第二章 府院之争和张勋复辟

第一节 府院之争

段祺瑞执政不久，便和总统黎元洪发生激烈的争执，而造成北京政局极不稳定，并因此引起一场民国史上再一次复辟帝制的事件——张勋复辟。

黎元洪和段祺瑞之间的争执，被称为“府院之争”。“府”即总统府，指黎元洪一派；“院”即国务院，指段祺瑞一派。这场斗争，从国际根源来说，它反映了美帝国主义和日本帝国主义争夺中国的矛盾。从国内政局的具体变化来看，它反映了研究系与国民党的矛盾、国民党与皖系军阀的矛盾以及黎元洪和段祺瑞个人之间争权夺利的矛盾等等。这些矛盾交织在一起，形成错综复杂的局面。

一 研究系和商榷系在制宪问题上的斗争

从国内政派分野来看，支持黎元洪的力量是国民党人和南方的地方势力；支持段祺瑞的基本力量则是研究系（进步党）和亲段的北洋督军。因此，研究系与国民党之间的矛盾，在府院之争中占有重要地位。研究系的前身是进步党。在护国战争期间，为了反对袁世凯，进步党人与国民党人曾在西南地区有所合作，但护国战争一结束，这种合作即马上破裂并开始了新的斗争。他们的斗争主要表现在国会制宪问题上。

1916年7月，军务院撤销。国民党和进步党双方便积极组织力量，力图由自己控制即将恢复的国会。当时，梁启超布置各地进步党人组织起来。18日，他在致贵阳进步党人的一封信中说：“吾党今虽取冷静态度，亦不能长此终古”，明确指出要组织“无形政党”，并令贵阳同党请求蔡锷、刘显世提供组党经费。所谓“无形政党”，就是不以政党之名而行政党之实。因为民国初期的政党热潮没有什么好结果，袁世凯死后，各政党复活时便纷纷以“不党主义”相标榜。8月22日，汤化龙、刘崇佑召集在京进步党人于安庆会馆讨论组党，决定成立“宪法案研究会”。与此同时，另一部分进步党人结成“宪法研究同志会”，以王家襄、陈国祥为头目。31日，“宪法案研究会”召开正式成立会，通过了《宣言》和《简约》。《宣言》大谈一通“精审良宪”的宗旨。两天以后，“宪法研究同志会”也召开正式成立会，通过了《公启》和《简章》，其内容与“宪法案研究会”如出一辙，也大谈“抛开党见”，精研宪法，等等。从这些公开宣言的字里行间，虽然也可以看出进步党攻击国民党“偏于党见”、“理想过高”的用意，但其组党的实质毕竟是被表面文章所掩盖。梁启超在私下对组党目的就讲得清楚多了：“今决组强固无形之党，左提北洋系，右挈某党一部稳健分子，摧灭流氓草寇两派。现国会即开始讨伐。”

南北“统一”后，国民党人也公开声称“移武力革命精神，趋入政治轨道”。开始，张继在北京寓所召集国民党人聚会，有所策划，但尚无组织名义。8月底至9月初，国民党议员也相继组织起三个政团：一、中华革命党议员为骨干的丙辰俱乐部，马君武、居正、田桐为主要人物；二、国民党稳健派为主体的客庐系，包括谷钟秀、王正廷、吴景濂为首的三个小派别；三、韬园系，以原进步党分化出来的孙洪伊、丁世峄、温世霖等为首领。9月9日，在孙洪伊倡议下，丙辰俱乐部、客庐系和韬园系三派议员三百八十余人在北海公园集会，组成“宪法商榷会”。“商榷会”集合了参众两院的国民党人，是国会的第一大党。但其内部丙辰俱乐部和韬园系与客庐系的谷钟秀派存在很大的矛盾。11月，谷钟秀、张耀曾等因选举副总统问题与吴景濂等发生严重争执，脱离客庐系另组“政学会”。吴景濂等亦改客庐系为“益友社”。自此，“商榷会”由三系变为四系，但在政治上仍为三派，丙辰俱乐部与韬园系由于政治主张接近，不久合组为“民友社”②。

进步党人看到国民党各派合组“商榷会”，遂于9月12日宣布“宪法研究同志会”与“宪法案研究会”无条件合并为“宪法研究会”。“宪法研究会”在参众两院共拥有议员一百六十余人，是仅次于“商榷会”的第二大党。

研究系与商榷系在国会的斗争，开始集中于制宪问题。9月22日，宪法审议会开始审议宪法草案（即1913年制订的《天坛宪法草案》，这个草案因袁世凯解散议会而被搁置）。会议延续至1917年5月。在审议过程中，两派争议最大、冲突最激烈的是省制加入宪法问题。在国会体制等问题上，两派也存在着严重分歧。

1916年10至12月，宪法审议会讨论地方制度问题。研究系和商榷系各持己见，争论不休。10月中旬，在商榷系议员的强烈要求下，焦易堂、吕复等提出省制订入宪法的提案被列入审议会议程。20日，审议会开会，焦、吕等首先发言，指出欧美等共和制国家的宪法都有关于地方制度的条文，中国既行共和制，也应学习欧美共和国家，将地方制度列入宪法，实行省长民选，并给予地方以一定的自治地位。陈善、汤化龙相继发言反对。陈、汤发言的要点是：一、宪法应有固定性，地方制度目前尚不能确定，不能以宪法进行“试验”。二、虽各省议会多赞成省制入宪，但各省督军、省长多持反对态度，“倘宪法上规定稍存不慎，则惹起政潮，影响所及，贻害匪浅”。双方争执激烈，会议无结果而散。23日、25日，11月7日，审议会又进行三次辩论，均无结果。29日，进行投票表决，也因研究系反对，赞成票不足三分之二，未能通过。12月4日、5日，宪法审议会又连续两次投票表决，结果与11月29日投票一样，仍未获通过。8日，投票表决“省长由大总统自由任命，地方制度加入宪法”，斗争更加激烈，以致引起武斗。是日，出席审议会议员六百三十九人，四百二十二人投赞成票，二百一十四人投反对票，赞成票差四票不足三分之二，提案未获通过。商榷系感到非常懊丧。这时有人检举个别研究系议员持有两张选票，使商榷系议员更加愤怒。张我华、刘成禺等大骂副议长陈国祥发选票时徇私舞弊，而研究系议员则矢口否认，刘崇佑、籍忠寅反指摘商榷系方面无事生非。双方争夺讲台，扭作一团，并以墨盒、椅子为武器乱砸对方，整个议场陷入混乱。事后，研究系公开通电各省督军，攻击商榷系。商榷系也在报刊上揭露研究系选举时舞弊，回击研究系。

