关于人民政协民主监督定位探源
韩冬梅
【摘要】本文通过对权力制约监督范式的考察来确定人民政协民主监督的定位。由目前学术界比较普遍的“以权力制约监督权力”的政治学范式、“以道德制约监督权力”伦理学范式、“以法律制约监督权力”的法学范式、“以民主权利制约监督权力”的社会学范式，得出人民政协民主监督属于“以民主权利制约监督权力”的社会学范式，它的重要价值在于为民主权利制约监督权力搭建了平台，是实现民主权利制约监督的重要途径和渠道。马克思历史唯物主义关于社会与国家、人民与权力之间的关系，为民主权利制约监督权力提供了坚实的理论基础。同时，根据政协民主监督的特点提出了制约监督的第五种范式，即以反映事实制约监督权力的科学范式。政协民主监督在公正、全面、客观反映权力运行实际情况中具有独特优势。
【关键词】政协民主监督；民主权利；客观反映事实
2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确人民政协民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》在“党内监督和外部监督相结合”一章指出“各级党委应当支持和保证人民政协依章程进行民主监督”。准确理解和把握人民政协民主监督在我国监督体系中的定位，是我们加强和改进政协民主监督工作的认识基础。
一、监督体系的构成及其关系
（一）监督的含义及其必要性
监督是一种社会现象，指的是监视、监察和督促，防止差错并纠正错误，这是一种广义的监督。本文使用的监督的含义是指纳入国家政治生活范畴，对行使公共权力的行为实施监视、监察、督促的活动。这是最受公众关注的、狭义的监督。
这里的公共权力主要是指政治权力。《中国大百科全书 ·政治学》对政治权力的解释是政治权力是一种政治力量，是“政治主体对一定政治客体的制约能力和力量。它体现在政治主体为实现某种利益或原则的实际政治过程之中”。主体主要是国家，政治权力是最具有影响力的一种权力，它垄断了社会上大部分重要权力，在一定地域范围内，由一部分人掌握、具有影响全体人民的能力或力量。权力具有强大的强制性、支配性，从权力的后果看，它必然具有两重性，既可能造福社会，也可能为害社会，因此，对权力进行制约监督，希望其发挥正面作用，减少负面作用就成为必须。
（二）监督的主要范式
综合人类关于政治权力监督的理论思考和实践经验，根据制约监督权力所推崇的最终价值标准，一般把权力监督划分为四种：“以权力制约监督权力”的政治学范式、“以道德制约监督权力”的伦理学范式、“以法律制约监督权力”的法学范式、“以民主权利制约监督权力”的社会学范式。它们分别把权力与权力、人与权力、规则与权力、权利与权力的关系作为逻辑起点，分别把权力、道德、法律、权利看作对权力进行制约监督的最值得推崇且最有效的价值和手段，并且成为权力合法性和正当性的理由，遵循的是“只要……就会……”的应然逻辑，其中，权力、道德、法律、民主权利是“原因”，必然导致权力受到监督这样一个“结果”。实际上，还应有一种以“事实”制约监督权力的科学范式。这一范式，把事实与权力的关系作为逻辑起点，把对权力运行情况的监测、描述和客观反映作为监督权力的手段，遵循的是行为——过程的逻辑，遵循“要么是……要么是……”的语言逻辑，关注的是权力运行的具体情境和经验事实。
（三）监督范式之间的关系
