共服务是一种“自上而下”与“自下而上”相结合的公共服务供给模式。长期以来，公共服务供给由政府垄断，从而形成了“自上而下”型的公共服务供给模式。在这种垄断形成时期及形成后的初期，政府为社会提供的公共服务表现得高效而有活力。但是，随着公共服务需求日趋复杂，政府垄断供给越来越成为阻止更好的公共服务生产者进入公共服务领域的障碍，这种“自上而下”型的公共服务供给模式也就越来越不能令人满意。从20世纪60年代起，在发达国家中率先出现了社会管理大众化的思潮与运动，这一运动一直延续至今。现今各国对公共服务的管理大约可以分为三种基本类型：由政府包办的“自上而下”型；公共服务管理市场化或私人化的“自下而上”型；由政府主导、非政府主体参与的“自上而下”与“自下而上”相结合型。这三种类型并无所谓优劣，关键是看它是否与国情相匹配。政府购买公共服务正是第三种模式的典型，它在公共服务市场化条件尚不充分的国家盛行。这些国家对平等与效率的追求正处于纠结之中，对规则的渴望与对指令的依赖同样难解难分。政府购买公共服务正是这些矛盾作用的结果。
（2）政府购买公共服务具有很强的公共性。政府购买公共服务，虽然在形式上具有平等合同关系的特征，但从整体而言，其公共性非常明显。政府购买公共服务行为公共性表现在服务对象、资金来源及最终责任归属等方面。从服务对象来看，政府购买公共服务是服务具有某种服务需求的一个群体而非特别的个人。这个群体还要具备足够大的规模，这种购买才具有普遍意义和现实可能性。从资金来源来看，政府购买公共服务的资金为国家财政收入。在政府垄断公共服务供给之前，公共服务供给的资金来源往往是富人们的捐助，而非政府通过权力强行从民众财产中征收。在西方国家中，哈耶克理论对财政的来源与使用问题有着重要影响。哈耶克认为应由财政规模决定财政用途与目标，而不是根据目标而设计预算后再按需要征税。无论怎样，因政府购买公共服务的资金为公共资金，其购买的服务就不得不考虑财政资金的正当使用问题，从而就会限制公共服务的购买。从最终责任承担来看，政府购买公共服务的公共性也很明显。在政府购买公共服务关系中，政府仍然是公共服务的提供者、主导者，它只是把公共服务的生产性任务让渡给了个人或非政府主体，政府向相关民众提供满意的公共服务的义务并未让渡，如果发生公共服务的生产者服务不到位的情况，最终承担责任的还是政府。
（3）政府角色由服务的直接生产提供者变成公共服务生产者的选择者与监督者，公共服务生产能力让位于谈判能力、选择能力与监督能力。在“自上而下”型的公共服务供给体制中，政府是公共服务的直接生产者，由政府机关或其相关机构直接向民众提供某种公共服务。随着公共服务需求的复杂化、专门化、个性化，政府再也无力提供令人满意的公共服务；同时，政府的财力也不足以应付复杂的社会不确定因素的影响。此时，由政府直接生产提供公共服务不仅效率低下，还会造成社会不公，因为公共服务也成了稀缺资源，只有少部分人才能享受。如我国的铁路运输服务就是这种情况，由于运力不足，不管怎么改变现有铁路管理方法，春节买票难仍不得解决，对想买票而又买不到的旅客而言是不公平的，而这种不公平是由政府垄断铁路运输造成的。在政府购买公共服务中，政府的角色发生了重大变化，政府在公共服务管理方面的主要工作不再是生产公共服务，而是选择合适的公共服务生产者并监督这些被选中的公共服务生产者的生产与交付活动。政府在公共服务方面的功用正在理性回归政府的真正职能。在政府直接生产服务的情况下，政府的工作能力即为服务能力，在财力有限的情况下，政府的服务能力非常有限。在政府购买公共服务中，政府的工作能力要求也发生了巨大变化，公共服务生产能力弱化而谈判能力、选择能力与监督能力却得到强化。
