二、打造符合国际现代化标准的旅游休闲软环境

（一）加强区域法律领域合作推进两地商贸法律趋向协调、衔接和统一

从《粤澳合作框架协议》的内容足可看出，协议所确定的区域合作已经突破以往的合作内容，覆盖面尤其广泛，不仅包括经贸、资源、人力、金融、基础设施、投资开发、产业协同发展、出入境管理、社会公共服务，还包括法律等多个领域。由此可见，在世界经贸关系日趋国际化和一体化的大环境下，法律领域尤其是民商事等私法领域的国际化和一体化的期待更是日益强烈。法律的国际化和一体化可促进国际经贸活动的顺畅和便捷，避免因各国和各地区的法律规定不同而阻碍经贸活动，增加经贸争议。诚然，基于各国和各地区的国情和区情的不同，目前而言实难做到，但是这已是国际社会的共识和共同追求的理想目标。至少我们可以定下“先易后难”的方案和目标，先从民商事领域入手，以点带面，逐步推进，最终实现。事实已经证明，在国际民商事方面法律的统一已经迈出可喜的一步，例如，国际贸易中已经统一了贸易术语、支付、国际运输的损害赔偿标准和保险等，以及当发生国际贸易争端时，交给世界贸易组织的“国际贸易仲裁中心”解决等做法。除此之外，即便不是交予国际仲裁机构解决，各国或各地区之间亦可透过签署双边协定，承认和执行对方作出的生效判决和裁决，以此达致各国和各地区的司法协作的目的。

对澳门和内地而言，在一个主权国家的范围，虽然不可突破“一国两制”政策底线，但是两地仍受到“大中华法系”这一大法律系统的统领。虽然仍出现区域法律的冲突，给法律操作带来诸多不便，但是只要有良好的合作机制，加强沟通，从理论上和技术上进行讨论和研究，问题应该不难解决。根据国际的通常做法，可先从民商事领域进行协作和统一的突破。这方面，两地已经有先例，如民商事判决和裁决的承认和执行开创了两地法律合作的先河。因此，区域的法律合作是区域合作不可或缺的重要内容，是区域合作顺利推进和持续发展的强有力的保障手段。

根据上述四个法律文件，显见，澳门日后与泛珠江三角洲地区的九个省尤其是广东省的经贸合作关系将更加紧密，是两地政府将来的工作重点。澳门与广东两地合作的成败尤为重要，决定着泛珠江三角洲区域合作乃至全国范围内合作的成败。因此，区域合作不能仅停留在政策层面的共识，必须上升到法律层面的实质性的合作，才能确保区域合作的稳定性、权威性、认受性和持久性。所以，唯有推动法律的协调、衔接和统一方能达致区域合作的预期目标。

区域旅游业合作是《粤澳合作框架协议》的一项重要内容，为配合澳门打造成“世界旅游休闲中心”提出诸如业务合作、产业联同发展、旅游资源共享、旅游专业人员资格的互认、联游、无障碍旅游、通关、交通和支付便利、合作开发旅游产品、旅游市场监管和投诉处理协调机制等多项前瞻性的方案。由此可见，要把上述方案落到实处，得有协调、统一的法律支撑，才能方便两地官方和民间的操作。如果是各自为政、各施各法、无法可依、无章可循，如何合作？不言而喻。以澳门与广东共同开发的“一程多站”联游为例，由于两地目前的旅游保险的法律制度不同如在保险范围、赔偿金、理赔等规定不同，如何界定旅行社各自责任范围和责任大小。显然，依据目前各自的保险法律肯定无法解决。为此，共同研究制定适应新形势下规范两地旅游合作行为且能在两地操作不生歧义的法律迫在眉睫。又如，在监管旅游经营行为和规范旅游市场秩序方面，为适应新时期内地旅游业现状，有效地遏制“零”“负”团费，中国内地已于2009年5月1日颁布实施新的《旅行社条例》。该法第37条第1款明确规定：“旅行社将旅游业务委托给其他旅行社的，应当向接受委托的旅行社支付不低于接待和服务成本的费用；接受委托的旅行社不得接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队。”据此，澳门旅行社作为内地旅行社委托提供旅游业务的受委托的旅行社有义务履行这一规定，才能有效配合打击“零”“负”团费。可是受“一国两制”制度的制约，内地的普通法律不能直接适用于澳门特别行政区，因此，该条对澳门的受委托旅行社（或称地接社）没有直接约束力。鉴于此，为有效遏制“零”“负”团费，维护旅游市场秩序，保护游客的合法权益，澳门政府应该制定相关法律予配合，以便第37条的效率可延伸适用到澳门，最终收到遏制“零”“负”团费的成效。我们建议，澳门政府在修订规范旅行社、技术主管、导游和旅游接送员的行政法规时，充分考虑新形势下两地旅游业的新情况，从大局利益出发，积极配合，自觉推动两地旅游法律的协调、衔接和统一。使修改后的新法律更具操作性和前瞻性，以适应两地合作发展旅游业的客观情况的需要，有效规范旅游经营行为，监管和维护旅游市场秩序，保护游客合法权益，使两地旅游业获得持续发展。