这五种权力监督范式贯穿着对主体与客体、人性善与恶、权力与民主权利、民主与法治、应然与实然对权力监督作用的不同理解，具有一定的排斥性。具体体现在：一是如果坚持人性向善，主体在使用权力中具有自觉和主导作用，就会强调道德监督权力的重要性；如果坚持人性本恶，主体必须受到客体的制约，就会强调权力、法律、权利、事实制约监督权力的重要性。二是如果坚持法治，认为民主如举着利剑的疯子需要法律来规范，就强调法治对权力的规范、配置；如果坚持主权在民，就会强调权力来源于人民，人民有权对权力监督。三是如果坚持相互监督的权力必须具有独立性和同等地位，就会重视权力主体内部之间的监督，强调权力配置和分权制衡；如果坚持民主权利是权力的源泉和基础，权利制约监督是防御权力内部勾结的最重要方式。四是如果坚持以应然状态规划权力运行，就会运用法律、道德、权力、权利这些价值来为权力行使划出边界和规范，主要工作是进行一种理想的建构；如果关注权力运行实际情况的描述和揭示，就会重视对权力运行真实情况的了解和监测，主要工作是对权力运行具体情况进行调研摸底，开启监督的经验过程。
尽管不同监督范式之间存在着差异和排斥，但由于权力现象的复杂性、权力腐败的严重性、权力对社会干预的广泛性，造成政治权力使用过程中的失控、失范、滥用进而导致腐败的因素和原因是多方面的，任何一种范式都难以独立承担起制约和监督权力的责任，就必须用系统的理念综合考虑各种因素、调动各种力量、运用各种方式建构多维度的权利制约监督体系和结构。建构起以道德制约监督为先导、以法律制约监督为规范、以权利制约监督为根本，以权力制约监督为核心，以客观事实制约监督为基础的权力制约监督机制体系。其中，人民政协民主监督可以归属于民主权利制约监督权力和事实制约监督权力两种范式。
二、人民政协民主监督是民主权利制约监督权力的重要途径和渠道
权利制约监督权力，很多情况下，又称作社会制约监督权力，它是对权力制约监督权力范式有可能导致权力之间相互交易和勾结缺陷的弥补。它以国家和社会的划分为前提，以主权在民的原则作为理论基础，是来自社会的自下而上的监督，是人民参与国家管理、行使民主权利的体现，是一个国家民主政治发展程度的重要标尺。按照人民主权论，权利是权力的本源，权力是由权利派生和转化而来的；人民在授权国家权力的同时，需保留对国家实行制约监督的权力，国家一旦违背授权者的意志，人民有权予以纠正和惩处。人民政协民主监督为权利监督提供了重要途径，属于权利制约监督权力的范式和机制，具有权利制约监督权力的所有属性，同时又具有与其他社会主体权利监督相区别的特点和优势。
（一）权利制约监督权力机制的理论基础
权利制约监督权力的思想渊源可以追溯到卢梭的人民主权理论、杰斐逊关于权力来源于人民委托、黑格尔的市民社会理论等，但他们都以理性主义为前提，从人性角度来研究国家与社会。马克思从历史唯物主义的观点，真正揭示了国家与社会、人民与权力之间的关系，为权利制约权力或社会制约权力提供了坚实的理论基础。一是揭示了社会和国家的本质。社会是“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式”, “国家是社会在一定发展阶段上的产物……这个社会陷入了不可解决的自我矛盾……就需要有一种表面凌驾于社会之上的力量……把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”, “国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”。二是社会决定国家。“市民社会……在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础”, “国家，政治制度是从属的东西，而市民社会，经济关系的领域是决定性的因素”, “官吏既然掌握着公共权力和征税权，他们就作为社会机关而凌驾于社会之上……他们作为同社会相异化的力量的代表”，这就决定了公共权力必须受社会的制约。三是人民是国家权力的主体，由人民建立的国家必须体现主权在民的原则。“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”, “在民主制度中是人民的国家制度”, “人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢？对这个问题的回答应该是绝对肯定的，因为国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了”。