（4）营利不是公共服务生产者的主要目标，作为公共服务生产者的非政府主体的社会管理功能得到强化。一般而言，在政府购买公共服务中，公共服务可由政府主体或非政府主体生产。由于政府主体的组织性与规模性，容易使人们认为政府主体一定比非政府主体可信可靠。再加以政府对公共服务的长期垄断，人们对非政府主体生产公共服务往往持不信任态度，将其与营利联系在一起。其实，政府主体与非政府主体如果要维持自己的存在，都必须有资金来源。政府主体的资金来源为财政收入，而财政收入来源于税收，这与非政府主体通过营利将民众的财产转移一部分归自己所有并无二致。人们在感觉上对二者的亲疏，实则是由于以下误解所致，即认为非政府主体是直接从自己处转移财产，而政府则是通过财政支出方式支付购买费用，没有与自己发生直接关系，继而不认为政府支付公共服务费用是转移自己的财产。从历史事实来看，公共服务最初恰恰是由非政府主体提供的，后来政府主体看其有利可图才利用机会、权力与民众的信任独占了这一领域。政府主体与非政府主体都有其营利的一面，但同时它们的存在也是社会结构与社会秩序的需要，具备社会管理职能。在政府购买公共服务中，非政府主体作为公共服务的生产者，其营利性不那么彰显，社会管理功能得以体现。作为公共服务的生产者的自然人，则通过参与公共服务来提高社会责任感和主人翁意识。
（5）政府购买公共服务合同中第三方的主动性增强，对合同关系影响力增大。按照合同相对性原理，合同产生的是债的关系，一个合同只对其当事人产生约束力，对第三人无约束力。虽然在后民法时代，合同的相对性受到一些限制，但一般情况下第三人的地位不会发生改变，第三人仍然处于消极、被动地位。在政府购买公共服务中，作为合同第三方的公共服务对象，其主动性不可小视，理由是：首先，政府购买的公共服务是为一定的服务群体量身定造的，作为买家的政府其实并不需要这些服务；其次，第三方是公共服务的受益人，如果对政府所选择的公共服务生产者不满意，作为合同第三方的公共服务对象拥有法律规定的直接参与选择的程序与权利；最后，作为合同第三方的公共服务对象也是公共服务监督与评价体系中的重要部分，其评价公共服务的标准、要求与评价行为都直接对公共服务的生产者产生重要影响，甚至能决定他们是否参加或退出公共服务购买合同。
四、发展状况
从历史维度观察，公共服务的供给经历了主要由私人提供到主要由政府提供的过程，政府主导公共服务也只是民族国家产生以后的事。由政府或是由私人主导公共服务并非什么原则性问题，公共服务可以由政府提供，也可以由政府之外的个人或组织提供，还可以由政府与私人共同提供。政府购买公共服务就是政府与非政府主体共同提供公共服务的一种方式。政府购买公共服务，最早产生于何时何地尚未有明确答案。有学者认为其产生于20世纪60年代的美国[39]，也有学者声称其产生于1979的英国[40]，更有部分学者将其向前推到1761年的美国《联邦清算法案》（Federal Acquisition Regulation，1761）[41]，等等。不管政府购买公共服务产生于何时何地，人们对其产生的背景还是有个基本共识。一般认为，20世纪60年代，在新公共管理（NPM）理论（包括权力共享理论、合作治理理论、公私伙伴关系理论等）影响下，针对当时的国际国内形势，西方主要发达国家民众对政府行政管理产生了不满情绪，出现了要求改革政府行政管理模式的呼声与思潮，为回应民众的需求，遂形成了一场影响久远的包括公共服务供给改革在内的革新运动。这场革新运动因英国政府1979年提出的公共服务市场化政策而产生初步影响，后来英国的做法与观点被世界主要发达国家接受，在之后的二三十年中，发达国家的公共服务市场化达到高潮。20世纪末、21世纪之初，随着社会公共服务市场化的深入，人们在享受其利益的同时，也逐渐发现了其存在的不足。针对这些公共服务市场化的不足，各国都在寻找对策，政府购买公共服务就是这种对策中最为重要的对策之一。巧合的是，政府购买公共服务这一社会公共服务治理模式又符合一些发展中国家与东方传统国家的需要，产生了较大的影响。它作为一种政府治理模式在一定时期有其存在价值，但是其命运如何尚在历史考验之中。因此，很有必要对政府购买公共服务典型个案进行研究，究其根源，了解背景，寻找规律。现就以运行政府购买公共服务模式最为典型的美国与英联邦国家等西方国家的实践为例，对政府购买公共服务的源流作一描述。
