反思私有化的成功与失败，积极发展混合所有制经济

——读《私有化：成功与失败》有感

综合局　曹昆鹏

私有化是指企业所有权由公有向私有的转型，自20世纪70年代中期以来，一直是最激进、最有争议的经济政策之一。私有化浪潮是20世纪80年代由西方国家启动的，初衷是为了解决国有企业效率低下和政府财政恶化问题，部分人认为，发展经济和提升福利离不开生机勃勃的市场（尽管单靠这些市场还不够），这些市场能为资源配置提供一种不可或缺的机制，而私有化正是这些市场有效运作的基础，私有制比国有企业更有效率；其后，亚洲、拉丁美洲和非洲等发展中国家以及中、东欧等转轨国家也把它作为整改经济的灵丹妙药，卷入了这个浪潮中。由热拉尔·罗兰主编、诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨作序的《私有化：成功与失败》，对于我们全面审视私有化，扩展思考视角，具有较大帮助。本书涉猎内容广泛，既有私有化问题的综合概览，也有各学术流派的理论分析，又以丰富的案例和翔实的数据介绍了20世纪80年代以来西欧、中东欧、独联体、非洲、拉丁美洲、南亚等世界大部分地区的私有化政策及其结果。

通过世界各地区私有化进程和具体案例看，有些私有化的确获得了成功，但在多数国家，私有化的效率改进和效益提升并非像预期般显著，贪腐行为与大批私有化行为相伴而生，再分配政策效益也日渐退化。私有化政策引起了世界范围内的激烈争论。批评者认为，私有化在很多国家产生了倒退性的再分配效应，并且为国有资产竞购者创造出大量的寻租。私有化成功的案例不是没有，但更通常的情形是绩效更差，令倡导者大跌眼镜，有些地方还引发了巨大的社会动乱。局部私有化也许有可取之处，但全面私有化并非民众之福。各国的历史文化和经济发展过程不同，具体的问题还需要具体的分析，不能都用“私有化”的方式来应对，需要全面来审视“私有化”。

近年来，国内舆论和学术界对国有企业的批评和私有化的热情高涨，“国退民进”的呼声一直不绝于耳，国资国企改革引起了社会各界的广泛关注，这本书具有相当大的启发和参考价值。抛开近些年来我国国有经济和国有企业取得的巨大进步和成绩不谈，当前国内许多国有企业经营机制还没有转换到位，部分领域国有企业经营效率仍较为低下，市场化程度不高，国际竞争力不强。但国有企业出现的这些弊病，其本质根源是自身经营机制的问题还是所有制性质的先天不足？这个问题是私有化和国有化之争的核心。

一、私有化进程及成效

私有化发端于20世纪70年代末的英国，20世纪80年代在欧洲大陆扩展开来，主要受政府财政状况（高额的赤字和国债）和对金融市场的乐观预期驱动，对于有些国家和地区，还受到党派政治偏好和制度约束的影响。从1977—2004年数据看，西欧的私有化较为深入，其交易量占全球的29％，私有化收益占全球的48％。西欧的私有化最初阶段包括制造业、工业和金融机构，后延伸至战略行业（电信、能源、交通和公用事业等），战略行业的私有化交易量占38％，却贡献了68％的私有化收益。然而，除了英国和西班牙完成了对战略行业的全面私有化之外，其他西欧国家战略行业的大部分资产仍然由国家控制。西欧私有化主要采取了私募（SP）的方式，比如给战略投资者的私有股权配售。而采取公开股票市场的比例较低（28％），但政府在这方面的收益却很高（64％），这种方式更适用于那些规模较大、盈利性强、易于在国内外上市交易的企业。