（二）建立和完善旅游法律体系

市场经济本质上是法治经济，没有完善配套的法律支撑市场经济难以推进并确保持续发展，旅游市场经济亦如此。要使澳门目前旅游市场健康有序地运行且能持续发展，仅靠个别的旅游法规规范实存不足，必须有各类特别法且相互协调地发挥作用才能达到预期目的。从目前规范旅游业的法律法规现状看，主要靠一部《修改旅行社及导游职业的规范》（第42/2004号行政法规修改第48/98/M号法令），且此部法规在颁布实施过程中引来诸多的质疑。足见该法在品质上（立法技术、专业方面、实际操作方面、切合实际方面）存在缺陷，不足以规范已经发生变化的澳门旅游业的现状。

从广义上看，旅游业不仅包括旅行社业和导游业，还包括与之相关的许多辅助性行业，如交通运输业、酒店餐饮业、景点管理、购物、通信、旅游支付、食品卫生、检疫、出入境管理、公共卫生等行业和公共管理领域。因此，要有效监管旅游市场，规范业界行为，保护游客合法权益，只靠一部特别法规范根本不可能。

实务中，游客投诉以及旅游纠纷涉及诸多方面，有商品价格和质量、服务素质、出入境管理、公共交通、景点等。因此，要想使上述问题获得公平合理迅速解决，必须借助规范各个领域的法律、法规，而且各个法律、法规之间要互相协调，不存在冲突，否则处理结果也会导致争议。为此，政府应该着手制订相关的立法或修法计划，组织法律人才或各类专业人才，全面清理现行规范旅游业的各类特别法，进行修改、补充，以完善之；对于没有规范到的新领域，尽快制定新法予以填补。

（三）采取多元化的旅游纠纷解决手段迅速结案息纷止争

旅游纠纷是旅游业实务中的常态，不可能根本杜绝，唯有设法减少。因此，当发生旅游纠纷时，应尽早解决，还当事人一个说法，平息事件，恢复常态。随着澳门旅游迅速发展，访澳游客逐年增加，旅游纠纷也随之增加。可想而知，不断增加的旅游纠纷，且长期悬而不决，谁是谁非没有定论，势必给澳门旅游休闲中心抹黑，影响澳门旅游业的声誉。可以见到，澳门目前解决旅游纠纷主要靠司法诉讼手段，途径过于单一，且司法诉讼程序进行缓慢，历时漫长，确实不利于旅游纠纷的解决。鉴此，我们建议采取多元途径解决旅游纠纷，如调解组织的调解、仲裁机构的仲裁、司法机关的诉讼等。由当事人自主决定，选择何种途径解决。这样做可确保旅游纠纷获得迅速解决，满足纠纷当事人所欲追求的解决结果，同时，解决结果可获双方当事人的认同和接受，履行也较容易。

众所周知，调解和仲裁作为填补诉讼不足的两种解决民商事争议的有效手段，逐渐被世界各国和各地区普遍接受，是广泛用来解决民商事纠纷的重要手段。调解和仲裁解决纠纷的经济性、效率性、自愿性、灵活性和非强制要求委托律师代理等特点而受到人们的青睐，并广被推崇。比较而言，澳门特区这方面仍然落后，与世界各国和地区差距乃大，因此，值得我们反思和检讨。

因此，要迅速、有效解决日增的旅游纠纷，仅靠单一司法途径实有不足，补以调解和仲裁途径刻不容缓。当然，要使调解和仲裁尽早投入运作，必须先设立调解和仲裁机构（组织），制定相关的组织章程以及调解和仲裁规则，招聘培训专业人员，才能使上述机制获得正常、稳定和持续运行。在选拔调解和仲裁人员时应该注重专业资格（法律、旅游方面），并应熟悉旅游业实务。否则，调解和仲裁人员难以胜任此工作，也难获当事人的认可和接受，从而影响调解和仲裁的推广普及。与此同时，也应检讨目前司法诉讼的缓慢窘境。针对旅游业的特性以及游客的短暂停留情况，设立旅游诉讼特别法庭，加快诉讼速度，提高诉讼结案效率，尽快息纷止争。同时，设立高效率解决旅游纠纷的良好运行机制，为世界旅游休闲中心服务，以满足国际游客对迅速解决旅游纠纷的期待。

（四）建立一支专业扎实、素质高、法律意识强的现代化旅游行政执法队伍

建设世界级的旅游休闲中心，是前所未有的创举，是宏大的奋斗目标，不仅对旅游硬设施提出更高的要求，同时也对政府和公务人员提出更高的要求。因此，要实现此目标，在旅游公共行政管理（或执法）方面必须对旅游公共行政工作人员（或称旅游行政执法人员）提出更高的要求，如专业知识、法律知识及法治理念、管理或执法技能、服务理念、国际视野、区域合作理念等。摈除官僚、神气和高高在上的作风和姿态，引入服务理念；加强与业界沟通，全面了解和把握行业运行的实际情况，收集对称资讯；加强学习，不断增值，坚持历练，持续提升管理（或行政执法）技能；提高国际视野，与时俱进；加强区域协作，互通和共享资讯；联手规划，共谋发展；协调和配合行动，共同监管旅游市场，以因应世界旅游休闲中心的发展要求，更好地为政府、澳门社会、游客、业界服务，严格把好旅游市场监管这个关。

