人大主导立法实证研究
一、人大主导立法中征求意见、法规立项和草案起草存在的缺陷
（一）立法意见征集不能反映多方利益
各地人大的立法条例关于立法意见的征集大多规定为常务委员会编制立法规划和立法计划，可分别征求各地人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院以及有关人民团体、社会组织的立法建议，并向社会公开征集立法建议。这一立法意见征集规定看似能够涵盖多方利益，但事实上大部分甚至全部立法意见都来自地方政府部门。导致这种现象的原因在于：
1．立法驱动力存在差异。立法意见的来源主体可概括性地分为公权力主体和非公权力主体。客观上，政府部门涉及领域广泛并且处于调解矛盾的第一线，出于部门利益的考虑以及解决问题的迫切需求，其立法意见的广度和深度都高于其他来源主体。而其他非公权力主体则大多受束于行政思维，没有意识到提出立法建议是自己的一项合法权利，认为自己的立法意见不能得到立法机关的重视也无法起到较大作用，因此更加缺乏提出立法建议的积极性。
2．不同立法意见提供者的强制性要求不同。各地人大对于立法意见的征集普遍缺乏约束性和具体性，大多笼统地规定为“应当征求各方的立法建议”。即便对立法意见征集的方式予以强制规定，其对象也大多为政府。例如《黄石市地方性法规立项工作办法》第十一条规定向市人民政府办公室等部门征集。专门委员会的办事机构应当按照联系分工，督促有关单位按照通知要求申报年度立法计划建议项目。对于其他人民团体、社会组织以及其他社会主体的意见征集大多采取自愿的方式，在没有硬性要求的情况下，立法意见的提交量也会减少。
3．对立法意见的内容要求不明确。在征集立法意见时，各地方人大立法条例一般规定立法建议书要有立法依据和主要内容等，其存在的问题主要涉及以下两个方面：其一，对富有立法工作经验的公权力机关而言，要求立法建议书中有立法依据并非难事。而非公权力主体法律水平参差不齐，不可能期待他们对所欲立法事项都知晓其立法依据，如果强行要求反而会打击其积极性。其二，关于立法建议书的主要内容，各地人大也鲜有具体规定。对建议书内容进行具体规定有利于地方人大获取有效信息，也能够补充提出立法意见主体存在考量不足的情形。湖北省中对立法建议书的内容有具体规定的只有武汉市和黄石市。但如此规定又会产生另一个问题，武汉市和黄石市在对立法建议书的内容要求较高，其他非公权力主体明显无法达到这一规定要求。在实践中非公权力主体一般仅对其所属领域产生的问题较为关注和了解，其提出的立法意见也多以诉求的方式提出，一般展示的内容都比较琐碎且停留于问题层面不会提出深入解决措施。因此，对立法建议书内容应给出指导性规定，给立法意见者提供尽可能多的建议方向。
4．获取立法意见的渠道单一。获取立法信息不足长期存在于立法过程之中。近年来，各地都提出应当民主立法、科学立法，畅通立法意见渠道，但是真正解决问题的少之又少。现在各地人大获取立法意见的方式主要表现为组织专班进行调研，从特定少数群体中获取立法意见。或者通过报纸杂志、门户网站收集广大意见，例如多数人大都在各自门户网站上开通了网络意见箱，并且每项立法计划和重大决议事项都会在官网上发出意见征集公告。但事实上会主动登录人大官网或通过发送邮件的方式提出意见的人民群众少之又少，绝大多数的立法项目提出意见数量均为“0”。那么在现代信息发达且大众阅读碎片化的现实状况下，让广大群体参与到立法过程中是现代立法主体获取立法信息的重要方式。
5．人大不同层级之间缺乏立法意见交流。协调中央与地方、立法机构与行政部门之间立法矛盾，乃人大主导立法的题中之义。人大工作实践证明，一方面，上级人大应更为全面地掌握立法情况，在总结各方优秀的做法和经验后，可以更好地指导下级人大常委会的工作。另一方面，下级人大贴近基层，能够反映人民群众的真实意愿和迫切需求，其立法意见更能与实践相结合。例如区级人大虽然没有立法经验，但是由于常年直面最为基层的矛盾，在具体解决问题的能力上并不一定比上级人大差。因此，在充分征询上下级人大立法意见的情形下，人大立法就能既把握全局、保证立法的权威性，又能充分展现民意、解决实际问题。但在目前立法过程中，上下级人大之间的业务指导仍然需要进一步沟通和交流。下级人大立法往往仅在最终报请上级人大批准时才进行沟通，此时如果法案存在问题，下级的修改任务将极为繁重。因此实践中，上级人大只会要求下级人大进行小修小补便批准了法案，这也最终使得法律在具体实施过程中留有后患。相对地，上级人大在立法过程中对下级人大立法意见的收集也存在不足，这也导致了日后在具体法律实施过程中与现实存在一定落差。
