第一章 袁世凯死后的国内政局

第一节 段祺瑞政府的成立

一 段内阁的组成和国会的召开

1916年6月6日袁世凯死后，副总统黎元洪继任总统，段祺瑞则掌握北洋政府的实权，成为稳定北京政局，处理洪宪帝制善后问题的关键人物。这一政治局面的形成，不是偶然的。

段祺瑞（1865—1936），原名启瑞，字芝泉，安徽合肥人，故后来人们把以他为首的一派北洋军阀集团称为“皖系”。清末，段在天津武备学堂学习炮兵，毕业后曾被派往德国学习军事一年。1896年，袁世凯将他调到天津小站新建陆军担任炮队统带兼随营学堂监督，从此一直受袁赏识，成为袁扩编北洋军的重要帮手，以后人们把他和王士珍、冯国璋并称为“北洋三杰”。1906年—1909年，段先后任北洋军第三和第六镇统制，并兼督理北洋武备各学堂，任保定军官学堂总办、陆军各学堂督理、会考陆军留学毕业生主试大臣等官职。因此，北洋军官大多是他的门生故吏。北洋政府成立后，他长期控制陆军部，为袁世凯的独裁统治效力。袁氏开始准备称帝之后，便逐步削夺段的兵权。段对此深表不满，对袁氏的帝制公开进行抵制和反对。他说：“项城本清室大臣，以赞成共和，遂为总统，今若称帝，何以对故主，微论民国。”后来，袁派曹锟、张敬尧率北洋军讨伐护国军时，段曾遥约冯国璋暗中对张“竭力阻遏，勿使进兵”。张受段密意，后在泸州屯兵不进。陈树藩在陕西逐走袁党陆建章，实行独立，也与段祺瑞的幕后策划有一定关系。

1916年3月下旬，袁世凯在全国人民的一致反对下，被迫取消帝制。为了收拾残局，他重新起用段祺瑞，任命他为参谋总长，随后又改任为国务卿兼陆军总长，希望段能重新效力。但袁仍抓住军权不放，对段提出的撤销海陆军统率办事处，取消拱卫军和模范团，将中央一切军权统归内阁辖制等要求，并不付诸实行，引起段的严重不满。因此，段对袁仍然采取表面敷衍、实则拆台的手法，对于南方强烈要求袁氏退位，暗中表示支持。

由于上述历史原因，特别是由于在反对帝制运动中的表现，段祺瑞在全国享有一定的“人望”。袁死后，徐世昌极力支持段，以便维持北洋势力。有能力与段竞争北洋首领地位的冯国璋，远在江南，对北京政情一时还摸不透，对段也不表示反对。黎元洪也认为不取得段的支持，就很难行使总统职权。因此段祺瑞便成为北方政局中唯一可以出来收拾局面的人选。对南方反袁势力来说，在北洋集团中，也只有段才是可被接受的人物。6月7日，黎元洪就任总统职。就在这一天，梁启超致护国军电说：“收拾北方，惟段是赖。南方似宜力予援助，毋令势孤，更不可怀彼我成见，致生恶感。”6月8日，梁又致电黎元洪：“项城以违法专欲失天下望，今宜尽反其所为，请以明令规复旧约法效力，克期召集国会，委任段公组织新阁，延揽各派俊彦署理阁员，共图匡济。”孙中山也表示了大体相同的意见，认为：“黎氏依元年约法出任总统，乃当然之事，余甚表同意。段氏维持秩序，尤属有裨大局，厥功甚伟。日来有人主张调护国军若干入卫京师者，不知段氏既能膺此艰巨，人民安堵，又安用此一着？调兵多，则力有未逮，少则仍无济于事，是徒伤北军感情，且先示人以不信，余甚不取也。”6月23日，他在致段祺瑞的信中说：“民国初元，曾亲教诲，伟人丰采，至今不忘。盖当南北议和之际，惟执事为军人领袖，赞成共和，大局以定。洎帝制发生，尤能以大义自持，冒犯险难，终始不变，求之当世，诚拔萃而寡俦。而今日天下汹汹，扶危定倾，又唯执事是赖，此文所倾服不置也。……愿执事翊赞当机，不为莠言所惑，重陷天下纷纠，亦文之望也。”南方其他一些实力派人物，如陆荣廷、唐继尧、龙济光等，对段祺瑞也没有恶感，愿意承认他在北京中央政府中的地位。

