第五节 汉代谏议制度的特点与得失
通过历代盛衰兴亡可以看出，虚心纳谏者兴，专横拒谏者亡。纳谏还是拒谏，喜逆耳之言还是喜谄谀之词，是明君和昏君的重要区别。在中国古代封建社会，皇帝拥有至高无上的权力。在这个背景下，“谏言”成了对“权力”决策施加影响的重要形式。对君主的越轨行为敢于谏言是臣子的本分和美德。面对臣下的谏言，能够接受并矫正自己的失误，这是圣明君主的重要标志。进谏和纳谏成为中国传统政治文化中的一个重要组成部分，对中国古代社会产生了广泛而深远的影响。
一、言路壅通与汉代兴衰
封建社会盛世的形成，与统治者的思想开明、善于纳谏、广开言路密切相关。汉代盛世的出现与两汉王朝前期统治者的开明和从谏如流有非常密切的关系。
（一）言路通则天下兴
作为汉王朝的建立者，善于纳谏是刘邦夺取天下的法宝之一。公元前208年，楚军兵分两路攻秦，一路由上将军宋义、次将军项羽率领北上救赵，同秦军主力决战；再一路由沛公刘邦率领乘咸阳之虚，直捣秦朝的心脏。刘邦率军西进途中接受郦食其袭陈留郡的建议，获秦朝积粟；用张良之计，以利收买秦将，攻克武关，进入关中。刘邦又在蓝田打败秦军，至军霸上，子婴归降，秦朝遂亡。
刘邦进入秦宫，钟鼓陈设，珍宝美女，令他大开眼界，于是要在宫中住下来，快活享乐一番。开进咸阳城的起义军也是烧杀抢掠，乱成一团。后在张良和樊哙的严厉劝说下，刘邦才同意整肃军队，还军霸上。针对秦朝法律苛刻，刘邦采取了一项有重大影响的政治措施，那就是与关中父老“约法三章”。“约法三章”是刘邦在政治上的一大胜利，为后来以关中为根据地战胜项羽打下了基础。后来，刘邦又接受了陆贾的意见，以礼乐教化治国，是其统治政策的重大转型。
高祖置酒洛阳南宫。高祖曰：“列侯诸将无敢隐朕，皆言其情。吾所以有天下者何？项氏之所以失天下者何？”高起、王陵对曰：“陛下慢而侮人，项羽仁而爱人。然陛下使人攻城略地，所降下者因以予之，与天下同利也。项羽妒贤嫉能，有功者害之，贤者疑之，战胜而不予人功，得地而不予人利，此所以失天下也。”高祖曰：“公知其一，未知其二。夫运筹策帷帐之中，决胜于千里之外，吾不如子房。镇国家，抚百姓，给馈饷，不绝粮道，吾不如萧何。连百万之军，战必胜，攻必取，吾不如韩信。此三者，皆人杰也，吾能用之，此吾所以取天下也。项羽有一范增而不能用，此其所以为我擒也。”[192]
刘邦广罗人才，知人善任，从谏如流，靠众人之智争天下；项羽则是靠一人之勇，不信任何人，拒谏良策，爱生疑忌，甚至使韩信、英布、陈平这些杰出人才都到了刘邦帐下。刘邦自己很清楚，是否善于用人，是否善于纳谏才是他战胜项羽、取得天下的根本原因。可以看出，汉高祖刘邦不但是知人善任的典范，更是善纳谏言的榜样。在决策活动中，他集思广益，以保证决策的正确性；在任用人才时，博采众议，以保证用人的准确性；在自身有过错时纳谏，接受批评，以保证错误能得到及时纠正。
惠帝、吕后时期，统治者都接受了萧何等人的黄老思想，实行无为而治，对汉初社会生产力的恢复起到了至关重要的作用。文帝、景帝时期是西汉历史发展的一个重要阶段，史称“文景之治”。尤其是汉文帝享有更高的赞誉，被认为是中国古代帝王中的一位圣明之主，更因从谏如流而名留青史。汉文帝即位不久，便下诏曰：“古之治天下，朝有进善之旌，诽谤之木，所以通治道而来谏者。今法有诽谤妖言之罪，是使众臣不敢尽情，而上无由闻过失也。将何以来远方之贤良？其除之。民或祝诅上以相约结而后相谩，吏以为大逆，其有他言，而吏又以为诽谤。此细民之愚无知抵死，朕甚不取。自今以来，有犯此者勿听治。”[193]汉文帝能够如此虚心纳谏，广开言路，实在是难能可贵之举。