中东欧和独联体的私有化是在全面转轨的大背景下推进的，其推进速度快、涉及范围广，中东欧和苏联的交易量占全球的28％，但私有化收益仅占全球的6％（与之相对的是西欧的交易量占全球的29％，私有化收益占全球的48％；亚洲的交易量占全球的14％，私有化收益占全球的24％）。拉丁美洲的私有化开始于1974年的智利，随后在其他各国陆续推行，其私有化政策在1990—1999年间为拉丁美洲带来了1750亿美元的收益，其近60％来自基础设施服务的私有化，超过10％来自金融服务业的私有化。

有专家和学者对私有化企业的绩效进行研究，试图得出一些明确的结论。麦金森、纳什、范·兰登博格、迭戈·索萨选取了133家私有化企业进行了综合分析，表明私有化后企业的销售额、盈利能力、经营效率和资本支出均表现出了经济和统计上的明显增长，而负债明显下降，从而推导出私有化对改制企业在财务和绩效方面有明显的积极效果。这项研究结果出来后，便引来较大质疑：一是样本选择的倾向性，样本企业均是通过公开市场的私有化股票发行进行的改制，私有化前就是规模较大且盈利能力较强的国有企业；二是对私有化前后绩效测量的对比，并没有澄清这些改善的可能根源，它们可能归因于私有化，也可能受益于其他因素，如缺乏竞争或管制弱化。2004年，弗洛里奥在一项对英国案例的综合研究中，试图用成本—收益分析法研究了私有化对企业、消费者、股东、职工和纳税人的效益，结论是私有化对企业效率改进的影响是有限的，但是对收入分配却产生了实质性的倒退影响。

二、企业经营好坏与所有制性质没有必然关系

对国有企业持批评意见的人认为国有企业腐败问题严重，国有企业管理者并没有为他们的服务对象谋利益，这是经典的委托—代理问题的一个例证。事实上，私有企业本身也存在委托—代理问题，这与政府激励委托经营国有企业的管理者们所面临的委托—代理问题并无二致。众所周知，大型现代企业基本都不是由所有者来管理，美国的股份制企业中，很少单一股东持股超过10％。据美国布鲁克林家族企业学院的研究，约有70％的家族企业未能传到下一代，88％未能传到第三代，只有3％的家族企业在第四代以后还在经营，美国私营家族企业的平均寿命是24年。

总体上，私有企业的盈利能力强于国有企业，但这些证据大部分也取自于被私有化的企业和未被私有化的企业之前的比较，这种对比反映的事实也可能是：那些被私有化的企业，要么是最盈利的，要么是最具备盈利潜能的。从各个区域的私有化的案例看，普遍存在“靓女先嫁”的现象，最先私有化的都是那些盈利较好的企业，而经营包袱留给了国有企业。另一方面，国有企业的经营范围也受到一定的约束，比如公益性、保障性业务盈利性不强、资本投入大，私有企业大多不愿涉入。同时，很多国有企业还被赋予了分配职能，从履行社会责任、环境保护等方面看，国有企业都承担了更多的刚性支出。

三、私有化容易造成国有资产流失和经济主权削弱

1993—1996年为俄罗斯私有化的高潮时期，而这一期间私有化的收入只占其GDP的0.02％～0.04％、政府预算收入的0.13％～0.16％。据统计，俄罗斯在私有化期间的损失总计约合1.7万亿美元，相当于其1996年GDP的4.2倍、第二次世界大战期间损失的2.5倍。大规模的私有化导致了部分国家的产业很快向私人资本特别是外国资本集中。1992年，阿根廷由外资控制的银行资产仅占12％，到1997年就上升到52％。伴随着金融自由化，阿根廷的外债迅速增长，金融主权受到削弱，最终导致2001年爆发金融危机，进而发生波及全国的社会动乱。在外资的控制以及进口商品的冲击下，拉美国家的民族工业遭到严重损害，国家经济安全大为削弱，政府应对危机的能力大大降低。曾被标榜为推行新自由主义典范的埃及，随着国有企业、国有银行的集中出售，以及对国际资本流动监管的放松，民族工业日益衰退，成为名副其实的“依附经济”，贫困化和两极分化现象日趋严重。这些经济问题成为埃及动荡、穆巴拉克倒台一个重要的深层次原因。东欧大部分国家的经济，尤其是工业和银行业也为外国资本所控制，丧失了主导权。在匈牙利、波兰、克罗地亚、捷克、爱沙尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚这7个国家中，有4个国家外国资本占银行业资本的65％以上；外资对这些国家工业的控制程度也很高，有3个国家超过了50％。外资的涌入并没有为东欧带来经济繁荣，以匈牙利为例，在私有化运动期间，经济增长不进反退，尤其是在1990—1993年间，GDP下降了近20％。