但是南方认为，段内阁作为事实上的内阁，牵涉一个法理问题，同时还存在着一个法统问题。所谓法理问题，就是段祺瑞的国务卿是由袁世凯任命的，国会早已被袁解散，其任命未经国会同意，因而是不合法的；国务卿的“卿”这个名词，本身就含有帝制味道，是帝制运动的产物。而且国务院中除段祺瑞等一二人外，其他大多数人是属于要清算惩治的帝制祸首，这样一个为帝制派盘据的内阁，是他们所不能接受的。南方曾致电北京政府，指出：“国务员多为袁党，应即改组内阁。”并要求改国务卿为总理。所谓法统问题，就是约法与国会问题。南方认为，1913年国会解散后，帝制运动即已开始进行，只有国会未解散以前所制定的法律如《临时约法》等，才能承认有效；袁世凯制定的新约法等是不合法的，应当废除。黎元洪继任总统，任期应当依据《总统选举法》第五条的规定，至前总统任期满时（1918年10月10日）为止。前国会应立即召集，新副总统由国会选出，新内阁由黎元洪总统任命，由国会同意，才能生效。这就是说，南方对段内阁的赞同和支持是有条件的。

正是由于上述原因，南方在袁世凯死后向北京政府正式提出三大要求：一、恢复旧约法；二、召集国会；三、惩治祸首。南方需要看看段祺瑞对这些问题采取什么态度，然后才能决定弃取。如果段能满足这些要求，当然会得到南方的支持，从而可以实现南北的和解与统一。这是南方各派政治力量的一致主张，尽管他们所抱的目的各有不同。当时南方和段祺瑞之间，实际上是一种相互依存、相互制约、相互利用的关系。南方向北京政府提出恢复旧约法、召集国会、惩办帝制祸首的要求，需要黎元洪下命令，并且必须有段祺瑞的副署，才能有效，如果不承认段内阁，则其所副署的命令就不能发生效力；另一方面，段内阁只有得到南方的支持，国会的同意，才是合法有效的。

对于南方所拥戴的黎元洪出任大总统，段祺瑞首先表示赞助，并予以坚决支持。6月5日，袁死的前一天晚上，段即往黎宅请他“依据约法，出任重寄，维持大局”。6日晨袁气绝后，段又两次谒黎，重申前请。7日，在黎元洪就职典礼上，他代表全体阁员致祝词，表示“余等必竭力赞助总统”。对于当时北京反对黎出任总统的一些军事头目，段作了不少说服工作。人们拿这件事和前此袁称帝时他采取抵制反对的态度进行比较，认为他还是泾渭分明的。报纸评论说：“今日各界公电纷纷，谓大总统未能完全自由者，不仅疑帝制派人尚盘据政局中，亦有一部分人疑段之态度不甚分明，或谓为人利用也。吾谓段于前既反对帝制而退，今又首先拥护总统，态度无所谓不分明。”

关于恢复旧约法和召集国会问题，段祺瑞开始时态度迟疑，但随后不久还是同意了。6月29日，北京政府国务院开会，最后决定恢复旧约法，废止新约法，并决定于8月1日以前召集国会。当日晚，由段祺瑞和内阁其他成员副署，黎元洪以大总统名义公布的命令说：“共和国体，首重民意，民意所寄，厥惟宪法，宪法之成，专待国会。我中华民国国会自三年一月十日停会以后，时越两载，迄未召复，以致开国五年，宪法未定，大本不立，庶政无由进行，亟应召集国会，速定宪法，以协民志而固国本。宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》，至宪法成立为止。其二年十月五日公布之大总统选举法，系宪法之一部，应仍有效。”与此同时，黎还依《临时约法》第五十三条，颁布了“续行召集国会，定于本年八月一日起继续开会”的命令。

这样，新旧约法存废问题的争持遂告一结束。在肃清帝制、恢复共和方面，段祺瑞虽然是艰难地然而是果敢地迈出了一大步，从而也就为消除南北对抗，实现和解，扫清了最大的障碍。《申报》为此发表的一篇《时评》说：“西南军起义，即宣言为约法而战，故帝制取消而仍进战不已，袁死黎继而仍备战不已，以约法未复，战之目的未尽达也，今则可谓目的尽达矣。以南方最初之主张言，既可谓为完全达到，而以最近一致之要求，又可谓为已得三分之二。仅余惩祸首一端未有表示，然亦屡传其拟议办法，当必有以慰我国人。然则南方之志愿所未满者，亦无几矣。……而民国之无穷之希望，亦自此始矣。吾故为今日之约法国会贺。”著名记者邵飘萍也在一篇短文中指出：“上之数者，可谓根本解决。收效稍迟，而结果圆满，可深为民国前途庆者。”