汉文帝前元十三年（前167），齐国太仓令淳于意犯罪当刑，被押至长安，他的小女儿缇萦悲伤流涕，随父到长安，向汉文帝上书曰：“妾父为吏，齐中皆称其廉平，今坐法当刑。妾伤夫死者不可复生，刑者不可复属，虽复欲改过自新，其道无由也。妾愿没入为官婢，赎父刑罪，使得自新。”文帝看后颇有感触，生怜悯之心，下诏说：“盖闻有虞氏之时，画衣冠异章服以为僇，而民不犯。何则？至治也。今法有肉刑三，而奸不止，其咎安在？非乃朕德薄而教不明欤？吾甚自愧。故夫驯道不纯而愚民陷焉。《诗》曰‘恺悌君子，民之父母’。今人有过，教未施而刑加焉，或欲改行为善而道毋由也。朕甚怜之。夫刑至断支体，刻肌肤，终身不息，何其楚痛而不德也，岂称为民父母之意哉！”[194]立即下令废除肉刑。另外，贾谊的《过秦论》、《治安策》、《论积贮疏》，晁错的《举贤良对策》、《言兵事疏》、《守边劝农疏》、《论贵粟疏》等都是著名的谏章奏本，汉文帝从当时的历史背景出发，吸收了其中的精华，对正确解决农业问题、边疆问题、藩国问题等发挥了极为重要的作用。
汉武帝也是中国历史上一位具有雄才大略的封建帝王，之所以能取得伟大的成就，与其能够采纳臣下的正确意见密不可分。董仲舒认为，思想上的不统一必然导致政治上的混乱，不利于汉朝一统天下的巩固，他在给汉武帝的对策中说：“《春秋》大一统者，天地之常经，古今之通谊也。今师异道，人异论，百家殊方，指意不同，是以上亡以持一统；法制数变，下不知所守。臣愚以为诸不在六艺之科孔子之术者，皆绝其道，勿使并进。邪辟之说灭息，然后统纪可一而法度可明，民知所从矣。”[195]汉武帝接受了董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”的政治主张，实现了思想统一，对“大一统”中央集权制度的建立发挥了重要的作用，产生了深远的历史影响。
《资治通鉴·汉纪十四》记载，田千秋向汉武帝建议罢斥方士言神仙者，武帝立即批准，并多次对群臣自我批评说：“向时愚惑，为方士所欺，天下岂有仙人，尽妖妄耳！节食服药，差可少病而已。”汉武帝针对桑弘羊等人的建议，下了著名的轮台“罪己诏”，深陈既往之悔。他在诏书中指出：
乃者贰师败，军士死略离散，悲痛常在朕心。今请远田轮台，欲起亭隧，是扰劳天下，非所以忧民也。今朕不忍闻。大鸿胪等又议，欲募囚徒送匈奴使者，明封侯之赏以报忿，五伯所弗能为也。且匈奴得汉降者，常提掖搜索，问以所闻。今边塞未正，阑出不禁，障候长吏使卒猎兽，以皮肉为利，卒苦而烽火乏，失亦上集不得，后降者来，若捕生口虏，乃知之。当今务在禁苛暴，止擅赋，力本农，修马复令，以补缺，毋乏武备而已。郡国二千石各上进畜马方略补边状，与计对。[196]
诏令颁布后，军事上由进攻转为防御。同年封丞相田千秋为富民侯，又以赵过为搜粟都尉，推行代田法，发展农业，增产粮食。汉武帝的轮台“罪己诏”，是中国古代帝王罪己以收民心的榜样，表现了汉武帝的过人气魄与博大胸怀。