研究系如此激烈地反对省制入宪的原因，从北洋督军对此问题的态度可以看出端倪。自商榷系提出省制入宪的提案后，北洋督军纷纷表示反对。国会辩论省制问题前夕，十六个省的北洋督军联名通电威胁国会不得“以不适国情之条文草率加入，致酿异变”。在研究系表态反对省制加入宪法之后，王占元又致电国会，要国会“博采群议，不必遽行加入”。而商榷系主张省制入宪、省长民选的实质，就是反对北洋军阀集权，维持南方实力派的半独立地位，以使国民党得到生存和发展。7月17日，孙中山在欢送旅沪两院议员北上的茶会上，曾明确指出实行“地方自治”的重要性，督促国会开会后予以实现。10月下旬至11月上旬，四川、广东、广西、云南、浙江、山西、吉林、甘肃、山东、江西等十六个省议会都通电支持省制订入宪法，其中南方数省并要求省长实行民选。所以商榷系提出“地方自治”的要求，不仅一般地反映了资产阶级的利益，而在当时更具体地反映了南方各省实力派和地方人士的利益。

国会关于国会体制等问题的辩论，也和地方制度的讨论相仿。国民党人主张扩大国会权限，以抵制段祺瑞的专断独裁；研究系则主张缩小国会权力，改两院为一院，以迎合皖系军阀专制的需要。但由于国民党在国会中居多数，研究系的主张不能如愿以偿。因此，段祺瑞、徐树铮等皖系首领对国会甚为不满，他们不断挑动北洋各省督军出面干涉国会和打击国民党人。

二 督军团对国民党人的攻击

1916年6月，冯国璋发起的南京会议结束后，张勋、倪嗣冲即以对抗南方和国民党势力为号召，邀请参加南京会议的吉、黑、奉、直、晋、皖、豫七省代表便道前往徐州开会，这便是第一次徐州会议。张勋在会上提出解决时局的“要纲”十条，胁迫南方独立省份迅即“取消独立”，否则“仍以武力解决”。“要纲”还声称“绝对抵制迭次倡乱的一般暴烈分子参与政权”，意即反对国民党人参政。6月9日，皖、奉等七省代表通过“要纲”，并于当日通电发表。这次会议在组织上虽然没有打出什么旗号，但在实际上已经结成了以张勋、倪嗣冲为首的北洋地方军阀同盟。9月，张、倪又召集北洋各省代表在徐州开会。21日，山东、奉天、吉林、黑龙江、河南、直隶、浙江、江苏、湖北、江西、绥远、察哈尔、热河十三省区督军代表，由张、倪领衔宣布组成“各省区联合会”，并发布八条纲领，其主要内容为“固结团体，巩卫中央，庶免为少数人所牵，率致贻大局之虞”；国会如“各怀党见，违反真正民意，不顾国家，至不得已时，亦当为正当之干涉”；宪法如有“必不可行之处，当共抒正论”；等等。“各省区联合会”后来即被人称为督军团。

这次会议后，张勋又先后两次（1917年1月和5月）邀集北洋各省代表在徐州集会。这些会议的攻击矛头，都是对着国民党人的。

张勋等攻击国民党议员是“暴徒”、“不良分子”，要求“改组”国会。8月初，张勋致电黎元洪及全国各省督军，要求在国会开会之前，将议员中参与二次革命的反袁党人与附和帝制的分子一同罢免，“以昭公允”；并攻击国民党议员在上海开会等活动是“违法行为”；要求北京政府速将议员名单交有关机关审查，“详加厘剔”。

张勋等还诬陷选入内阁的国民党人，阻止他们入阁参政。8月初，上海租界英巡捕查获一批烟土，本与张耀曾无关，但是督军团却抓住此事大做文章。9月2日，张勋首先通电，指责张耀曾“贩土营私，丧权辱国”，并要求将张驱出内阁。13日，张勋、倪嗣冲、姜桂题、张作霖、冯德麟、孟恩远、毕桂芳、许兰洲、王占元、张怀芝、赵倜、田文烈、李厚基、田中玉、杨善德十五人，又由张勋领衔联名通电，向张耀曾发起更猛烈的攻击，要求即日予以罢斥，交法庭公审。9月，张勋等又对正准备入京就任外交总长的唐绍仪发动攻击，要求将他逐出内阁。