同一天，黎元洪颁布命令，任段祺瑞为国务总理，废去原来国务卿的头衔。

关于惩办帝制祸首问题，西南原提出一个名单，除筹安会“六君子”杨度、孙毓筠、严复、刘师培、李燮和和胡瑛外，加上梁士诒、朱启钤、段芝贵、周自齐、张镇芳、雷震春、袁乃宽，共十三人（人称“十三太保”）。段祺瑞起初不同意惩办，主张将帝制派与被缉拿的国民党人一起予以特赦。黎元洪认为不能将两者混同起来，因而黎、段在这个问题一度发生意见分歧。后来因为南方坚决要求惩办，而北方又有一些人求情，为了满足南方的要求，又不多事株连，经过多次磋商研究，北京政府于7月14日发表惩办帝制祸首命令，将杨度、孙毓筠、顾鳌（前法制局局长）、梁士诒、夏寿田（内史，一切帝制文电多出自其手）、朱启钤、周自齐、薛大可（《亚细亚报》经理）八人列为祸首，“着拿交法庭详确讯鞫，严行惩办，为后世戒，其余一概宽免”。

在北京惩办祸首令发表的同一天，南方鉴于恢复旧约法和召集国会这两个最主要的目标已经达到，也发表通电，宣布将军务院予以撤销。

北京政府的惩办祸首令，自然是很宽大而不彻底的，而且在命令发表前祸首们早已逃之夭夭（只顾鳌一人乘车离京时在车站被捕）；命令发表后又未采取有力措施，将他们拿交法庭惩办。但是段祺瑞还是协同黎元洪为肃清帝制余毒，废除了不少袁世凯制定的反对共和、实行专制独裁的条例制度和设立的机构。

6月10日，北京政府下令裁撤陆海军大元帅统率办事处，其职权分别归还陆军部、海军部、参谋本部接掌办理。

袁世凯为巩固其统治，镇压反对派，曾于1914年4月设立京畿军政执法处，派其党羽杀害异己，罪恶昭彰。6月19日，北京政府特明令予以撤销。该处奉令后，于6月29日将已结未结各案分别情况，移交陆军部接收核办。各地的军政执法处，亦同时取消。

袁世凯蔑视人权，草菅人命，违反原《暂行刑律》第四十条“死刑非经司法部复准，不得行之”的明文规定，往往通过咨转、呈请、批准等程序，随意执行死刑，妄施杀戮。7月1日，北京政府申令：“死刑非经司法部核准回报，不得执行。”“所有关于执行死刑之咨转、呈请、批准等程序，均应废除。”

7月6日，北京政府发布命令，废止袁世凯颁布的《颁爵条例》、《惩办国贼条例》、《附乱自首特赦令》、《纠弹法》。这些条例都与帝制有直接或间接的关系，是袁世凯实行窃国，阴谋复辟帝制，借以惩办反对派及奖励其鹰犬爪牙的工具。这一措施颇为舆论所重视。《字林西报》发表评论指出：“今晨若干命令颇可满意，足征政府步趋渐正，已以反对帝制者所注意之点为然。”“此举尤可为南方所嘉纳，视为政府意在悉反袁氏所行之明证。”

7月8日，北京政府废止袁世凯颁布的《文官官秩令》。前此两日（6日），为慎选人材，郑重吏治，北京政府成立由十人组成的“文官甄用委员会”，由段祺瑞任委员长。

7月13日，北京政府申令释放政治犯，并撤销政治犯通缉各案。令文指出：“现在《惩办国贼条例》及《附乱自首特赦令》业经废止，所有本年七月十二日以前因政治犯被拘禁者，应即一律释放，其通缉各案亦一律撤销。但触犯刑事罪名者不在此限。”命令公布以后，在上海、湖南等地陆续释放了因反袁而被拘捕的爱国正义人士。

袁世凯当政期间，厉行箝制舆论，取缔言论自由，国内报纸遭统率办事处、政事堂以及各地军事长官知照或函请内务部查禁者不少。袁死后，上海日报公会电请解禁。7月6日和8日，北京政府内务部先后两次咨各省区：“现在时局正宜宣达民意，提携舆论”，前此查禁各报“应即准予解禁”，“一律自可行销”。解禁的报纸计有上海《时事新报》、《民国日报》、《中华新报》、《民信日报》、《共和新报》、《民意报》等共二十余种。7月16日，北京政府又颁布命令，废止《报纸条例》。国务会议在讨论这一问题时，有一部分人不同意，另有人则提出此次条例废止后，仍采用从前报律。段祺瑞不赞成，认为“报律系订自前清，尤不宜于共和国体，应暂持放任主义，俟将来查看情形再定办法”。

7月18日，北京政府申令废止袁世凯制定的《官吏犯罪特别管辖令》、《官吏犯赃治罪法执行令》、《徒刑改遣条例及施行细则》、《清查地亩诉讼变通办法》、《简任法官预保办法》、《道署暂设上诉机关易笞条例》。