（二）权利制约权力的宪法依据
因此，保证民主权利监督的有效性必须有两个条件：主权在民，表明公权力的合法性来自人民的授权。实际上，人民一旦把权力让渡出去，就由权力主体转变为被权力支配的客体，只能通过法律规定的权利对权力进行监督，实施监督的方式一般是提出批评、意见、建议、抗议、申诉、检举等。因此权利监督必须要有可靠的法律保障，有实现监督的途径，有人身安全的保障。宪法是保障人民基本权利的根本大法，就像列宁所说“宪法就是一张写着人民权利的纸”。我国宪法的第2条、第3条、第23条、第27条、第35条、第41条等都作了与人民权利监督有关的规定。如“中华人民共和国的一切权力属于人民”, “中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”, “任何公民享有宪法和法律规定的权利”, “一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”, “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”等。
从宪法规定的权利来看，以权利制约权力主要有两个层面：一是消极的制约。宪法法律赋予的财产权、人身自由权、隐私权等权利为公共权力的行使划定了边界，作为一种标识，限制公权力的行使者不能逾越权力边界，权利是对权力滥用的阻遏和制约。二是积极的监督。当权力行使逾越法定边界、滥用权力或有不当行为，侵犯了人民权利时，公民或社会有关方面可以通过法律赋予的知情权、参与权、表达权、监督权以合法的方式和途径作出积极的行为。
（三）人民政协民主监督为民主权利制约权力提供了重要途径和渠道
在我国以权利制约权力的社会主体包括参政党、社会组织、新闻媒体、公民等。在实践中主要有民主党派的民主监督、群众监督、舆论监督和政协民主监督。
参政党的监督实质是人民行使当家作主的政治权利对执政党领导的国家事务和公共权力进行监督。政党基于社会多元而存在，是人民与政府连接的纽带，萨托利认为：“伴随着民主化过程，政党成为表达的手段。同时，恰恰是因为政党为表达、沟通以及实践被统治者的要求提供了渠道，负责任的政府才成为真正意义上的反应型的政府。”从宏观理论设计与基本制度安排看，我国的政党制度内含着执政党与参政党的互相监督，不是反对党，也不是在野党的监督。并且，重点是参政党对执政党的监督。我国的8个民主党派代表了各自所联系群众的具体利益和诉求，反映社会多方面的意见和建议，能提供执政党自身监督之外的监督，使执政党听到不同的声音。这种监督超越了权力之争，是共生共荣的关系。支持执政党长期执政发展，主要通过民主党派民主监督和人民政协民主监督来实现的。民主党派民主监督是党派与执政党负责人间高层次、小范围、直接的监督。
公民个人、社会团体的监督又称群众监督，是指公民或社会组织对于权力机构及其工作人员的监督，有时也指一般群众对于领导干部的监督。新闻媒体的监督又称舆论监督，是人民群众通过议论和评价对国家权力进行监督的一种形式和载体。具体而言，就是社会各界通过大众传播媒介发表意见和看法，形成舆论，对国家、政党、公职人员的公务行为以及社会上一切有悖于法律和道德的行为实行制约和监督。群众监督和舆论监督本质上是人民行使当家作主权利、参与国家事务管理的重要体现。这两类监督的主体是群众、监督客体是个体或个案，目的是争取自身利益，主观性较强，自发性较高，组织化程度较低，虽然时有热点出现，但总体上看呈现内容多样化、动机多样化的离散状态。