督军团肆无忌惮地干涉国会、宪法、内阁，攻击国民党及其议员、阁员，引起社会各界的谴责，南方的实力派也表示不满。8月21日，来自广西的议员赵炳麟在众议院提出禁止军人干涉议会案。9月，云南议员李燮阳又在众议院提出查办张勋案。李燮阳在提案中指出，张勋“力主复辟之邪说，身作复辟之保障。叛国逆贼，延为上宾，帝制余孽，悉成佳士，今日之徐州，竟成帝党之巢窟。阴谋会议，志存乱国。……密结十三省督军同盟，干涉国政。……霸据徐州，形同强盗。……清江浦关税直由其征收，两淮盐运税款亦由其自由提拨，江北官吏悉归其支配，津浦铁路沿线亦为其蹂躏不堪，徐淮一带地方主权已成其个人势力范围，与中华民国显成分立之象，直言之，已演成中华民国内一小独立国之景象”。李在提案中还指出，政府“及今不图，滋蔓难治”。27日，《中华新报》以《诛张勋》为题，发表社论，明确指出：“张勋羽翼已成，势在必反……政府苟欲自树，则唯有立罢张勋军职，庶乎大祸可以止息。”

总统黎元洪对督军团的活动深感忧虑，曾几次派人到徐州敦劝张勋，但张根本不买他的账。唐绍仪被督军团吓跑后，黎感到事态严重，9月29日发布了一道禁止军人干政的训令。训令说：少数军人“每囿一偏之见，或阻众集议，凌轶范围；或隐庇逋亡，托名自固，甚且排斥官吏，树植党援。假爱国之名，实召亡之渐……尚望翻然自省”。同日，段祺瑞也致电参加徐州会议的各省督军，委婉地批评他们“间有过情”。但段的电报极力掩盖督军团及其徐州会议的真面目，居然说督军团干涉国会、诬蔑阁员的不法行为是由于“热情所激”，把在光天化日下举行的徐州会议竟说成“道路传闻”。张勋将北京政府禁止军人干政的训令视同弁髦，10月1日公然复电反对，指责北京政府“上无道揆”，又去电威胁国会，声称要“循部曲健儿之请，櫜鞬入京”。

段祺瑞极力包庇张勋，掩盖徐州会议的真相，是因为他本人与督军团及徐州会议有难解之缘。8月国会复会以后，段通过他的头号心腹徐树铮，一直与张勋保持密切联系，信使往还，不绝于北京、徐州之间。8、9月间，皖系重要骨干张志潭、曾毓隽先后到徐州活动，策动张勋驱逐张耀曾、唐绍仪。10月，国民党议员邹鲁联合十数人再次在众议院提出查办张勋案。提案列举了张勋私自组织军人团体，对抗中央，破坏统一；破坏制度，紊乱宪法；干涉内阁阁员任免，图谋颠覆政府和肆意攻击国会、违反共和精神等四大罪行。由于段祺瑞置之不理，邹又提出十大质问案，再次指出张勋割据徐淮、残害人民、干政干宪等不法行为。11月，段以国务院名义咨文众议院，为张勋饰词辩解，认为割据徐淮，残害人民一节，“事属传闻，未可为据，至徐州会议经政府训诫，早已解散，所谓章程大都出于报章，不足为信。”

第二次徐州会议结束后，督军团的集体活动一度中断。这并非段祺瑞“劝导”的结果，而是由于冯国璋为首的部分督军表现不同意向。当第二次徐州会议倪嗣冲提出驱逐唐绍仪的动议时，“长江三督”（苏督冯国璋、赣督陈光远和鄂督王占元）的代表已表示疑义，为倪嗣冲所压制。后倪擅自代替三督列名驱唐通电。通电发表后，冯国璋等先后声明与通电无涉，使张勋、倪嗣冲非常难堪。在冯等影响下，有些督军也将代表从徐州撤回。

张勋和倪嗣冲是反对国民党和南方实力派的死硬派。二次徐州会议结束后，他们仍然继续攻击国民党阁员，干涉宪法和政治。他们的活动不是孤立的，一直得到皖系的支持和鼓励。徐树铮始终与张勋、倪嗣冲保持密切联系。1917年1月初，徐与靳云鹏、吴光新、曾毓隽等皖系骨干分子南下为冯国璋祝寿，与倪嗣冲商定，乘机邀请各省督军代表和靳云鹏、徐树铮等齐集徐州，由张勋主持召开第三次督军团会议。会议提出解散国会，修改约法、改组内阁和总统府四项所谓解决时局主张。研究系政客对北洋督军团的活动也起了推波助澜的作用。在第三次徐州会议前夕，梁启超由上海至北京，中途在徐州下车，与张勋密谈数日。在此之前，梁与张勋函电使节往来已渐频繁。后梁又两次派张君劢到徐州见张，策划与国会中的研究系内外配合。他在致张勋的信上说：“惟鞭策救济之功，终须随时仰诸疆吏。”

段祺瑞和研究系利用督军团，通过破坏国会以打击国民党的伎俩，当时就已被人们识破。早在1916年9月，上海《民国日报》的—篇文章就指出：“国会方开，锋芒正锐，政府……别树二三悍将于外，使国会无日不发生危险之机，以挟持国会，俾国会不得不昵以就己。”不难看出，督军团正是由于有段祺瑞等的包庇纵容，才能如此嚣张。

三 府院权限之争

黎元洪和段祺瑞之间个人关系的恶化，最初主要表现在总统府和国务院的权限问题上。

袁世凯死后，段祺瑞立即起用他的亲信徐树铮为国务院秘书长。

徐树铮（1880—1925），字又铮，江苏萧县人，十二岁时中过秀才。1905年由段保送去日本士官学校学习，两年后毕业。回国后即入段幕府，赞襄帷幄。他当时仅二十七岁，少年得志，十分自负。先后任第六镇军事参议、第一军总参谋、陆军部军学处处长。1914年，他升任为陆军部次长，同时在北京创正志中学，自任校长，并请林纾等人为教员。1915年袁世凯阴谋称帝，他力劝段祺瑞抵制，并与段共进退，因此深得段祺瑞的信任。此后，段的许多重大措施，大都出自他的策划，因此人们称他是段的“小扇子军师”。