此外，还有袁世凯假托国民总代表名义助成帝制的参政院、平政院所属之肃政厅，和在总统府内设立的含有帝制性质的内史，以及在国务院设立的临时机关等机构和职官，也都予以裁撤。现行的国务会议章程也被取消，仍改用1912年制定的国务会议章程。

段祺瑞一面配合黎元洪对政治体制进行改革，一面积极着手改造旧内阁，组织新内阁。他原先提出一个阁员名单，由汪大燮任外交总长，许世英任内务总长，陈锦涛任财政总长，刘冠雄任海军总长，章宗祥任司法总长，张国淦任农商总长，范源濂任教育总长，曹汝霖任交通总长。这个内阁名单与原来旧内阁变化不大，交黎元洪审核盖印时，黎为了多容纳几个南方人士以争取南方，实现南北和解，将其中刘冠雄、章宗祥、曹汝霖、范源濂四人换掉，加入唐绍仪、孙洪伊、程璧光、张耀曾，并征求段祺瑞的意见，段也表示同意。6月30日，即段被任命为国务总理的第二天，黎元洪发布命令，任命唐绍仪为外交总长，许世英为内务总长，陈锦涛为财政总长，程璧光为海军总长，张耀曾为司法总长，孙洪伊为教育总长，张国淦为农商总长，汪大燮为交通总长，段祺瑞兼任陆军总长。唐绍仪未到任以前，由陈锦涛暂兼署外交总长；张耀曾未到任以前，由张国淦暂兼署司法总长；同时免去原兼署外交总长、交通总长曹汝霖，内务总长王揖唐、海军总长刘冠雄、司法总长兼农商总长章宗祥、教育总长张国淦的职务。

这个内阁名单除陈锦涛、张国淦两人外，其余都是新任命的，南方人士占有相当大的比重，表明段祺瑞作了很大的让步。但是，南方对这个“混合体制”的内阁并不满意，原因是内阁中还保留有帝制分子。许世英长内务，张国淦长农商，不仅南方人士反感，北方也有人不表赞同。7月3日英文《京报》说：他们两人“一为声名狼藉之徒，一为帝制余孽同类，亦得公然备位阁中，明令发表，举国哗然，可见好恶人有同心，天下岂无公论！”7月6日，军务院派代表高尔登、方声涛进京谒见黎元洪，于陈述军务院拥护政府之诚意的同时，希望政府：一、肃清帝制余孽；二、“内阁虽成立，良莠不齐，应摒去不肖分子”。黎对南方的意见表示可以理解。

名单发表后，黎元洪、段祺瑞随即一再致电唐绍仪、孙洪伊、张耀曾等人，敦请他们速来京就职。7月3日，段祺瑞致电唐绍仪说：“公长外交，历数十年，硕德重望，中外镜仰，斲轮老手，倾盖旧交，公谊私情，两无可诿。外交一席，为国暂屈，星驾北遄，无任企祷。”同日，段致孙洪伊的电文说：“世衰学敝，雅待扶轮。先生硕望通才，万流仰镜，尚希慨念时艰，勉纡星轸，士林额庆，大局蒙庥。戒形〔行〕有期，敢祈电示。”但唐、孙由于：第一，阁职的任命，事先未征得他们本人的同意；第二，内阁中还保留有与帝制有关系的人如张国淦、许世英；再加上他们对北洋政府的不信任感，都表示不愿就职。唐绍仪复电段说：“为国驰驱，本仪素志，果能尽职，何必在位。逖听殊猷，曷胜企跃。知我爱我，毋强所难。”孙洪伊在致张继的电文中指出：“此次改组，似去轨道尚远。况内阁伏有黑幕，如果成立，必增长官僚势力，政治终难清明，循是以往，国将不国。”

黎元洪希望唐绍仪、孙洪伊出来共济国事，固然出于诚意，段祺瑞也很希望他们就职，“借便时局之收拾”。为了尽快组成一个为南方所满意，能够得到国会通过的内阁，黎、段一方面派张继、王正廷前往上海促驾，另方面对内阁名单再次作了更动。7月13日，批准汪大燮辞职，改任孙洪伊为内务总长，许世英为交通总长，范源濂为教育总长。后来张国淦也辞职。为表示容纳原军务院人士，又任命谷钟秀接替张国淦任农商总长。孙洪伊在黎元洪、段祺瑞一再敦请和一些南方人士的劝说下，于7月27日抵北京就内务总长职。唐绍仪则始终不肯北来。