自武帝之后，西汉政权在风雨飘摇中开始走下坡路。王莽代汉虽然是历史的选择，但是王莽的改制、新朝沉重的赋税和战争，使人们对王莽从无限的幻想与期待中变为彻底的失望。在农民起义的浪潮中，皇族出身的刘秀逐鹿中原，于25年称帝，是为光武帝。东汉初年是一个历经几十年动乱后的困难时期，刘秀以他的才华，采纳臣下意见，从谏如流，集思广益，动员和率领全社会恢复生产，发展经济，改革制度，精简制度，倡导机构，实行文治，兴办教育，移风易俗，有着重大的历史功绩。人们把他统治的时期称为“光武中兴”。
光武帝之后，汉明帝和汉章帝也能从实际出发，积极采纳臣下的谏言，社会仍呈现出稳定、发展的良好局面。
（二）言路壅则天下衰
从汉武帝刘彻后期开始，西汉的帝王们变得拒谏塞听，汉王朝日渐走向衰落。汉宣帝黄龙元年（前49），汉宣帝驾崩，汉元帝即位。元帝颇为仁弱，突出表现在听信小人之言，他为外戚史高、宦官弘恭、石显等人的谗诬陷害所左右，萧望之、周勘、刘向、京房、贾捐之、陈咸、朱云等都是颇具才华的大臣，元帝却不重用。
元帝之后在位的是汉成帝。汉成帝在历史上以荒淫出名，以吃喝玩乐为事。成帝尤其喜好女色，为宠爱女妓赵飞燕姐妹二人，竟然废掉许皇后，整天与赵氏姐妹厮混，不理朝政。侍中班伯曾用商纣宠幸妲己导致身死国破的教训劝谏成帝，成帝丝毫不醒悟。光禄大夫刘向从《诗》、《书》中搜索贤妃贞妇兴国显家、孽嬖亡国乱家之例成《烈女传》八篇，又采传记行事，著成《新序》、《说苑》，进呈给成帝，也根本不起作用。
成帝死后，哀帝即位，他比成帝更加荒淫昏庸。汉哀帝在位期间，王氏外戚的势力虽被压抑，但是傅氏和丁氏宗族的势力却日益壮大。傅、丁两家外戚亟不可待地攫取权利和财富，成帝大行尚在前殿，他们就开始封侯。著名儒生、大司马师丹针对当时土地高度集中和大量贫民沦为奴婢的问题，提出了“限田限奴婢”的改革建议。哀帝却不把改革当回事，即以“且须后”将之搁置起来，随即又因为赏赐董贤土地2000顷，是限田最高额的近70倍，终于使限田限奴令成为一纸空文，使改革救危化为泡影。
在汉武帝后期，农民武装反抗斗争就曾出现高潮，昭、宣时期有所缓解，元帝以后又逐渐高涨，到成帝时期从京师到郡国，全国到处呈现动乱不安的形势。最后，西汉政权为外戚王莽攫取，但仍在农民战争的浪潮中很快覆灭了。
对于整个东汉王朝而言，共传了14代君主，但却只有开始的三个皇帝，即光武帝、明帝和章帝有所作为，从第四代汉和帝以后就急速地由治转乱，朝政日益衰落，政治日益腐败黑暗，外戚和宦官轮流擅权，很快走向了分裂与覆灭。
东汉历史上第一个专权的外戚是窦氏。汉章帝窦皇后的兄弟窦宪和窦固把握朝政，引起了许多正直官吏的不满，他们上书皇帝，要求罢黜窦氏兄弟，如尚书仆射乐恢在上书中说外戚不宜干预朝政，结果被窦宪毒死。在铲除窦氏兄弟的过程中，宦官立下了汗马功劳，和帝对他们大加封赏，从此宦官的势力日益壮大。
汉顺帝在位时，梁冀擅权，政治黑暗。许多清直之士通过清议、谒阙上书对皇帝施加压力，却起不到丝毫的作用。桓帝、灵帝之后，朝政完全为外戚和宦官把持，甚至连皇帝的废立都掌握在他们手中。为了反对外戚和宦官专权，官僚和士大夫联合起来反抗，遂发生了党锢之祸，严重影响了政治制度的良性发展，直接影响了儒生士大夫的谏诤和谏官的积极性，东汉王朝不可避免地走向了没落。
二、特点和得失
谏议制度在两汉发展过程中发挥了重要的作用，呈现出鲜明的特点。
（一）汉代谏议制度的发展与完善