段祺瑞以徐树铮为国务院秘书长，起初曾遭到黎元洪的反对，但由于段的极力坚持，又由于徐世昌、张国淦等人的劝说，黎才勉强从段所请，但对徐始终没有好感。

徐树铮自恃段的倚重，又有皖系军人为后盾，根本不把没有实力的总统放在眼里。内阁的文件、命令呈交总统审阅、用印，本属国务院秘书长本职，但徐却时常借故不出面，派手下人向黎呈请用印，使黎非常不快。而当徐本人进府面见总统时，老是阴沉着脸，一言不发，甚或开口顶撞。有一次，某省同日更动三个厅长，黎向徐问了一句：“任命的都是些什么人？”徐便抢白道：“只在这里盖印好了，管他任命什么人。”使黎非常难堪。黎因此愤怒地表示，再也不愿与徐见面。当时总统府秘书长张国淦与黎元洪、段祺瑞的关系很深，为人又圆滑，有他从中周旋，所以没有使事情发展到不可收拾的地步。

8月1日，张国淦因故辞去本兼各职，总统府秘书长由参议员丁世峄继任。丁世峄（1879—1930），字凫严、佛言，清末曾任山东咨议局议员，是立宪派中的激进分子。1913年加入进步党，在党内属孙洪伊一派，二次革命后倾向国民党。他到任后，力主提高总统地位，限制国务院秘书长职权。8月下旬，他提出《府院办事手续草案》，主要内容有两点：一、总统得随时出席国务会议；二、所有国务院议决事件及任免官吏命令须经该管部长官同意后，再呈大总统盖印，如总统有不同意见时，得交回国务院再议。这样，就使黎、段关系进一步紧张起来。段祺瑞不能容忍黎元洪插足国务院，他一见此草案，便称病请假不出，并放风辞职，后经熊希龄等劝解，才于26日销假视事。他当日即向徐树铮下了一道命令，凡国务院呈请总统核阅的文件，“应责成该秘书长躬自递呈，阅印后赍回。无论风雨星夜，不得假手他人，以昭慎重，而免歧误”。至于总统出席国务会议问题，段坚决不肯让步。最后府院双方议定了几条折衷的办法：一、总统不出席国务会议，但国务会议议事日程先期呈阅。二、国务会议议事记录随时呈阅。三、紧急军政要件，由国务员进府直接报告。四、总统对于国务会议议决案件，如有认为不合者，得命总理及主管国务员说明理由，说明后如仍认为不合，得交回复议一次。五、每日呈阅文件与呈请用印，由国务院秘书长亲送。此后，黎、徐关系一度表面上有所缓和。

但是，黎元洪与徐树铮冲突的根子在于段独揽政权，而黎又不甘心只作盖印的工具，这个矛盾不解决，府院之争是不可能平息的。内务总长孙洪伊到任后不久，即与徐树铮发生冲突，黎与段的关系又随之紧张起来。

7月底至8月初，孙洪伊、张耀曾等国民党阁员在孙中山、黄兴的支持鼓励下，先后由上海北上就任。他们到任，对段、徐的专擅是不利的。孙洪伊（1870—1936），字伯兰，直隶人，清末为立宪党激进派领袖，1913年加入进步党。二次革命后，转向国民党阵营，并博得好评。他到任未及一月便与徐树铮展开斗争。

8月下旬，湖南议员郭人漳、周震鳞对投靠皖系的官僚政客胡瑞霖（时任福建省长）在湖南财政厅长任内的劣迹提出查办提案转到国务院后，徐树铮不与主管的内务总长孙洪伊协商，也不经国务会议，就擅自以国务院名义咨复众议院，极力为胡辩护，将提案驳回。孙以此事关系责任权限甚大，向段祺瑞据理力争，并提出辞职以示抗议，同时还致信众议院，撤销其辞退议员书，表示仍愿就议席，搞得段、徐非常狼狈。嗣经黎元洪、段祺瑞极力挽留，孙始打消辞意。段当即命徐将原咨文追回。徐答应照办，继又捏称该咨文已由众议院秘书厅印送各议员，无法追回。孙洪伊即用电话询知众议院并无此事，方知徐是故意撒谎，于是又起冲突。

此后，段祺瑞、徐树铮对不受他们羁束的孙洪伊恨之入骨，必欲去之而后快。9月初，孙为整顿内务部，裁减部员，被裁汰者祝书元等在徐树铮煽动下，向平政院起诉，控告孙违法。20日，平政院裁定：“撤消内务部原令，准被解职人员仍回内务部供原职。”孙拒不接受此项裁决。于是，徐批就一道执行平政院裁决书的命令，送府盖印，但孙拒绝副署，黎元洪也不予盖印，批复“交院再议”。黎并从孙所请，将此案批交国会审议。事情拖到10月，段再也不能忍耐，于19日呈请罢免孙，但遭黎拒绝。

这次政潮，还波及到国会。早在9月24日，研究系的机关报《晨钟报》，便刊文攻击孙洪伊“违法”。10月23日，研究系首领汤化龙又以“老友”身份进总统府，以所谓“舆论”向黎元洪施加压力。在段祺瑞和研究系的威胁之下，黎开始动摇，劝孙“自请辞职”，或“赴东西洋各国考察政治”，或“转任其他特任官”。但是，孙毅然表示“自信无过”，宁受免官处分，决不自请辞职。

商榷系的韬园系和丙辰俱乐部两团体坚决支持孙洪伊与段祺瑞抗衡。24日，直隶议员王玉树就国务总理径自呈请罢免国务员是否合法问题，在众院向段提出质问。11月上旬，吕复又提出查办徐树铮案，列举徐七大罪状，联署者六十余人。