当时，进步党人对黎元洪竭力延揽国民党人士唐绍仪、陈锦涛、程璧光、张耀曾和倾向国民党的孙洪伊非常不满。7月11日，梁启超在致西南各省的电文中说：“各事并非全由段作主，有咎黎当分任。前次任阁员，除许（世英）外，皆黎亲简也。”实际上黎元洪出任总统之初，对南方人士，无论是国民党人还是进步党人，都竭力拉拢。黎曾电邀梁启超进京“共商国是”，但被婉言谢绝。7月初，黎又任梁为总统府秘书长，召梁迅即进京，也没有得到响应。梁启超原是热衷政治的，此时为何一再辞官不就？原因有二：一是他周围的同党多劝他暂不出山，以免重蹈“第一流人才内阁的覆辙”。二是他本人也考虑到段祺瑞与黎元洪矛盾重重，出任总统府秘书长，无异“作重茧以自缚”。“今若碰在此风头上，为《恶虎村》、《水帘洞》剧本中凑一脚色，这是何苦”。

梁启超既一再推辞，所以黎元洪没有举荐梁入阁。黎不知道，梁本人虽暂不愿出山，但他却不愿意看到国民党人纷纷入阁。梁的本意是，自己暂不出来，以在野从事社会教育为名，评论时政，既可赢得声望，又不冒风险。8月，梁在向记者发表谈话时，透露了他的这种思想，说：“立宪国之政治事业，原不限于政府当局，在野之政治家亦万不可少。对于政府之施政，或为相当之应援补助，或为相当之监督匡救，此在野政治家之责任。”梁启超曾想推荐几个心腹当官，但没有得到满足，所以他牢骚满腹，并把怨气发泄到黎元洪身上。

内阁任命后，就等召集国会予以追认了。

6月中旬，当北京政府还未作出恢复旧约法、召集国会的决定时，参众两院议员发出《集会紧急通告》，宣称“国事危迫，一发千钧”，根据《临时约法》第二十条“参议院得自行集会闭会”的规定，要求所有议员于6月30日以前抵达上海，7月10日两院在上海合行开会。政府决定恢复旧约法，于8月1日召集国会后，参众两院又联合发出通告，要求所有议员于7月31日以前齐集北京，俟足法定人数，即行开会。与此同时，政府内务部也派代表沈钧儒、孙熙泽于7月中旬赴沪欢迎议员团。

8月1日，参众两院议员在北京众议院举行开会式，这次会议名称为国会第二次常会，到参议员一百三十八人，众议员三百一十八人。会场中，“议员彼此握手，频语寒暄”，对国会的恢复，“不胜悲喜交集”。黎元洪、段祺瑞及其他在京阁员均出席。由参议院议长王家襄致开会词，黎元洪致祝词。

国会开会后，政府计划交议的议案有：一、阁员的追认；二、副总统的选举；三、各种法律的修正；四、宪法的制定；五、民国六年度的预算案。其中制定宪法是最重要的，而人们所最关心的，则是追认阁员和选举副总统问题。在这个问题上开始出现了一些意见分歧。在程序和人选问题上，属于南方国民党的一些议员，主张先选举副总统，再行追认阁员，认为副总统选出后，“则民国根本上要点既定，余则均易表决”。其意图是想选段祺瑞为副总统，而将内阁总理一席留给唐绍仪，这样可以避免“武人内阁”的称号。政府的意见，以为“国会倘能先将内阁承认一项解决，则中央行政基础即可从兹巩固”，内阁总理以段祺瑞担任“决能称职”。《申报》在一篇评论中指出：“国会开后之第一幕，为副总统与内阁总理之两问题，而实则为唐、段二人之问题。副总统之名虽尊，然而宾也，无实权者也。内阁总理之名虽尊不如副总统，然而主也，有实权者也。取实权而让空名，南北意见之所同。此两问题孰先决者即孰方胜，故两问题亦可视为一问题也。”

段祺瑞当然不想当那种名虽尊而无实权的副总统，而将拥有实权的总理位置让给别人；而且在他看来，阁揆一席，“非彼莫属”，惟有他才能担当此任，他是“当仁不让”的。他屡次对人说：“近闻外间有人主张举余为副总统，余实感激，但陆军总长苟无相当继任之人，恐不足收统驭全局之效；即总理一席，尤非南方允孚不可。余虽驽下，自愿早避贤路，然遇万不得已时，亦断不以维持之责诿之他人。余意两年以内，为收拾难局最紧要之关头，过此则主持之人较易为力矣。”他还声称：“某以国事为重，但使贱躯可以勉支，亦断不肯撒手而去。”有人因风闻段有“辞让政权”之说，写信劝段勿让，他复信说：“瑞本忧患余生，饱尝世变。……昔创共和，曾与其役，今因纷革，竟召沦胥，罪案千秋，将何以自解。是以幡然改计，重入漩涡，国是未宁，誓不返顾。非谓衰庸必能有裨，盖援佛氏‘我不入地狱，谁入地狱’之说，爱国之念，犹之诸君子也。所幸并时贤达，能谅愚衷。”言下之意，他是决心非任总理不可的。唐绍仪则表示，他既坚辞外交总长，更绝无想出任国务总理的意思。