西汉从汉高祖建国直到景帝的七十年间，一直奉行“无为而治”的休养生息政策。汉武帝为了提高统治效率而改革官制，谏官制度形成定式，武帝时期也是谏官制度的一个重大的转折点。汉武帝在元狩五年（前118）把秦郎中令改为光禄勋，位九卿之列，下属设置谏大夫，官秩定为八百石，但依旧没有固定的人员。汉武帝针对相权强大的局面，逐渐创立了所谓的“中朝”，谏大夫再加上职官就成为中朝官，在削弱相权的过程中起到了加强皇权的作用。董仲舒提出了“天人感应说”，指出君王失德无道时，上天将降灾异以示警告。天意示警告，如果君王不能察觉并改正失误的话，谏臣就应该主动提醒与谏诤。谏大夫的主要职责就是进献谏言，如《汉书·贡禹传》载：“元帝初即位，征禹为谏大夫，数虚己问以政事。是时年岁不登，郡国多困，禹奏言……自禹在位，数言得失，书数十上。”[197]
东汉光武帝改“谏大夫”为“谏议大夫”。谏大夫增加了商议国政的职能，这是谏大夫的崭新阶段和谏官制度的新发展，谏大夫从此增加了参政的职务，是另一个重大的转折。谏议大夫隶属于光禄勋，专司顾问应对，议论政事，谏诤帝王的缺点、错误。
贤良方正是汉代察举的重要科目，“直言极谏”是其主要的选拔标准之一。据《两汉会要·选举·贤良方正》所载，两汉诸帝发布举贤良方正诏令共33次之多，其中19次把能直言极谏作为选拔谏官的主要条件。《文献通考》卷三三《选举考六》中“贤良方正”条也多次记载两汉诸帝诏求“直言极谏”之人，如：
汉文帝二年，诏曰：“乃十一月晦，日有食之。二三执政举贤良方正能直言极谏者，以正朕之不逮。”
十五年，诏诸侯王、公卿、郡守，举贤良能直言极谏者，上亲策之，傅纳以言。
孝武建元元年，诏丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、诸侯相，举贤良方正、直言极谏之士。
地节三年，诏令内郡国举贤良方正可亲民者。诏曰：“乃者九月地震，朕甚惧焉。有能箴朕过失，及贤良方正直言极谏之士呂正朕之不逮，毋讳有司。”
孝元初元二年，以地震陇西郡，诏丞相、御史、中二千石举茂材异等、直言极谏之士。
建始三年，以日蚀、地震，诏丞相、御史与将军、列侯、中二千石及内郡国，举贤良方正、能直言极谏之士，诣公车，朕将览焉。
上尽召直言之士诣白虎殿对策。
元延元年，以日食、星陨、孛见，令公卿大夫、博士、议郎以经对，与内郡国举方正能直言极谏者各一人（令公卿与内郡国共举）。
孝哀帝元寿元年正月，以日食，有诏令公卿大夫与将军、列侯、中二千石等，察举贤良方正及能直言者各一人。
章帝建初元年三月，诏曰：“朕以无德，奉承大业，夙夜慄慄，不敢荒宁，而灾异仍见，与政相应。朕既不明，涉道日寡，又选举乖实，俗吏伤人，官职耗乱，刑罚不中，可不忧与！……其令太傅、三公、中二千石、二千石、郡国守相举贤良方正能直言极谏之士各一人。”
五年二月朔，日有食之，诏公卿己下，其举直言极谏能指朕过失者各一人，遣诣公车，将亲览问焉。其以岩穴为先，勿取浮华。
和帝永元六年三月，诏曰：“阴阳不和，水旱违度，思得忠良之士，以辅朕之不逮。其令三公、中二千石、二千石、内郡守相，举贤良方正、能直言极谏之士各一人。昭岩穴，披幽隐，遣诣公车，朕将悉听焉。”帝乃亲临策问，选补郎吏。
安帝永初元年三月，日有食之，诏公卿、内外众官、郡国守相举贤良方正、有道术之士，明政术、达古今、能直言极谏者各一人。