孙洪伊既不肯辞职，段祺瑞便以自己辞职相威胁。黎元洪只好采纳左右意见，请徐世昌出来组阁。袁世凯死后，徐世昌长期居于河南辉县水竹村，名为“退耕”，实为观望。10月下旬，黎的代表到辉县请徐出来组阁，徐托故拒绝。11月初，黎又派代表去请，徐表示：“倘允不入政界……一俟感冒就痊，即当就道。”黎只好答应徐仅负调停之责。其实，徐并非不想出山。赴京之前，他曾致电冯国璋，商讨调解政局的策略，实际上就是一种试探，但冯未置可否。冯对混乱的政局有自己打算，他在黎与段、研究系与国民党的对立中，采取第三者的姿态。9、10月间，梁启超到南京活动，极力劝冯与段合作，支持研究系，冯未作积极响应。在此前后，段曾数次派人到南京争取冯的支持，冯也采取敷衍态度。

11月16日，徐世昌抵京。次日，黎元洪便亲自到东四五条胡同徐宅拜访。嗣后，徐向段祺瑞建议，将徐树铮改任陆军总长，孙洪伊改任农商总长。但是段不以为然，他认为孙“不择手段，破坏北洋团体”，必须逐出内阁。19日，徐又向黎、段建议，将孙和徐同时去职，由张国淦任国务院秘书长。段勉强同意。20日，孙被解职。两天以后，徐也在段授意下辞职。研究系对孙洪伊被逐出内阁，感到很快意。22日，梁启超从广州致电徐世昌说：“维持内阁，实今日不二法门，公大力主持，大局当可立定。”

孙洪伊被免职后，回到国会，利用国民党在国会的优势，继续抵制段祺瑞。国会接连否决段提名任命任可澄、张国淦为内务总长的提案。孙并进一步策划利用国会推倒段内阁。12月2日，韬园系首领、直隶议员温世霖在众院提出弹劾段祺瑞的提案。孙洪伊在国会的活动，威胁到段内阁的存在，段决以武力相待。1917年1月13日，步兵统领江朝宗派兵包围孙宅，进行搜查，准备逮捕孙洪伊。孙事先得人通报，逃往南京托庇于冯国璋。

逼走孙洪伊后，段祺瑞仍不满足，又挑唆督军团要求总统黎元洪罢免总统府秘书长丁世峄。2月25日，黎被迫批准丁辞职，由夏寿康继任。

府院政潮虽因孙洪伊、徐树铮和丁世峄相继去职而暂告一段落，但黎元洪与段祺瑞的关系并未改善，而是处于暂时僵持状态。不久，双方又因对德外交问题发生新的斗争。

四 对德绝交及其国际背景

1914年第一次世界大战爆发后，欧洲列强忙于欧洲战争，无暇东顾，日本在华势力迅速加强。大战爆发不久，日本就以参战为名，出兵中国山东省，占领胶州湾及胶济铁路沿线地区，夺取了德国在山东省的全部权益。从帝国主义各国对华贸易来看，自1914年起，英、法、俄、德等国对华输出普遍下降（其中德国的对华输出完全停止），只有日本和美国对华输出猛增。美国因参加世界战争最迟（1917年4月对德宣战），保存了实力，还有力量与日本抗衡和争夺。当时美驻华公使芮恩施多次呼吁本国政府加强对中国的“援助”，以抵制日本在中国的扩张。

1917年初，美国准备对德宣战，并企图借机加强它在中国的影响。2月1日，美国政府在宣布与德国断绝外交关系之后，命令芮恩施设法运动中国政府与美国政府采取一致行动。芮恩施奉命积极开展活动，连日拜访总统黎元洪、总理段祺瑞等，鼓励他们与美国联合，对德国采取行动。此外，总统府的美籍顾问福开森、英籍顾问莫理循和《远东时报》编辑唐纳德等对北京政府有影响力的外国人，也被芮恩施动员起来，游说政府官员和国会议员。在芮恩施等人的活动下，2月9日，北京政府就德国潜艇封锁公海一事向德国政府提出了抗议。

日本政府获悉美国插手中国对德外交、企图左右中国政局的动向后，迅速改变反对中国参战的态度，转而积极支持中国参战。2月上旬，中国驻日公使章宗祥奉北京政府命令，就中国向德国潜水艇袭击公海商船提出抗议一事，征询日本政府意见。9日，日本外务大臣本野召见章，表示中国“仅提抗议，于中国地位似非得计，不如即行宣布断绝国交，并不必俟抗议回答；至此次抗议，深惜事前未与接洽，现两国力谋祛除隔阂，深冀中国政府熟考”。两天以后，本野再次接见章，表示希望中国与德国断交之后，“再进一步加入联合战团”。13日，本野又派寺内首相的亲信西原龟三再次赴华。西原赴华的主要使命是以同意中国减缓交付庚子赔款，提高关税和提供参战军费为饵，诱使北京政府立即向德国宣战。为保证西原完成使命，外务省并将对支持中国参战尚抱怀疑态度的驻华公使林权助调回东京述职。日本报纸对本国政府在中国对德外交问题上的转变作了如下剖析：“日本人士对中国放弃中立，向持异说，即赞成与反对二派是也。反对者谓，中国参战，将于和平会议取一席地，而获与日本对等之投票权，则会议处分青岛等问题时，日本将不利云。斯说也，杞忧而已。良以和平会议关于各国势力消长滋大，发言与投票权视国之强弱而为轻重。故中国虽获投票权，亦不足与日本抗也。即使投票以多数取决，实际上尤有借于外交术，否则仍不能贯彻主张也。”这个分析是很透彻的。