正如前面所述，实现权利监督的一个必要条件是要有实现的途径。政协民主监督的重要价值在于它为人民实现权利制约权力提供了途径，搭建了平台。人民政协为各民主党派和无党派人士在政协开展监督提供了重要平台。在政协各民主党派可以以本党派名义和民主党派成员身份提出建议、提案和发言等履行职能的监督，党派参与民主监督的面更宽、更经常。此外，政协民主监督的主体更广泛，除了民主党派、无党派人士，参加人民政协的人民团体、各族各界代表人士都可以政协委员身份履行民主监督职能；监督客体是国家宪法法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作等；监督程序依据宪法法律、政协章程和相关制度规范开展，从全局出发提意见作批评，组织体系健全，反映意见、建议渠道畅通，将离散状态的意见建议凝聚为组织化、体制化的监督；目的在于促进执政党和政府工作改进，保障人民群众各项权利，防止腐败现象，汇聚正能量；实质就是要把国家权力的运行置于人民群众的严格监督之下，以保证党的决策和国家权力的有序运行。总体来看，政协民主监督的政治性、程序性、组织性高于一般的群众监督和舆论监督。
挖掘和发挥政协在政党监督中的作用，是避免执政党权力失监的一项重要政治资源。加强政协民主监督与群众监督、舆论监督的协作配合，可以使少数人利益在协商监督中得到充分表达和回应，使多数人利益在协商监督中得到更多认同和落实；可以使媒体监督更具客观性，为其提供力量支持，更好促进所关联宏观问题的解决；使政协监督更加贴近民生诉求，增强民意基础，扩大影响。
三、以反映客观事实制约权力是人民政协民主监督的主要特点和方式
监督的本义就是比照权力行使的应然的合理状态，查看其是否出错，并督促纠正。对权利运行状况的客观事实的检测和反映本身就成为制约和监督权力的基础和依据。
（一）客观事实对权力制约和监督的基本内涵
客观是指不以个人意志为转移的存在或不加个人偏见、按照事物的本来面目去考察。事实是指事情的真实情况。客观事实就是指在时间和空间中存在的事物、现象和过程。这里的客观事实是指权力运行的真实情况。
权力运行的客观情况之所以构成对权力的制约取决于两个前提：一是权力运行由法律、政策等对其运行作出规范，有一定的边界，权力运行存在对错是非标准；二是公权力由个人行使，存在公权私用、权力滥用、贪污腐败的可能性。对权力行使情况实时监测，并经常及时反映，包含着对权力运行是否合法合规的判断，即权力运行要么是合法合规的，本身是一种肯定、鼓励；要么是不合法不合规的，是一种提醒、警示，就此可启动检查、督促、纠错的监督程序，客观上构成对权力运行和行使权力的党政官员及其工作人员的监督。
权力、道德、法律、权利制约权力的范式，尽管在实施监督时以客观事实为基础，但它们都是以权力、道德、法律、权利自身的合法性为支撑，都是通过公共权力的配置、法律对权力的规范、道德修养的提高、民主权利的行使作为实现方式并保证制约监督效力。客观事实监督权力则是以权力运行的客观事实作为制约和监督的根本支撑，以准确反映权力运行的客观情况作为实现方式。
政协的民主监督权利可以追溯到参加政协的各党派团体、各族各界人士所具有的民主权利，但它区别于民主党派、社会组织、群众、舆论等权利主体监督，它们是以维护个体或部分群体利益和诉求为出发点和目的的监督，主观色彩较浓，对权力行使情况的描述不能构成监督的关键因素。政协民主监督是站在客观立场上，深入调研后反映权力运行实际情况，提出意见、批评、建议，主要依靠“说得对”来彰显监督的效力，因此通过反映客观事实实施监督就成为政协民主监督的鲜明特色和主要方式。
（二）政协民主监督客观反映权力行使情况的内在机制
客观反映权力运行实际情况应该做到中立、公正、合规律性。政协组织民主监督在客观反映权力运行情况中具有独特的优势。
一是政协组织性质保证其监督立场中立。政协不是国家机关，不代言部门利益；它不是一般的社会组织，不代言个人和部分群体的利益。但它上通中央，是我国政治体制的重要组成部分，是四大班子之一，是“两会”中的一会；它下通各界，参加单位包括中共在内的9个政党、8个团体、56个民族、5大宗教，34个界别，3000多个政协组织，60多万政协委员，是执政党和政府联系社会各界的桥梁和纽带。