20世纪60年代末70年代初，美国开始实施政府购买公共服务政策。这一政策的实施有其特殊的历史背景。美国在60年代，城市化发展迅速，从农村到城市的移民潮带来了诸多问题，再加上社会老龄化趋势严重，遂产生了福利权利运动。诸多因素的叠加导致公共服务的项目、范围与需求急剧增加。为了应对这种新形势，约翰逊总统提出了“向贫困宣战”的号召，美国政府对公共服务部门进行数额巨大的补贴，致使财政负担非常沉重。为了克服这种困境，美国进行了政府购买公共服务的有效探索。美国政府在公共服务领域引进了优胜劣汰的竞争机制，希望最终实现提高公共服务质量、降低公共服务成本、减轻财政负担的目标。首先尝试该机制的是美国联邦政府的经济机会办公室。为了确保对低收入家庭的教育服务，它利用国防部的采购程序向私人部门购买教育服务。此后，承担主要公共服务任务的地方政府纷纷效仿经济机会办公室的做法。经过若干年的试验，在证明其行之有效的情况下，美国政府在70年代中晚期通过相关立法，保护和促进私营部门进入公共服务领域，鼓励全社会的力量参与到公共服务的供给中来。从此，在法律的保护下，政府购买公共服务在美国得到了长足发展。有资料显示，美国联邦政府已经先后与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大约2000万个合同，所涉经费数额占联邦总开支的14%。其中，国防部支出资金总额的2/3是通过各种形式的购买公共服务的合同实现的，而能源部和国家航空航天总局是联邦政府最大的合同签约者。[42]美国各州政府对购买公共服务尤其热衷，其购买公共服务的范围要比联邦政府广泛得多，从道路修建、图书馆运营到监狱管理、治安消防等，似乎每一项公共服务都可以招标购买。例如，拉米兰达市的政府雇员只有60名，但公共服务的承包商却有60个，提供了消防、警备到公共工程等几乎所有的公共服务。[43]需要注意的是，由于美国社会自治组织与社会团体丰富，各种非营利性组织在政府购买公共服务活动中具有不可忽视的作用。目前，美国有100多万个非营利性组织，它们每年要花费3400亿的资金，其对国民生产总值的贡献至少占国民生产总值的6%，公共服务相当大一部分由它们提供，而其资金的60%就是通过政府购买公共服务合同得来。[44]
在英国，政府购买公共服务是在明确的公共服务市场化的政策下发展起来的。1979年，英国首相撒切尔夫人明确提出推行公共服务市场化改革的政策，这在西方世界中先声夺人，也为这场声势浩大的政府改革运动推波助澜。这项政策的主要内容为：以市场为导向，以经济和效率为目标，在公共服务部门中引入竞争机制。为了在公共服务部门中引入竞争机制，英国政府在公共服务领域强制实行非垄断化，竭力推动政府公共部门与私营部门之间政府公共部门之间的竞争。在这一过程中，政府购买公共服务成了私人部门参与竞争的重要途径。20世纪90年代，随着政府改革的进一步深化，英国开展了以提高公共服务质量和“顾客满意度”为目标的“公民宪章”运动与“竞争求质量”运动，进一步促进了政府购买公共服务的发展。在“公民宪章”和“竞争求质量”运动中，“市场检验”成为一种新的促进竞争的方式。对于政府购买公共服务来说，所谓市场检验是指通过对政府和非政府主体生产的公共服务的价格、结果进行比较，选择资金使用得当并能更好地提供公共服务的生产者，以保证公共服务能够以最佳的方式得到供给，从而实现公共服务的高效率和低成本。市场检验的具体步骤包括确认公共服务提供的范围和性质，建立公共服务供给的水平和质量标准，组织竞争招标，选择、确定公共服务生产者，监督、评估公共服务结果。通过“市场检验”，从1991年到1993年底，在389项公共服务项目中，私营部门获得了价值8.85亿英镑的合同，政府部门获得了价值7.68亿英镑的公共服务项目，政府购买公共服务在公共服务领域取得了具有象征意义的胜利。[45]
作为英联邦成员的澳大利亚与新西兰，从20世纪80年代以来也实施各具特色的政府购买公共服务政策。澳大利亚在政府购买公共服务方面最为独特之处是其在公共就业服务购买方面卓有成效的创新。澳大利亚原有的就业服务由隶属于原就业、教育、培训和青年事务部的全国400余家公共就业服务机构负责，长期以来，这些就业服务机构一直受到高成本、低效率、官僚作风等弊端的困扰。为了解决这一问题，澳大利亚政府决定建立一套公平竞争的社会化就业服务职业网，其措施就是对就业服务实施政府购买。