事实上日本政府正是这样做的。它一面积极鼓动中国参战，一面与英、法、俄等国进行幕后交易。中国参战是协约国所企望的，日本即以此作为交换条件，与英法等国达成协议：“保证将来在讲和会议中，援助日本要求割让德国在山东及赤道以北岛屿之领土权利。”当美国与日本在中国对德问题上产生冲突，阻挠中国参战时，英国和法国，特别是英国坚决支持日本，抵制美国，怂恿北京政府参战。北京政府就德国潜艇封锁公海向德国提出抗议后，美国和日本在中国对德外交问题上的分歧便很明显地表现出来。2月10日，美国国务卿蓝辛指示芮恩施立即向中国方面表示，美国不愿意看到中国参加世界战争。不久，他又进一步要芮恩施向中国政府表示，欧洲战局尚不需要中国参战；中国政府在与美国政府协商之前，“不要采取进一步的行动”。

美国政府改变支持中国参战的立场，得到总统黎元洪的支持和响应。黎本来就担心段祺瑞在参战的名义下，进一步加强对自己和国会的控制。2月初，芮恩施拜会黎元洪时，黎已表露出这种顾虑。

段祺瑞为解决扩充军队等问题的财源，在日本的支持和怂恿下，决心立即实行对德绝交，继之以宣战。2月14日，国务院及外交部合电驻日公使章宗祥说：中国方面已决定，一旦发生德国潜艇袭击中立国船只事件，中国即不俟德国回答，对德绝交，并表示绝交后“需费甚巨”，希望联合国（指协约国）准许中国“酌加关税及将庚子赔款缓解或延长年期”。17日，日本外务大臣本野对章宗祥表示，日本对加税及缓解赔款两事赞成。此时，西原也抵达北京，就中国加入协约国的条件问题与曹汝霖、汪大燮、陆徵祥等进行磋商，并会见了段祺瑞和特意赶到北京来“研究”对德外交问题的研究系领袖梁启超。同时，章宗祥也连日在东京与本野谈判中国参战的条件。3月初，段祺瑞等炮制出《加入协约国条件节略》。3日，国务会议通过向国会提出的对德绝交咨文和《加入协约国条件节略》。4日，段亲率阁员到总统府，请黎元洪在对德绝交咨文上盖印交国会通过，并将《加入协约国条件节略》发给章宗祥，与日本政府协商。但是，黎以事关重大，还需慎重为辞，拒绝盖印。段愤怒离去，当晚即宣布辞职并离京赴津。这样就使表面上一度缓和的府院斗争骤然激化。

段祺瑞出走天津后，黎元洪本想借机改组内阁。5日，他请徐世昌、王士珍和赶到北京来磋商外交问题的副总统冯国璋一起到总统府议事。黎元洪请徐世昌和王士珍分别出任总理和陆军总长，但徐、王二人连连作揖，敬谢不敏。冯国璋则自请赴津劝段祺瑞复职。6日，北洋系各省当局又相继打来电报，挽留段“力任艰难”。黎元洪害怕激出事变，只得请冯国璋赴津劝段复职。冯临行前与黎商订了段复职的条件：一、内阁确定的外交方针，总统不再加以反对；二、内阁拟定的命令，总统不得拒绝盖印；三、内阁训示各驻外使节、督军、省长，总统不得干预。段祺瑞见黎元洪已暂时屈服，当晚返京。次日，段密电各省及驻外公使，声称内阁对德外交方针已获总统赞同，各省“切勿再生异议”。

当时，对德外交问题成为国内舆论的主题。孙中山自开始即主张中国保持中立立场。2月，他口授要点，由朱执信执笔，撰成《中国存亡问题》一书，以朱执信名义发行。此书的要点是，中国为救亡图存，不应参战；加入协约国的条件可自外交斗争取得，而不必参战；中国、美国和日本三国应当友好亲善。孙中山的主张在国会得到丙辰俱乐部和韬园系的坚决支持。

研究系在对德参战问题上完全追随段祺瑞，主张绝对“加入”。两年前曾预言德国必胜的梁启超这时也变为积极的对德宣战论者。梁在这个问题上的转变，固然是看到德国失败的迹象已逐渐显露，更主要的是，他想借外交问题达到压迫反对派的目的。3月7日，他在给段祺瑞的信中说，对德国“早绝一日，则德人及国内捣乱分子即少一部分活动余地”。

商榷系各派虽多持反对参战态度，但各派反对段内阁对德方针的程度又有所不同。丙辰俱乐部和韬园系不仅反对向德国宣战，而且反对对德绝交，益友社和政学会则主张对德问题可做到绝交为止。由于益友社和政学会投了赞成票，3月10日、11日，众参两院分别通过对德绝交案。

北京政府宣布对德绝交后，参战问题成为府院和国会两派斗争的焦点。当时国会内外，朝野上下形成很强烈的反对参战的舆论。对德绝交前，孙中山曾电参众两院，坚决反对参战。14日，上海商界联合会通电反对向德宣战，广州、武汉商会继起响应。当段祺瑞邀梁启超同到总统府逼迫黎元洪表态赞同参战时，黎便以社会舆论不赞成反驳他们。使段祺瑞感到棘手的，不仅仅有孙中山和国民党议员以及其他名流掀起的反对参战的强大舆论，而且北洋各省的督军也多不理解段祺瑞参战的用心，对这一问题态度消极。由于有上述障碍，所以尽管日本一再逼迫中国迅速加入协约国对德宣战，而段祺瑞一时却无法实现参战的意图。他还需要说服各省的北洋督军。