私有化的实践表明，仅仅将所有权从政府转移到私人所有者的手中是不够的，建立起一种竞争机制将企业资产转移到贤能者的手中从而实现收益最大化是十分重要的；拒绝腐败，勿使其染指私有化过程也十分重要。在经济管制未完全放开和反垄断体系未完全建立的情况下就对垄断企业进行私有化，也是私有化失败的另一个缘由。从历史看，私有部门比政府更擅长利用垄断地位谋取经济利益，其结果是总体经济效益并未提升。比如，墨西哥电信业的私有化使世界首富群体增加了一名新贵，但国内电信价格居高不下，是印度的若干倍，对墨西哥的经济发展并无益处。

四、发展混合所有制经济是解决私有国有之争的重要途径

（一）混合所有制经济有助于取长补短、共同发展

改革开放以来，我国经济改革领域一直存在着一些基本理论的争论，其中一个焦点是哪种经济成分应该成为整个国民经济的主体。也就是说，改革应该巩固和加强公有制经济的主体地位，还是应该削弱公有制经济、实行私有化，使非公有制经济成为整个国民经济的主体。当前围绕混合所有制的争论，不过是私有化和国有化争论在新形势下的继续。党的十八届三中全会《决定》提出：要“积极发展混合所有制经济”，混合所有制经济是我国“基本经济制度的重要实现形式”，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。公有制经济与非公有制经济各有特色，各有优势，在公有制经济居于主导地位的条件下，通过发展混合所有制经济，有助于多种所有制经济彼此取长补短，实现共同发展。公有制经济与非公有制经济相融合，可以扩大资本规模和运营范围，获得规模经济和范围经济效应，满足社会化大生产的需要。公有制经济与非公有制经济结成企业网络，将市场交换关系内部化，可以减少交易摩擦，降低交易费用，提高运营效率。

事实上，混合所有制经济在国资领域已有相当基础。目前中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业，已经占到总企业户数的52％。2005年到2012年，国有控股上市公司通过股票市场发行的可转债，引入民间投资累计达638项，数额累计15146亿元。截止到2012年年底，中央企业及其子企业控股的上市公司总共是378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53％。我们也可以从国有企业改革的具体实践中，得到启发。中国建材集团、中国医药集团都是处于充分竞争领域的中央企业，发展业绩和势头都很好。在壮大自己的同时，这两家集团公司积极探索如何发挥国有经济的主导作用，引导非公有制经济健康发展。中国建材集团近年来大力推进行业联合重组，一边实施行业整合，一边进行资本混合，重组了千家民营企业，以660亿元的净资产撬动了3600亿元总资产，混合所有制企业数量超过85％。中国建材集团一般在新组建的企业里为私营企业保留了30％的股份，而多数原来的私营企业创业者继续担任新企业的管理者，成为规范治理企业的职业经理人。国有企业不是简单地“吃掉”私营企业，而是把私营企业纳入由国有企业带领下新组建的公司里，极大地扩大了国有资本的支配范围，加强了国有经济的主导作用，也给整个行业注入了活力，挽救了行业中许多在国际金融危机冲击下处于困境、濒临破产的私营企业，使私营企业的资产得以保值增值，从而实现了双赢。国药控股是典型的混合所有制企业，由国药集团与民营上市公司上海复星医药集团股份有限公司于2003年共同发起成立，2009年9月于香港联交所主板上市，形成了国有资本、民营资本和社会公共资本充分混合的股权结构。许多实例表明，国有经济不仅可以通过混合所有制经济的途径发展壮大自己，而且可以引导非公有制经济健康发展，从而巩固和加强社会主义基本经济制度。