五年闰三月，诏曰：“朕以不明，统理失中，思得忠良正直之臣，以辅不逮。其令三公、特进、侯、中二千石、二千石、郡守、诸侯相，举贤良方正、有道术、达于政化、能直言极谏之士各一人，及至孝行与众卓异者并遣诣公车，朕将亲览焉。”
顺帝即位，诏公卿、郡守、国相举贤良方正、能直言极谏之士各一人。
桓帝建和元年四月，京师地震，诏大将军、公卿、校尉，举贤良方正、能直言极谏之士各一人。
三年六月，诏大将军、三公、特进、侯，其与卿、校尉举贤良方正、能直言极谏之士各一人。
永兴二年二月，京师地震，诏公卿、校尉举贤良方正、能直言极谏者各一人。[198]
凡被举贤良方正，经过策试，优异者往往被授予谏官。他们虽官位不高，但很受尊重，可以直接和皇帝对话，有力地发挥了谏诤作用。
东汉的章帝亲自主持白虎观会议，命班固整理成《白虎通义》。《白虎通义》“谏诤篇”详细阐述了谏诤的思想渊源、途径和方法，指出进谏的思想源于“忠”、“义”：“臣所以有谏君之义何？尽忠纳诚也。”[199]谏诤的途径有五种：“人怀五常，故知谏有五。其一曰讽谏，二曰顺谏，三曰规谏，四曰指谏，五曰陷谏。”[200]对谏议方式总结得更加完备。
（二）汉代谏议制度的特点
汉代谏议制度在继承前朝的基础上，结合新的时代特点不断发展、完善，体现出若干鲜明的特点。
第一，两汉谏官“掌论议”、“谏王恶”，职责更为明确。
谏官没有日常固定工作和政务，只随时随地地根据皇帝的言行和政策法规，提出意见，指出谬误。他们进献谏言的方式主要有面陈、上书、对策三种形式。谏言涉及的内容范围广泛，主要目的是匡正得失，进献决策，纠正错误，包括治国指导思想，职官制度设置，经济政策及其贯彻措施，皇太子废立，庙乐祭礼及帝王个人的生活小节等等。
第二，谏者身份多是儒家士人。
儒家士大夫中有理想型、批评型、反抗型等，他们具有独立的人格，坚守儒家的政治道德理想，有较强的责任感和使命感，期望用儒家伦理道德节制政治权威，纠弹现实政治，在两汉议政史上，敢于仗义执言，以君道绳墨皇帝的博士不乏其人，如夏侯胜、王吉、朱云、彭宣等，皆以直言敢谏而知名。
第三，灾异学说被频繁地用作谏诤依据。
董仲舒“天人感应”学说认为，灾害是上天对昏君的愤怒谴责，例如日食也被当作上天对君王失道的一种惩罚。两汉历史上，许多谏言就是针对全国各地爆发的自然灾害针砭时弊，建议统治者改革吏治。
第四，上书谏诤言事的方式多样化，其职能更加强化。
臣民上书可以分为“上书”、“上疏”和“上封事”等三类。上书是臣民向皇帝进言所采用的最常见的形式，《汉书》中记载了颇多臣民上书事件，著名的如主父偃上书谏伐匈奴之穷兵黩武政策，徐乐上书言秦土崩瓦解之失，路温舒上书宣帝主张尚德缓刑，魏相上书谏止对西域用兵，名儒鲍宣上书诉民众“土之七死”等。“上疏”是在朝官员专门上奏皇帝的一种形式，如京兆尹张敞上疏汉成帝，谏议纠正为政之过失，萧望之上疏谏汉元帝纳谏忧政，薛宣上疏成帝斥责苛政与政教烦碎等，皆是多被称道的史例。至于上封事，则是向皇帝进谏的带有机密性文书，《汉书》中上疏和奏封事的实例约百余例。
第五，东汉与西汉相比，谏议制度有一定的发展。