五 参战问题引起的风波

段祺瑞要达到对德宣战的目的，首先需要得到北洋督军们的支持，然后再利用他们压制黎元洪和国民党议员。

段祺瑞知道，各省督军反对参战的一个重要原因，是他们害怕领兵远征欧洲。要使他们积极支持参战，必须解除他们不愿打仗的顾虑。于是，段假借“军事会议”名义，把各省督军召集到北京，解释自己参战的真正用心。

4月中旬，倪嗣冲首先应召赴京。动身前他还公开表示反对参战。但是，抵京后段祺瑞向他说明，所谓对德宣战乃是“宣而不战”，不需各省出兵，可以不必顾虑。于是，他便来了个一百八十度的大转弯，由反对参战的健将变成力主参战的先锋。他私下向人透露：“未到京之前，本系反对加入；即各省督军，除非北洋系外，其余十七省，我敢断言，其与我同一意见。及到京后，察看政府情形，乃幡然变计，知业经抗议绝交，则第三步文章，决无可以中止之理。”

在段祺瑞的督促和倪嗣冲的撺掇下，湖北督军王占元、直隶督军曹锟、山东督军张怀芝、江西督军李纯、福建督军李厚基、吉林督军孟恩远、河南督军赵倜、察哈尔都统田中玉和绥远都统蒋雁行先后抵京。其余江苏、黑龙江、奉天、浙江、湖南、甘肃、陕西、云南、贵州等省督军，也都派出代表参加会议。25日，段祺瑞亲自主持首次会议，参谋总长王士珍、海军总长程璧光、训练总监张绍曾等也被拉来列席。首次会议即就内阁对德外交方针进行表决。结果，出席会议二十五人，赞成者十七人，依从多数者七人，段的外交方针在北洋督军中获得压倒多数的支持。

但是，在北洋督军中，冯国璋的态度始终不明朗。2月，段即曾派专人向冯解释对德问题的“曲折与利害”。23日，冯入京与段会谈，态度有所转变。3月中旬，冯返回南京，于21日密电北洋各省，说：“抵京后，犹冀事势可以挽回，自量国力，勿为多事。乃观察各方情况，知内部绝未一致，而外交紧迫，已难自持。东海相国，合肥总理老谋深算，则欲趁此机会，力图富强。总理决心，加以外交趋势，绝德之举，非成事实不可，于是璋亦未敢胶执成见。”从这封电报可以看出，冯国璋同意对德绝交的态度很勉强，内心并不赞同段祺瑞立即对德绝交并进而宣战的方针。3月15日，冯私下密示江苏省官员，对德问题“以断绝国交为限”。4月16日，冯又故意将“英法失利……宣战更宜持重”等内容的外交探报转给正在北京的各督军。

4月末，军事会议结束后，倪嗣冲等北洋督军即开始胁迫黎元洪和国会同意向德国宣战。5月1日，内阁讨论对德宣战问题，倪嗣冲、张怀芝、孟恩远、李厚基等闯入会场，倪以所谓军界首脑名义表示，各省督军一致支持总理段祺瑞的对德方针，政府应当立即对德宣战，张怀芝等随声附和。在督军团的胁迫下，内阁匆匆通过对德宣战案。段随即率领当日出席会议的阁员到总统府面请黎元洪核准。是日，日本公使林权助也登门“拜访”黎元洪，警告黎说，如国会否决参战案，政局将发生纷扰。3日，倪嗣冲又率督军团到总统府，向黎陈述参战意见。在督军团、段祺瑞和日本公使的压力下，黎元洪被迫同意将对德参战案提交国会辩论。这样，参战问题又转移到国会。

在国会中，反对向德宣战的力量占了优势。益友社和政学会对向德宣战问题的态度与绝交问题态度不同。益友社早就公开表示，反对对德宣战。段祺瑞把很大的希望寄托于政学会，但该会经过几次讨论，最后举行内部投票，结果还是否决了宣战案。在这种情况下，段不敢贸然将对德宣战案交国会表决。3日，国务院在外交部迎宾馆宴请参众两院议员，段到会演说，略谓世界各国皆反对德国，协约国希望中国参战，要求国会合作。4日，督军团又假迎宾馆宴请议员，为段疏通宣战案。李厚基代表各督军演说，声称：要不惜一时的名誉，实行对德宣战，“乃至受人指骂，固所当然”。这时，督军团已经凶相毕露了。8日，众议院讨论宣战案。段祺瑞亲自到场督促投票表决，但结果众院会议仍议决提交全院委员会审查。皖系军人料知全院委员会审查的结果不会对他们有利，便决心撕下面具，使用强硬手段，伙同督军团制造了公民团事件。

10日下午，全院委员会审查对德宣战案。当日上午，议会门前忽然聚起数千人，手持“五族公民请愿团”、“学界请愿团”、“陆海军人请愿团”、“政学商界请愿团”、“北京市民请愿团”等各种旗帜，沿街散发传单，要求国会即日通过对德宣战。国民党系议员田桐、邹鲁、龚政、吴宗慈、郭同等人因不愿接受传单，遭到殴打。中午，“公民团”包围了国会。自称“公民代表”的张尧卿、赵鹏图、白亮等人闯进议场宣布：“倘不通过参战案，一个议员也别想出去”，出去则“打死无赦”。军警闻讯赶来“维持秩序”，但并不驱散胡作非为的“公民团”，只是不准许议员外出。下午2时半，参加全院委员会的议员一致决定，暂不讨论对德宣战问题，即将全院委员会改为全体议员大会，请国务总理、内务总长到会，质问北京秩序和议员安全问题。下午5时，内务总长范源濂到会，但他指挥不动军警，只好等段祺瑞和北京警察总监吴炳湘到来。傍晚，段、吴先后到场。段走出汽车时，请愿“群众”居然摇旗鼓掌，表示欢迎。段向议员们表示，对“公民”请愿，“事先一切不知”，并命令吴到外面解散“请愿群众”。吴到议场外温言劝导了一番，根本无效。一直到晚9时，一些“公民”向议院院内投掷砖瓦，打伤了日本记者，段恐引起交涉，才派出马队将“公民团”驱散。