具体做法是，将原来隶属于政府的公共就业服务机构全部市场化，组建成了全国就业服务有限公司，并把原先属于公务员性质的9000余名工作人员也全部转入劳动力市场，根据公司需要和个人意愿，实行双向选择；公司实行董事会负责制，在承揽业务方面，和其他民间就业服务机构享有同等的条件和地位。然后，再由政府就相关就业服务向市场购买，不管该项服务的生产者是谁，实行公平竞争。如此，澳大利亚政府在就业服务方面实现了完全的政府购买，并取得了预期效果。在政府购买公共服务领域，新西兰政府的做法又有所不同，其特别之处在于保留原有的政府公共部门，但将其推入竞争市场与其他公共服务提供者公平竞争。具体做法是，成立一个独立的公共服务委员会作为公共服务的购买方，与供货部门签订绩效框架协议，同意以特定的价格生产特定数量与质量的产品，并同时代表政府在整个公共服务领域全面实行绩效管理。公共服务管理委员会既可以与私营部门签订供货协议，也可与公共部门签订类似的协议，从而形成了政府公共服务部门与私有企业间的竞争。
在欧洲大陆国家中存在着“最小政府”的行政治理理论，对政府垄断公共服务的争议长期不休。在实践上，德、法等国在美国与英联邦国家之前或同时也有过小规模的政府购买公共服务的尝试。但是，总体上看来，其实施政府购买公共服务要比美国与英联邦国家晚些，在规模上也没有美国与英联邦国家那么宏大与彻底。这一点从欧盟的政府购买公共服务制度的发展可以得到佐证。在欧盟，政府购买公共服务被纳入到政府采购范围内，“在欧盟，政府采购是指欧盟及其成员国通过合同的形式购买公共工程、服务和商品的行为”[46]。然而，从欧盟政府采购立法的过程来看，最初，政府采购中并没有包括政府购买公共服务，直到92/50号“服务部门指令”（The Services Directive）出台。关于欧盟的政府采购立法，有人对其发展过程做过很好的描述，即经过了初期立法、第一代次生立法、第二代次生立法、第三代次生立法、第四代次生立法。所谓初期立法是指《欧盟条约》，它作为包括政府采购等法律制度的母法，确立了同样适用于政府采购的、关于统一欧盟大市场的禁止贸易保护的“四项自由”原则。但是，该法只是一些禁止性规定，对于政府购买公共服务来讲不具操作性。第一代次生立法包括欧盟委员会部长会议1962年通过的“总体方案”（General Pro-grammes），66/863、70/32、71/305、77/62、80/767号指令及1979年GATT的《政府采购协议》。然而，这些立法虽然发展了欧盟政府采购法体系，但仍未涉及政府购买公共服务。第二代次生立法由欧盟委员会的1985年“实施内部市场白皮书”（White Paper for the Completion of the Internal Market），1986年“一个欧洲法案”（Single European Act），88/295、89/440、89/995、90/351、92/13号指令构成，对以前所有涉及政府采购的法律文件行进了修改与补充。特别是90/351号指令，它是第一个关于公共设施的指令，至此，欧盟国家终于在政府采购立法中关涉政府购买公共服务（如果把公共设施的供给看成是涉及公共服务的话）。第三代次生立法是指92/50号“服务部门指令”及93/36、93/37、93/38号指令。其中，92/50号指令为专门针对公共服务的指令，它规定对政府购买公共服务适用与政府采购商品、基础设施相同的规则，并将公共服务分成“优先考虑的服务”与“非优先考虑的服务”两类，前者适用所有政府采购规则，后者只遵守非歧视与公开性等基本要求。93/36、93/37、93/38号指令这三个指令只是对前面一些指令的确认与重申，作用在于使欧盟的政府采购立法系统化。第四代次生立法代表着欧盟政府采购法的进一步整合，它由2004年后的若干欧盟指令组成。其中，最为重要的是2004年的两个指令，即2004/17号指令与2004/18指令。通过这两个指令，欧盟将政府采购分成两大类：公共基础设施采购与其他采购。2004/17号指令专管公共基础设施的政府采购，2004/18则将包括政府购买公共服务及公共工程等整合到一起，适用同一规则。其他的法律文件还包括2007/66号指令，它修改了89/665、92/13两个程序性指令，简化政府采购程序。