（五）变革经营理念 创新旅游产品

要打造世界级旅游休闲目的地，单一、重博彩内容、低品位的旅游产品根本无法满足将来访澳国际游客的多元化旅游需求。为此，业界的经营理念必须紧贴旅游业的脉搏，因应游客的需要，转变现成的经营理念，多些思考，多些学习和取经，大胆尝试，勇于创新，开拓新市场，设计和推广旅游新产品。

（六）发挥旅游业界和行会角色，积极建言献策，推动旅游政策法规的制定和完善

打造世界旅游休闲中心，不可能仅靠政府独力完成，必须有旅游业界、旅游业行业协会的参与和配合，才能把政府的设想和政策付诸实施。可见，民间的力量举足轻重，不可或缺。然而，作为旅游业界和旅游业行业的民间组织应该具备全局理念，站在一定高度，放眼长远，有社会责任感，走出利益团体的牢笼，积极参与和配合政府制定的落实旅游政策。

（七）重新整理旅游景点资料，建立权威的旅游景点资料库，统一旅游解说口径

作为一个世界旅游休闲中心，没有权威、统一的景点尤其是世界文化遗产景点的解说资料支撑，任由多版本、多说法的资料横行，不仅困惑游客，也违背文化遗产对象物真实性的原则，因而无法恢复历史的原貌，还原历史事实。旅游实务中，我们经常发现有许多自相矛盾的介绍资料内容，令从业人员甚为疑惑，不知该采用哪种说法。以郑家大屋建成年份为例，有说“1881年”（旅游局发行的《澳门世界遗产》小册子——绿色封面）；有说“1869年”（文化局发行的《郑家大屋简介》资料——黑白色封面）。类似情况不胜枚举。

从目前澳门官方对旅游景点尤其是世界文化遗产经典的解说资料分析，我们认为解说资料不够详尽。有些内容往往是游客尤感兴趣的在设计时却没有涉及，使旅游从业人员无法借助和稽考。以中国的庙宇为例，中文碑文、牌匾、诗句、对联是庙宇的特色，可是官方的解释资料甚少提及，许多学者的研究著作和论文也主要集中在历史事件，所以这方面的研究也是空白。例如，妈祖庙里有许多诗句、对联、碑文、牌匾，可以说是该庙宇的一大特色，构成妈祖庙解说的重要内容，不可没有。如果一旦有游客问到，则无以作答，直接的影响是暴露出带团导游的专业和历史知识的不足，间接的影响是否定了澳门导游人员的整体素质以及旅游城市的形象。在无资料可循的情况下，唯有各出奇招，自编版本自导自演。例如，妈祖庙的入口有一副对联写着“德周化宇，泽润生民”，如何解释？现仍查找不到官方的解说资料，导致许多版本的出现，以应付游客的提问。广为流行的版本是：“德”指朱德、“周”指“周恩来”、“泽”指“毛泽东”、“民”指“江泽民”，皆是中国的伟人。有说，较早时，这些伟人已曾到过澳门，因而后人作此对联以作纪念；有说，从此对联足可预见“江泽民”能成功坐在中国第三代领导人的位置。不识实情的游客听得津津有味，信以为真；不经查实导游人云亦云，解说有声有色。出现这种怪状，谁之过？能怪谁？政府解说资料的不足亦应视为其一责任。

其实，妈祖庙里仍有许多诸如此类的诗句、对联、碑文、牌匾，如“南国波恬”“海不扬波”“觉路”“云山寨佛”“接云”和“万派朝宗”等。我们认为政府有必要提供这方面的作者、历史背景、内容以及年代等背景资料。与内地的庙宇解说内容相比，澳门在这方面相较薄弱。因此，我们建议，政府应该重视这方面的问题，聘请或组织专业人士进行研究，编制详尽解说资料，供导游参考，或者组织导游进行培训，充实和提高这方面的知识。

（八）设立旅游研究常设机构、提供学术理论见解、协助政府旅游决策和制定法规

打造国际旅游休闲目的地是一项复杂且艰巨的大工程，是澳门和内地区域合作的新尝试。澳门没有先例可循，可以说是“摸着石头过河”。因此，唯靠自己不断尝试和实践来寻找和积累经验。有见及此，为避免走弯路，减少折腾，实践前的理论研究至关重要，不可或缺。透过专家、学者的学术研究结果可以为澳门世界旅游休闲中心建设提供理论指导，为政府制定政策和法规提供理论参考。因此，我们建议政府尽快设立一个常设部门，专门负责澳门世界旅游休闲中心相关政策和法规的研究工作。参考其他国家或地区在这方面的成功经验，分析可行性，权衡利弊，结合澳门实际情况，制定符合澳门实际情况的研究报告。同时，加强与内地尤其是广东省旅游研究机构的合作，开展联合学术研究项目，为两地联同开发旅游业项目提供理论指导和可行性的研究报告。