10日“公民团”围攻议会事件，是皖系军人策划的。当8日众议院决定召集全院委员会表决参战案时，在京各督军便议定，如果全院委员会不通过此案，“决当积极进行解散国会，无论如何障碍，必其达到解散目的”。傅良佐、靳云鹏和王揖唐，组织收买大批游民，准备在10日国会开会时进行捣乱。所谓的公民代表，也大都是国务院和陆军部的官员，国务院参议陈绍唐则直接参与了组织“公民团”包围国会的活动。

“公民团”事件发生后，孙中山与谷钟秀等立即联合通电，要求北京政府严惩肇事者。北京、上海等城市的学界、商界和南方各省的督军及省议会，随即纷纷通电响应。北洋派中未到北京的江苏督军冯国璋、江西督军李纯也通电附和。为抗议皖系军人一手制造的“公民团”事件，国民党阁员谷钟秀、张耀曾、程璧光相继宣布辞职，外交总长伍廷芳也潜离北京。11日，段祺瑞在府学胡同宅邸召集亲信开会，商讨对策。张国淦建议段辞职，改组内阁，由国民党二人、研究系二人、北洋系二人联合组织“国防内阁”，收拾局面。段本人最初有些意动，但徐树铮、傅良佐、靳云鹏等极力反对。在徐、傅等人怂恿下，段决心干到底，15日、16日又先后两次咨请国会从速议决对德宣战案。仍在北京的北洋督军或以同乡关系，或以地方长官关系，分别设宴招待议员，继续为段疏通。15日，督军团又设宴招待参众两院议员，仍由李厚基代表各督军致词。他说：“公民团”事件完全是“无意识”的举动，希望议员不要介意，以大局为重，维持内阁，实现对德宣战。但是，“公民团”事件造成的影响，不是李厚基几句花言巧语所能挽回的。商榷系各派在“公民团”事件后，一致采取抵制内阁的立场。19日，众议院复议对德宣战案时，议员褚辅成提出内阁阁员多数辞职，内阁实已无法负责，建议暂缓讨论对德参战案，先行改组内阁注1。褚的动议，得到商榷系各派赞同，经投票表决，二百二十九票赞成，一百二十五票反对，五十票弃权。将近三分之二议员赞成改组内阁，实际上已构成国会对内阁的不信任。

注1 顾敦：《中国议会史》，苏州木渎心正堂1931年版，第255页。

段祺瑞利用“公民团”胁迫国会未能得手，便决心解散国会。21日，督军团在京召开紧急会议，决定采取最后步骤，联名呈请总统解散国会。研究系的骨干分子籍忠寅等参与了督军团的策划。当天，在京的北洋督军和督军代表由孟恩远领衔，具呈黎元洪，借口宪法会议通过的宪法条文，将导致所谓议会专制，陷内阁于“颠危之地”，要求“将参众两院即日解散”。先一天，即20日，张勋致电督军团支持解散国会，声称当“为诸公后盾”。

黎元洪无力应付督军团，只好求助于美国公使芮恩施。是日，芮恩施到总统府与黎进行长时间密谈，表示“允为后盾”。21日，黎召见督军团领衔呈请解散国会的孟恩远、王占元二人，训诫他们切勿超越宪法行事，对宪法草案有不同意见可商诸国会；并指出，时局的症结在内阁，段祺瑞“理宜引退”。孟、王退出后将黎的态度转达在京诸督军。督军团密议对策之后，当晚，倪嗣冲、王占元、李厚基等直奔徐州，其他人各回任所。

黎元洪在召见孟恩远等同时，派钱能训到天津敦请徐世昌进京接替段祺瑞。段得到消息，也委派张国淦为代表赴津，请徐世昌“接代”。结果，徐不仅拒绝出任总理，并表示无意出面调停。21日，段祺瑞又亲自登门拜访王士珍，请其“代理”，王吓得连连作揖，推辞不迭。段请徐、王代理不过是装样子，实际上他根本不想下台。徐世昌、王士珍既不肯接受总理职务，黎元洪即准备以伍廷芳暂时代理内阁总理。20日，黎批准程璧光、谷钟秀、张耀曾辞职，却留下伍廷芳的辞呈未发。段祺瑞深恐黎元洪采取行动，22日，他向黎提出补充阁员人选，其中大多是黎平素有好感的人：内务总长夏寿康，司法总长饶汉祥，海军总长汤芗铭，财政总长孙宝琦，农商总长庄蕴宽，交通总长汪大燮。

22日，当张国淦把补充阁员的名单交给黎元洪阅后，黎罢免段祺瑞的决心有些动摇。但是，左右亲信提醒他不要中了段祺瑞的缓兵之计。23日，黎元洪发布三道命令，第一道命令免去段祺瑞国务总理和陆军总长的职务，特任外交总长伍廷芳暂代国务总理；第二道命令委派陆军部次长张士钰暂代陆军总长；第三道命令是委派王士珍为京津一带临时警备总司令，并派江朝宗、陈光远为副司令。同时，黎还通电各省，阐明“迫不得已”罢免段祺瑞的原因，希望段仍“内外一心，共图国是”。免段令交付印铸局印行之前，张国淦匆匆赶到总统府，劝黎元洪再加考虑。黎表示外交、军事都已有布置，未为所动。

段祺瑞接到免职令，当日仍以国务总理名义通电各省，声称免职令未经本人副署，将来地方及国家因此发生何等影响，“概不能负责”。嗣后，段即赴津策动督军团解散国会，驱逐黎元洪。