大陆与港台地区同根同源，具有极强的文化同质性，港台地区的相关实践不仅可以启示我们应该怎么做，而且有些做法可以直接学习借鉴。在传统上，港台地区的社会福利与大陆一样都是由血亲家庭关系所构建的初级社会网络承担，即使有公共的东西也大多发生在家庭或家族范围之内，基本上谈不上公共服务问题。这种传统社会福利模式有其独特的优势，构成了我们传统文化的重要成分，其福利提供方式充满着亲情与温馨，让人感觉到信任与真情。然而，这种传统的福利提供方式有极其脆弱的一面，在现代社会进入陌生人社会、公共服务需求日益增长之际，其局限性陡然显现，甚至根本提供不了公共服务。因此，在由传统社会向现代社会转变的过程中，迫切需要建立公共服务体系。在此背景下，港台地区进行了公共服务供给制度改革探索。最初，港台地区都经历了仿效外国公共服务制度的过程。但香港与台湾在社会现代化转型中所走的道路不同，对传统文化的冲击也不相同，为此引发了学者们对究竟是英美法系还是大陆法系的制度更容易与中国传统文化融合问题的讨论。正是因社会转型的道路与传统文化受冲击的程度不同，香港地区的公共服务走了一条以民间为主导的道路，而台湾地区却选择一条以政府为主导的途径。在此过程中，正如英美等发达国家的做法一样，我国港台地区也都不同程度地实施过政府购买公共服务的政策，走过不同的历程。
1979年，受英国政府购买公共服务的影响，香港地区将购买公共服务制度提上议事日程。在此之前，香港作为一个自由港，其公共服务主要为第二次世界大战前的救济贫困与二战后的照顾妇孺及老弱伤残者。特别是在二战后，中国政局和社会秩序继续混乱，导致大量内地人口流入到社会秩序较好的香港。当时的港英当局在公共服务方面的义务还相对较少，“政府在社会福利方面的责任，除最基本的实物救济外，从战后到20世纪60年代初，重点只是履行法例上的责任，比如感化服务、领养服务及保障妇孺工作等”[47]。这种基本性的公共服务大多由民间志愿机构承担，其经费支持主要来自国外。因为经费较充裕，这些民间志愿机构大多按照本身的宗旨提供公共服务，其独立性很强。政府购买公共服务无从发生。不过，这一背景却为之后政府购买公共服务奠定了社会与制度基础，即在制度上与观念上都存在这样的共识：民间机构有能力生产出良好的公共服务。人口的剧增引发了许多社会问题，其中最大的问题是公共服务需求快速增长，但是政府却不能提供足够的公共服务。香港在1966年和1967年发生了两次暴动，其根本原因为社会保障体系不完善，它反映了随着社会变化，公共服务需求已经有了激剧增长，在得不到满足时会催发灾难性的社会问题。在这两次暴动的推动下，港英当局加深了对公共服务的认识和重视，香港的公共服务逐渐脱离应付最迫切生活需要的阶段，开始关注一些由社会变迁带来的新问题，如青少年的犯罪问题、养老问题、关爱伤残人士等问题。1973年与1977年，港英当局分别发表了《香港福利未来发展计划》白皮书和《社会保障——为最不能自助者提供帮助》等三部公共服务绿皮书。白皮书对政府与非政府主体在公共服务方面的职责作出划分，提出社会福利署与志愿机构联手合作提供公共服务，并用当时西方流行的称谓，称为“伙伴关系”，明确了政府支持非政府主体的经费责任。根据三份绿皮书，政府也开始拨款资助民间志愿机构，实行“酌情津贴”制度。可见，这一时期政府购买公共服务的主要方式为补贴，有资料显示，当时民间机构的经费中政府的补助所占的比例达43%。[48]不过，这个时候香港的公共服务还不能说是通过标准的政府购买公共服务实施的，因为二者间并不存在对价的合同关系。
1979年，英国政府决定将竞争机制引入社会公共服务领域；同年，港英当局发表《进入八十年代的社会福利》白皮书作为呼应。从此，港英当局逐渐开始购买民间机构的公共服务，但仍以津贴形式出现；有所不同的是，这时的津贴是全额津贴，购买合同有了对价。特别是，港英当局从1982年实行了“标准津贴”制度，政府对于民间志愿机构提供的公共服务给予“百分之一百”的资助。1991年，港英当局发表了《跨越九十年代香港社会福利》白皮书，提出了香港社会公共服务的新目标，认为社会福利不应只停留在为经济及社会条件较差的人而设的慈善服务层面，而应追求提供更多更好的创新服务。为了解决普及服务和提高服务质量的矛盾，该白皮书提出了能者自付、发展自负盈亏的对策。