黎元洪和国会大多数议员以及舆论都表示支持段祺瑞膺任总理，认为“改组内阁宜出以慎重”，“段氏显为暂时必要的人物”。南方也表示同意总理一席可不更动。那些曾经主张先选副总统，举唐绍仪为总理的议员们也不再坚持自己的意见。经各方面磋商，决定先追认内阁，副总统选举暂缓进行，并属意此席将来留给冯国璋。

8月21日，众议院开会，到四百一十三人，已足法定人数，由副议长陈国祥主持会议，宣布本日第一议案为《特任段祺瑞为国务院总理咨请同意案》。后由黎元洪的代表黎澍登台陈述理由。他说：“大总统依约法第三十四条特任（段祺瑞）为国务总理，咨请追认。查段氏在民国成立之初，厥功甚伟，虽属军人，而于政治经验甚富。当民国二年时，曾代理国务总理，成效昭著。当帝制发生时，极力反对。民国恢复，大局多赖维持。兹特任为国务总理，尚希表示同意。”接着投票，结果同意票四百零七票，不同意票七票，以绝对多数通过。会后黎元洪立即通电各省知照。23日，参议院开会投票，又以一百八十七票对六票的绝对多数通过。9月1日和4日，唐绍仪、陈锦涛、程璧光、张耀曾、孙洪伊、范源濂、许世英、谷钟秀八名阁员也先后由众议院和参议院分别予以通过。至此，段祺瑞内阁正式成立。

段祺瑞组阁，掌握北京政府大权，从此开始了皖系军阀控制中央政权的历史。护国战争结束了袁世凯推行的帝制连同袁本人的生命。段祺瑞在全国反帝制运动浪潮的影响与推动下，和黎元洪一道，继续清除帝制的遗毒，恢复了旧约法，召集了国会。但是，段并不真心实意地拥护共和。以孙中山为首的资产阶级民主派缔造的共和制度，并没有真正得到恢复。对约法和国会，皖系军阀可以随时践踏它，毁弃它。段祺瑞政府仍然是封建专制主义的政权。袁世凯统治曾经赖以存在的旧的封建官僚势力和思想并没有触动，依然原封不动地保存下来。就在段内阁成立之初，1916年9月，著名的民主革命家和教育家蔡元培在一篇文章中曾深刻地指出：“袁氏的罪恶，非特个人之罪恶也，彼实代表吾国三种之旧社会：曰官僚，曰学究，曰方士。畏强抑弱，假公济私，口蜜腹剑，穷奢极欲，所以表官僚之黑暗也；天坛祀帝，小学读经，复冕旒之饰，行拜跪之仪，所以表学究之顽旧也；武庙宣誓，教会祈祷，相士贡谀，神方治疾，所以表方士之迂怪也。今袁氏去矣，而此三社会之流毒果随之以俱去乎？”这实际上也是段祺瑞政权的社会基础。袁世凯的败亡，解决了全国人民与帝制的矛盾，表面上暂时一度呈现出“维新”、“统一”的局面，但是民主共和与封建专制独裁这个根本性的矛盾依然存在，南北之间的矛盾也还存在。北洋军阀以及其他官僚政客们，为了自己的私欲和集团派系的利益，都想顽强地表现自己。在新的历史条件下，新的总统府和国务院之间的矛盾，北洋军阀内部的矛盾，以及南方各派系之间的矛盾，又开始出现，并且随着事态的发展和段祺瑞独裁专制的加强而迅速激化起来。

二 各省督军、省长的任命

段祺瑞在组织新内阁的同时，即着手安排地方军政长官，首先是省一级。对此，段祺瑞是按军事实力来进行分配的。当时，全国有三种不同性质的武装力量：一、北洋军（包括依附于北洋集团的张作霖、阎锡山等地方军阀）。这一部分武装力量拥有众多军队，并占据了东北、华北、西北、华中、华东大部（当时北洋军尚未占领浙江）和华南一部（福建及海南岛）。二、进步党和西南实力派的武装力量。它们占有云南、贵州、广西、四川四省，以及广东绝大部分地区和湖南部分地区。三、国民党的武装力量。在护国战争中，李烈钧领导护国军第二军（滇军两师组成），经贵州、广西进入广东，当时驻在韶关一带；程潜组织的护国军（共三旅），占据了湘西，7月初驱逐汤芗铭，控制了长沙；居正领导的中华革命军东北军（共二师一混成旅），占据了山东潍县一带。