（二）发展混合所有制必须有利于壮大国有经济

习近平总书记在关于十八届三中全会《决定》的说明中进一步强调，积极发展混合所有制经济，“是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择”。混合所有制经济是不同所有制经济形式通过相互融合实现协同发展的有效组织形式，应当允许和鼓励各种经济形式积极利用混合所有制经济实现发展。有人片面理解发展混合所有制经济，只讲私有经济如何在国有经济中持股、控股，不讲壮大国有经济，甚至认为国有企业根本搞不好，应该消灭，这是根本错误的。发展混合所有制经济，首先是要有利于国有资本放大功能，保值增值，提高竞争力，发挥主导作用。发展混合所有制经济的根本目的是增强而不是削弱国有经济的影响力、控制力和竞争力，是完善而不是动摇社会主义基本经济制度，这是实行混合所有制经济必须坚持的基本原则。

（三）发展混合所有制是国资国企改革的重要途径

由于在竞争性的市场环境中始终面临着生死存亡的挑战，创业精神和新生的私有企业是国民经济的重要财富。发展混合所有制经济引入非公有资本参与投资和发展，一方面有助于放大国有资本的功能、完善国有企业的管理和经营、实现国有资本的保值和增值，另一方面也有助于完善公司治理结构、提高企业决策水平、增强创新和竞争能力。积极发展混合所有制经济也是完善国有资产管理体制的重要内容，混合所有制经济以资本为纽带，实现各类所有制经济主体的有序进退，使国有资本投资运营更多服务于国家战略目标，更多投向国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。发展混合所有制经济，还要注意加强对国有资产科学评估，防止抛售优质国有资产，最大限度控制自由裁量空间，消除寻租空间，坚决打击在吸收非公有资本入股时可能发生的暗箱操作和权钱交易的腐败行为。

（四）发展混合所有制要避免两个误区

据不完全统计，已有近20个省份出台国企改革方案，并提出推进混合所有制改革的中长期目标。多数提出，到2015年全面完成国企公司制改造，到2017年混合所有制企业户数比重超过70％甚至更高比例，打造数量不等的年营收超千亿元或资产超千亿元、具备国际竞争力的混合所有制企业。这些改革目标令人鼓舞，但历史和现实都提醒我们：企业发展有其自身规律，国企改革更是涉及方方面面，必须循序渐进，不能指望一蹴而就。尤其是未来混合所有制企业占比目标值、企业发展规模等，都很难由决策者主观“规划”出来。要遵循经济规律，适应市场发展环境，按照“法无禁止则可为”的原则，放开更多领域的市场准入，对国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者可以全部退出。

部分地区在推出的混合所有制项目选择上，倾向于选择效益相对较差的环节和领域，希望通过非公资本进入能够解决企业发展资金不足、扭转国企经营困局等问题。这种思路忽视了私有资本利益要求，能否成功令人怀疑。在进一步放开民营资本准入方面，应避免“甩包袱”的错误观念，凭主观臆想开展试点。当前，一些混合所有制的改革之所以“雷声大雨点小”，很大原因就是项目缺乏吸引力，导致非公资本失去热情并产生顾虑。实际上，混合所有制改革不仅是为了解决国企发展问题，更是着眼于推进各种所有制企业共同发展，国有企业可以推进股权多元化，吸纳非公资本参与，从而优化国企公司治理，推动做强做优，在互惠互利的基础上，国有资本也可主动参与到民营企业发展中来，以民营资本为主体形成混合所有制经济形态，相互融合、共同发展。

曹昆鹏，男，1985年12月生，中国人民大学企业管理专业硕士，国资委综合局主任科员，从事中央企业业绩考核、经济运行分析相关工作。