这些对策突出了市场机制在公共服务中的作用。香港特区政府在公共服务领域的工作主要集中在公共服务表现监察方面，并于2000年起仿效英国的“市场检验”制度，逐步实行“服务质素标准”（Service Quality Standard,SQS）测试，对民间机构的公共服务质量进行评估。与其相配套，在公共服务经费方面，用“整笔拨款”制度替代“标准津贴”制度，变控制资源投入制度为监管服务质量制度，不再对民间机构如何具体使用经费进行严格限制，给予受资助民间机构在处理公共服务资源上以更多的弹性，以克服标准津贴制度存在的窒息公共服务营运、造成资源错配、浪费政府和机构的人力物力的弊端。
一般认为，台湾地区的政府购买公共服务制度也形成于20世纪80年代。在此之前，台湾传统福利服务与现代的公共服务不同，供给形式主要来自家族、家庭等非公共主体，通过血缘、亲缘关系所建构的初级社会网络得以实现。供给的动机源于自发而不求等价物质回馈的情感因素（或许是出于正向情感——爱，或许是出于负向情感——罪恶感）。由于传统的家族关系网络较为紧密，在这种关系中服务提供者与服务受益者间充满信任，互动的场景让人觉得熟悉且温馨，传统的力量不易动摇。即便是在后来的公共服务中，政府、志愿者组织等正式部门逐渐占有一席之地，家族、家庭等非公共主体提供的公共服务仍是多数人的首要选择。不过，传统文化中的这种初级社会网络有其天然的缺陷，经受不了天灾或是各种社会结构性变革的冲击。大的天灾或社会结构性变革往往使得初级网络间的密度、强度与广度受到冲击。这种冲击往往导致公共服务提供能力的降低。当供给能力降低到不足以因应个人的需求时，则需要通过乡绅、邻里间的地缘性次级网络，或者通过由政府所引进的社区等外部的三级网络，对其加以补充或补救。因此，在社会进步面前，以弱联结（weak-tie）的方式取代、补充个人传统的强联结（strong-tie）网络实为必然。
20世纪60年代是台湾经济起飞的年代，同时也是都市化、城乡人口大迁移与传统社会支持体系松动的年代。在这个年代中，传统的社会服务体系已经不能满足公共服务的需要，正式组织的公共服务体系得以发展。到了80年代初，以政府主导的公共服务体系基本在台湾地区建立。从20世纪80年代以来，盎格鲁-撒克逊式的资本主义精神与理论弥漫全球，带来了公共服务的商业化与市场化。台湾当局受“新管理主义”的影响，仿效美国等西方发达国家推行公共服务市场化，“于1983年颁布‘加强民间力量推展社会福利实施计划’，开启了购买式服务契约的模式”[49]。
20世纪90年代常被学者称为台湾公共服务的“黄金十年”，也是台湾地区的政府购买公共服务制度大发展的年代。一方面，随着政治、经济与社会局势的发展，人们的公共服务需求拓展了新规模、新领域，迫使政府必须大幅增加公共服务预算以满足社会需要；另一方面，由于“新管理主义”思潮的影响，政府财政规模又受到限制，其行政人力物力不足以满足这种需求。再加上由政府主导的公共服务供给体系弊端百出、新政府治理理论对政府的怀疑，于是，利用民间资源以共同发展公共服务便成为解决问题的较佳策略。1997年，台湾所谓“内政部”通过了“推动社会福利民营化实施要点”，这是台湾地区当时公共服务市场化的最高法规依据。1999年，台湾当局制定了政府工程、财物与劳务（包含福利服务）的标准采购流程，实施了所谓的“政府采购法”。这些法规都要求公、私部门结合实际，创造出新的公共服务合作模式。在这些新型合作模式中，政府主要负责管理监督工作以确保公共服务质量，民间组织负责公共服务的高效、高质的生产工作。后来的事实证明，这种新型公共服务合作模式就是各种形式的政府购买公共服务模式的具体体现。
然而，当公共服务大量委托民间组织经营或供给时，部分市场并未形成完全的竞争，致使公共服务受益者无法充分行使选择权，公共服务质量与水平并未提高，人们又不得不寻求原有的政府主导模式。总之，面对新的任务环境，不管是政府还是民间组织，都不能够独自使用一种模式解决所有公共服务问题。各种服务方式综合应用、公私部门通力合作成为解决问题的关键。因此，在当前的台湾地区公共服务体系中，政府购买公共服务虽然为其重要组成部分，但绝对不是唯一方式，而是与其他方式一起组成了公共服务的混合模式。