上述三种力量，当然是以北洋派实力最为雄厚，占绝对优势；其次，西南实力派经营已久，也有一定的兵力；国民党及其军队则比较涣散，根基也不牢固。特别是山东中华革命军东北军，由于孙中山在袁世凯死后，即力主解散武装，“息纷争，事建设”，已处在收束阶段。

段祺瑞之所以急于确定各省军政长官，是打算稳定北洋派，瓦解西南护国阵营，加强对地方的控制，实现北洋政权下的“统一”。

7月6日，北京政府重新任命了全国各省军政长官。因军务院多次要求废除有帝制色彩的将军、巡按使名称，改称都督、民政长，北京政府遂采取妥协的做法，将都督、将军、民政长、巡按使等名称都予废除，各省督理军务长官改称督军，民政长改称省长。其他职权机关，则“暂仍其旧”。各省军政长官的名称虽然变了，但实际内容并没有多少改变。北洋派控制的各省督军几乎是袁世凯在世时的原班人马。其名单如下：奉天督军兼省长张作霖，吉林督军孟恩远、省长郭宗熙，黑龙江省长毕桂芳兼督军，山东督军张怀芝、省长孙发绪，河南督军赵倜、省长田文烈，山西督军阎锡山、省长沈铭昌，江苏督军冯国璋、省长齐耀琳，安徽督军张勋、省长倪嗣冲，江西督军李纯、省长戚扬，福建督军李厚基、省长胡瑞霖，湖北督军王占元、省长范守佑，直隶省长兼督军朱家宝，新疆省长兼督军杨增新，甘肃省长兼督军张广建，陕西督军兼省长陈树藩。上述除陕西督军陈树藩是袁世凯死后由段祺瑞任命的外，其余十三省新任命的督军就是原来本省的将军。为了达到既能安抚西南实力派和进步党，又不影响日后时机成熟时“统一”南方的双重目的，段祺瑞在安排南方独立各省的督军问题上用了很大心机。7月6日北京政府的命令中，南方独立各省除云南督军唐继尧和贵州督军刘显世为原来的本省将军外，其他督军、省长均换了人。

对地方政权的分配，进步党人本来是抱着很大期望的。如前所述，梁启超等热烈拥段，其目的除与国民党人对抗外，还有以此换取段的支持，在西南取得一两省地盘的意图。

在段祺瑞着手安排各省军政长官之前，梁启超即开始运动段，要他多起用进步党人担任西南地区各省的军政长官。7月3日，梁致电范源濂说：“亮侪（籍忠寅）、印昆（周印昆）、孝怀（周善培）、佛苏（徐佛苏）、幼苏（陈廷策）等皆巡按妙选，得间不妨切实推毂。最好令黎、段访才于我西南数省；军民长官之调动，事前先与我商，必较妥洽。循若（戴戡）必须有位置。”但是，段祺瑞没有满足进步党人的要求，仅任命戴戡一人为贵州省长。而进步党人最为属意的是湖南。戴本人为避免与接近进步党的刘显世冲突，也不愿任贵州省职。10日，梁启超亲自出面致电段祺瑞说：戴戡“才具开展而醇洁稳健，实当代有数人才，不宜弃置，能量移他省最善”。13日，梁又电当时已在北京的籍忠寅，要他出面运动黎元洪、段祺瑞将戴戡改任湖南省长，电报说：“循（戴戡）长黔，实不宜。陈（宦）既不能入湘，干（陆荣廷）又不能久，惟以循任湘省长，迅速到任，俾陆以湘委之而自解粤纷，则两局皆略定耳。”同日，他并电请陆荣廷也向黎元洪、段祺瑞推荐戴戡。但是，段祺瑞在这一问题上根本没有理会进步党人。16日，北京政府任命刘人熙暂代湘督，作为缓和国民党人反对陈宦的临时措施。20日，蔡锷向梁启超表示，愿意回家乡湖南任职，以便养病。梁接电后认为这也是插手湖南的好借口，立即电请熊希龄运动段祺瑞实行⑥。但是，梁的这个计划也被段搁

⑥ 《致熊希龄电》（1916年7月25日），《护国之役文电稿》。置不用。很明显，湖南是南北军事要道，如果蔡锷在湘，湖南就可能成为南方的屏障，对以后北洋军南下不利。段内心还是要北洋派一统天下的。后来段选中文人出身且当时在湘军中尚无很大实力的谭延闿暂代湘督，显然也是另有打算的。段还一度策划任命戴戡为湖南查办使，调解湖南地方势力与北洋军的矛盾，实际上是要进步党人为北洋派火中取栗。梁启超虽然曾经极力为戴戡争湖南省长一职，但此时湖南形势已变，戴前往查办“必无效果”，只能与各方“徒生恶感”，只得又为戴力辞此职。