首先，谏议大夫的职能增加了，由单纯的谏诤职能增加了参议政务的职能。他的地位也相应随之提高，作用变得更加重要。这个发展趋势意义重大，影响深远。其次，东汉谏议大夫开始设有人数限制，表现了制度化加强的趋势，是统治者为使维护其统治的政治制度渐趋完善的措施。再次，随着两汉历史的发展，儒学与政治统治思想相辅相成，儒家的“谏诤”遂成为士大夫的为官之道。另外，东汉时有所谓“驳议”，即臣下如认为皇帝的诏令有误，可暂不奉行，封还再议。
（三）汉代谏议制度的得失
从西汉的谏大夫发展到东汉的谏议大夫，由专司谏诤扩大到议论政务，谏议大夫的职能有所扩大，谏官的地位和作用也随之提高。通过对两汉谏议制度特点的分析，我们可以看出两汉谏议制度的得失。
第一，谏诤内容广泛，涉及政治、社会生活的方方面面。
谏诤在汉代颇受封建统治者的重视，不但谏大夫、常侍、给事中等专职言谏官僚，就连文武百官也有献替可否、拾遗补缺的义务，而且士庶黎民也可通过不同途径向皇帝提出规劝和意见，谏诤内容十分广泛，涉及经济政治、社会生活的方方面面。
言官进谏是汉代政治生活的重要内容，谏议的内容也非常广泛。涉及朝政缺失的内容如谏决策失误、改革时弊、任免不当、封赏逾制、考课不实、外戚宦官专权等等。建国初年，陆贾谏汉高祖马上得之，不可马上治之。高后时，右丞相王陵面折廷争封诸吕为王。景帝时，丞相周亚夫谏止封国舅王信为王。汉武帝继位后，董仲舒谏以贤良对策，指出“汉得天下以来，常欲善治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化”[201]。汉武帝幡然悔悟，及时调整了治国方略。汉明帝欲置常平仓，导致谷贱伤农，刘般力谏：“常平仓外有利民之名，而内实侵刻百姓，豪右因缘为奸，小民不能得其平，置之不便。”[202]皇帝遂放弃了设置常平仓的做法。汉章帝建初元年，大旱谷贵，杨终以为广陵、楚、淮阳、济南之狱，徙者万数，吏民怨旷，乃上疏曰：“自永平以来，仍连大狱，有司穷考，转相牵引，掠考冤滥，家属徙边。加以北征匈奴，西开三十六国，频年服役，转输烦费。又远屯伊吾、楼兰、车师、戊己，民怀土思，怨结边域。”[203]
为了维护统治阶级的整体利益，两汉时期的谏官除了匡正朝政得失以外，还对皇帝的个人素质及生活小节上的过失提出了许多意见，如谏正身修德、为人表率，谏克己律己、循礼守法，谏豁达大度、广开言路，谏骄奢淫逸、声色犬马等等[204]。汉文帝曾与左右曹、诸吏、散骑常侍等“驱驰射猎，一日再三出”，贾山上书力谏“游不失乐，朝不失礼”，为皇帝所采纳。汉文帝行出渭桥，有一人从桥下行走惊了皇帝的御马，险些伤到皇帝，廷尉张释之按照律例仅仅处以罚金，文帝责备廷尉处罚不当，下令对那人从重处罚，张释之谏曰：“法者天子所与天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。”文帝思量良久说：“廷尉当是也。”[205]建始三年（前30），太常丞谷永上对策谏汉成帝：“诚留意于正身，勉强于力行，损燕私之闲以劳天下，放去淫溺之乐，罢归倡优之笑，绝却不享之义，慎节游田之虞，起居有常，循礼而动，躬亲政事，致行无倦，安服若性。”明确指出：“未有身治正而臣下邪者也。”“未有闺门治而天下乱者也。”“未有左右正而百官枉者也。”“未有功赏得于前众贤布于官而不治者也。”“未有德厚吏良而民畔者也。”[206]安帝初年，三公曹尚书陈忠“以诏书既开谏争，虑言事者必多激切，或致不能容，乃上疏豫通广帝意”，严辞指出：“大臣重禄不极谏，小臣畏罪不敢言，下情不上通，此患之大者。……若有道之士，对问高者，宜垂省览，特迁一等，以广直言之路。”[207]汉代群臣的进谏一定程度上使封建帝王加强了自我约束，对澄清吏治，匡正朝政，维护封建统治发挥了重要的作用。