二是政协民主监督工作方式和机制确保反映情况客观公正。专题调研、视察是政协民主监督的基本方式，由政协机关和专门委员会承担。调研队伍的构成层次高、代表性强、包容性大，由政协副主席或专委会主任带队，组成人员既有党政机关负责人，也有党派、社会组织、企业等民间代表人士，还有学校科研院所的专家学者；既有利益相关方，也有第三方；围绕监督议题可以把党政军民等各方面人士邀请到一起座谈交流。调研方式多样、对象广泛，可以与党政部门座谈，也可与社会各界人士座谈，也可实地走访。研究讨论真诚热烈深入，调研后调研组成员通过内部研讨，求同存异，凝聚共识，形成能综合考虑各方面意见，秉持公正立场的监督调研报告、提案、社情民意信息等，通过政协组织报送党委政府及有关部门或者通过召开会议邀请与监督议题相关的党政部门面对面沟通情况。
三是政协民主监督的原则目的要求政协监督意见、批评、建议以符合历史和社会发展规律为追求和准绳。政协民主监督必须坚持党的领导和中国特色社会主义制度，促进决策科学化民主化，维护人民群众根本利益。因此，政协民主监督必须着眼于历史规律，思考决策是否适应生产力和经济基础的发展要求，能否解放和发展生产力，能否推动社会的文明进步；必须着眼于人民利益，思考决策是否兼顾人民群众的个体利益与长远利益，是否平衡人民内部不同个体、不同群体的利益。开展监督时既可以依据某种单一的规范，也可以依据综合性的规范；既可以依据现有的规范，也可以超越现有的规范，甚至还可以根据社会生活的变迁而对现有的规范进行反思和质疑。
（三）政协通过反映权力运行情况实施监督关键取决于监督能力
权力性监督是以权力为其支撑和后盾，公民、社会组织以及媒体等为主体的权利监督赖以发生效力的力量主要体现为社会压力。政协民主监督以能力作为实施监督的主要资源，监督的效力主要体现为是否监督得准确，说得有理，监督能力是政协民主监督有效性的根本保证。
一是政协主体和构成上具有能力优势。人民政协智力密集、人才荟萃，政协委员是政协民主监督的主体，具有广泛代表性，大家、名家、专家多，具有突出的个体能力优势。由界别构成是政协组织的显著特色，界别以专业性为支撑，有利于合理配置个体资源，凝聚集体智慧，能够更加有效整合本专业本领域力量，切实发挥界别综合优势和整体功能，在监督质量上更胜一筹。
二是政协民主监督需要委员有综合性的能力。需要政治把握能力，能够准确理解把握党的理论路线方针政策和改革举措等，学习各种法律法规，站在全局的角度，提出具有战略性、综合性、前瞻性的批评建议。需要调查研究能力，能够多看、多听、多思，不以主观愿望、认识水平和个人好恶裁剪事实，从问题着眼，从关键处着手，抓住主要矛盾、矛盾的主要方面来分析研究。需要联系群众的能力，多体察、倾听了解群众呼声，梳理汇集凝聚民情民意，充分反映各党派、各人民团体以及各行各业群众的愿望要求。需要合作共事的能力，通过沟通政策、解疑释惑、平等待人，多交朋友，与党和政府经常沟通，使监督成为改进工作、促进团结的重要途径。通过综合能力提升，确保监督建立在全面观察社会现象、充分理解民众诉求、深刻洞悉存在问题、准确预见发展趋势基础上。
三是政协组织把提高监督能力作为自身建设的重要任务。设有组织学习的专门委员会，建立健全了学习制度，通过委员学习研讨班、常委会学习讲座、在京委员学习报告会、委员手机报等形式加强对委员履职能力的学习培训工作。通过健全知情民政机制、制定修订调查研究、视察考察等制度改进调研深度广度。通过创造良好协商监督环境、拓展沟通渠道，创新沟通方式等为委员敢讲话，讲真话，讲有用的话创造条件。确保政协民主监督是真监督，以督得准确、说得有理赢得党和政府的重视和对意见建议的采纳。