梁启超对北京政府仅任命蔡锷为四川督军而未予戴戡以湘省省长极为不满。他向同党大发牢骚说：“我辈为大局如此尽力，若结果为彼，真短气！”

从7月6日对全国各省军政长官的任命看，段祺瑞似乎在浙江、四川、广东等省的问题上对进步党人和西南实力派做了些让步。但如仔细分析，就可以看出，这些妥协大都是在军事形势不利的情况下被迫做出的。浙江、广东就是这种情况。（四川问题，留待后述）

1916年4月，袁世凯在浙江的走卒朱瑞和屈映光先后被浙江军民赶走。5月6日，吕公望被推举为浙江都督，宣布独立，并按照西南军政府纲领，组织浙江护国军政府。段祺瑞对于浙江脱离北洋集团的束缚当然是不甘心的，但在袁世凯死后南北妥协的形势下，又不愿因浙江而影响大局。况且浙江在北洋势力包围之中，打入的机会很多。因此，段在安排各省军政长官时承认了浙江的现状，任命吕公望为浙江督军兼省长。

对广东，段祺瑞的方针是竭尽全力支持龙济光任督军，但由于各方激烈反对而未能达到目的。龙在袁世凯死后第三天，即宣布广东取消独立。当时李烈钧率滇军至粤北，拟假道韶关进入江西，但驻在韶关的龙济光的振武军，紧闭城门，不准滇军通过，并在韶关城上架炮轰击滇军，引起战争。振武军和滇军发生冲突后，龙济光即向段祺瑞乞援。段电令江西将军李纯将北洋军集结于赣南，准备出击李烈钧。但北洋军尚未动作，振武军已被滇军击败。陆荣廷又令桂军乘势由西路攻入三水，将龙济光困在广州。这时，如果北洋军入粤，就意味着一场新的南北战争。段祺瑞权衡局势，感到在政治上、军事上均无把握，只好暂退一步。7月6日，北京政府任命陆荣廷为广东督军，朱庆澜为广东省长，龙济光调任两广矿务督办。但是，段祺瑞同时又以陆荣廷本人尚在湖南为借口，令陆暂署湖南督军；在陆未到广州以前，仍以龙济光暂署广东督军。对与振武军开仗的滇军领导人李烈钧，段则未予任何位置，仅令其“来京听候任用”。从北京政府处置广东的命令来看，段祺瑞仍在拖延时间，力争保留龙济光广东督军的地位。但是，包括梁启超进步党人在内的南方各派，都对龙衔恨已久，坚决反对龙继续督粤。陆荣廷也没有理睬北京政府暂行署理湘督的命令，而于7月10日返回广西。8月下旬，陆率兵入粤，以武力逼迫龙济光交卸。龙在桂滇大军的压力下，被迫放弃广州。

对南北用兵必争之地的湖南，段祺瑞本是意在必夺的。但是，7月4日晚，北洋派的走卒汤芗铭在湖南护国军逼迫下逃出长沙，打乱了段的计划。段一时难以调兵遣将，便匆忙任命从四川逃到鄂西的陈宦为湖南督军兼省长。这一任命遭到南方各省特别是湖南军民的强烈反对。7月6日，程潜率军进入长沙后，与曾继梧、赵恒惕等湘军将领及各界代表协议，于7日举刘人熙为湖南临时都督。刘人熙，字艮生，湖南浏阳人，曾任广西道台，与陆荣廷有交。程潜等想通过他取得桂军的援助。陆虽不是乐为老朋友捧场的古道热肠之士，但湖南为两广门户，如落入北洋军手中，就会危及两广。从自身安全考虑，陆表示支持湖南抵制陈宦督湘。国民党人和部分湘军将领都欢迎刚由日本回国的黄兴出任湘督。7月14日，程潜、曾继梧、陈复初、赵恒惕和龙璋、覃振等联名致电黎元洪、段祺瑞，要求任命黄兴为湘督，“以资镇摄”。但黄兴力辞不就，推荐谭延闿或蔡锷出任此职。最后，段祺瑞任命谭延闿为湘督，其用心已如前述。

段祺瑞在地方政权的分配上，对国民党人显然持排斥态度。他不仅排斥孙中山和中华革命党，也排斥国民党稳健派。护国军共三军，一军司令蔡锷、三军司令唐继尧分别被授为川督、滇都，独二军司令李烈钧无所授受。其他籍隶国民党的护国军统兵大将如熊克武、方声涛等，也遭排挤。军务院“运筹决策”的“主干人物”李根源，虽被任命为陕西省长，但命令发表后，却由于陕西督军陈树藩的阻挠而不能到任。直至次年2月，在总统黎元洪的支持下，李才到陕西做了不到半年的省长。