第二，统治者的意志在谏议制度中起决定性作用，谏官一直处于从属地位。
从两汉皇帝的诏书中可以看出，两汉的帝王多小心谨慎，言辞颇为谦逊，“朕以无德”、“以匡朕之不逮”等字眼屡次出现。由于两汉前期帝王大多比较宽宏仁厚，积极鼓励谏诤，广开言路，所以两汉上书谏诤踊跃，谏官辈出，谏言多被采纳。可见，汉代明君的素质不仅影响、推动着谏诤的盛行，而且直接关系到谏诤的纳用。
谏议往往受到皇帝意志、尊严、好恶等因素的影响，言官的进谏一定程度上触犯了皇帝的地位与权威，统治者的决策在谏议中起着决定性的作用。汉朝沿用了秦朝法律制度中的“直言”之罪，汉武帝时还增加了“腹非”罪，大农颜异“与客语，客语初令下有不便者，异不应，微反唇。汤奏当异九卿见令不便，不入言而腹非，论死。自是后有腹非之法比，而公卿大夫多谄谀取容”[208]。
两汉的成帝、哀帝、平帝、灵帝屡以“非所宣言”治罪臣下。桓帝时，白马令李云“素刚，忧国将危，心不能忍，乃露布上书，移副三府”，他力谏桓帝曰：“今官位错乱，小人谄进，财货公行，政化日损，尺一拜用不经御省。是帝欲不谛乎？”皇帝震怒，下令有司逮捕李云。弘农五官掾杜众感伤李云以忠谏获罪，上书愿与李云同日死，桓帝愈怒，将其一并下狱。大鸿胪陈蕃上疏救云曰：“李云所言，虽不识禁忌，干上逆旨，其意归于忠国而已。昔高祖忍周昌不讳之谏，成帝赦朱云腰领之诛。今日杀云，臣恐剖心之讥复议于世矣。故敢触龙鳞，冒昧以请。”[209]太常杨秉、洛阳市长沐茂、郎中上官资也一并上疏请求赦免李云。尽管如此，皇帝仍以大不敬将其治罪，李云、杜众皆死狱中。
皇帝重视纳谏与诛杀谏官这两种现象共存，表明了当时的历史条件下存在着对立的矛盾。首先，这些地主阶级儒士认为帝王应该纳谏以治政，人人都有权利进谏，而帝王却希望独揽大权，就会慢慢地通过制度化把谏诤之职限定在少数官吏的身上，以便控制。其次，统治者害怕重蹈覆辙亡国，渴望纳谏修政，但当谏臣真正进谏的时候，却又不愿耳听逆言。这就说明，在两汉的谏议制度中起决定作用的还是皇帝，臣下的谏议最终还是要由皇帝来决断，以皇帝的意志为转移。
第三，谏官多秩卑权重，与他官互相制约。
汉代谏官始终没有形成一个独立的政治机构，一直处于从属地位，处于从属地位的局限性就导致了他们的依附性和暂时性。谏官在禁中随时可以接触到拥有最高权力的统治者，可以说掌握着不小的权力，但历来官阶、俸禄不高。汉代帝王在现实的政治统治中恰恰采取了这种秩卑权重、以小驭大，互相制约、有效制衡的原则。谏官秩卑权重，就不会产生太大的顾虑，利于工作的开展。以小驭大、互相制约的原则是统治阶级为加强自身统治，澄清吏治的必要手段，其根本目的在于加强皇权。
汉代谏官的俸禄、官阶普遍不高。武帝元狩五年（前118）初置谏大夫，秩比八百石；太初元年（前104）更名中大夫为光禄大夫，秩比二千石，太中大夫秩比千石。东汉时期，光禄大夫、太中大夫秩比与西汉相同，中散大夫以下皆秩比六百石。中常侍秩比千石，后又增为秩比二千石。但是他们可以以小驭大，弹劾朝廷高官甚至皇亲贵族。
汉代谏议制度是中国古代谏议制度史上的重要阶段，表现出许多鲜明的特点，对后世产生了深远的影响。