（二）立项程序的不足阻碍了人大主导立法
《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）没有对立项作出详细规定，由于各地人大立法条例规定得过于抽象，缺乏具体程序的规范，在具体操作中存在着主体不明确、标准模糊、主观随意性强以及必要性、可行性不足的问题。
1．立项主体分工不明。虽然关于立项程序没有统一标准，但各地在实际立法过程中大都包括了立法规划的起草、审核和决定三个过程。其中起草工作各地一般规定由人大常委会法制工作室（或其他常务委员会工作机构）负责。在形成立法计划草案之后由常务委员会主任会议通过。但是关于立法计划草案的审核工作则极不明确。有的将立法计划草案的编制和研究论证全交由人大常委会法制工作室负责，有的要求人大专门委员会负责，也有的地方概括性地规定由常务委员会主任会议审议通过。在审核分工不明确的情况下，各工作机关之间就可能出现相互推诿和效率低下状况，难以在整个立法过程中起到指导和把关作用。此外，关于立法规划的决定主体也有争议。立法规划的编制是一项具有立法性质的活动，该项权力的行使应当由享有立法权的机关承担。虽然法律没有明确规定立法规划编制的主体，但在各地具体立法实践中，主任会议往往负责研究确定立法规划。而立法规划的编制应归属于人大常委会对地方立法规划的审批权，而非由主任会议代为行使。同时，由于缺乏民主性、协调性，主任会议规划编制的决定在具体实施过程中还可能会出现种种问题。
2．立法计划起草过程中利益考量不足。对立法项目的研究和论证并不仅仅存在于审核阶段。在整个立法过程中，立法主体的每一个选择都是对未来立法可行性以及产生影响的考量。立法计划的起草作为筛选诸多立法意见的第一道关口，决定了整个立法项目利益覆盖面的走向。立法“部门化”是现实立法中存在的普遍现象。在具体操作中，各地一般要求人大常委会法制工作室在征求人大专门委员会、人民政府法制办公室和其他有关方面的意见后编制立法计划草案。事实上，立法计划的起草仅仅是“三方会谈”，其中政府法制办公室的意见往往起着关键作用。立法计划起草阶段的利益考量不同于立法法案进入最后审议程序中的利益考量。它要求立法计划起草者从更为宏观的角度出发，将社会矛盾更为突出的方面以及涉及更为广泛的利益领域囊括进立法计划中。如何站在更为中立的角度去衡量立法项目的利益范围，以使草案展现更多立法需求是每个立法计划起草机构必须培养的立法思维。
3．立法项目的论证程序不完善。论证环节不能有效排除不合理、不科学的项目是目前立法论证中存在的普遍问题。立法项目的论证程序包括对立法项目论证的主体和内容的规定。
首先，如第一部分所述，目前各地方对于立法项目论证的主体尚不明确。实践中一般交给常务委员会法制工作机构或者专门委员会负责，但囿于具体的起草工作由人大法制工作机构负责，将论证工作交由专委会完成是否会导致立法资源的浪费和工作重复的问题还需要进一步考量。此外，少有地方立法规定在立法计划起草过程中需要其他主体参与其中，使得立法项目的论证过程缺乏民主性。
其次，各地对立法项目的论证内容一般笼统地规定为对必要性和可行性的考察。尽管有许多人主张应当对立法项目的论证标准具体化，但其规定的抽象性是由地方立法自身的特殊性决定的。地方立法项目涉及内容繁多且极具当地特色，本身就要求立法具有特色。立法项目的可行性很大程度上依赖于立法条件，以及和社会现实需求的契合度，然而高速发展的社会和不断变化的需求都对立法的动态性提出了更高的要求，这也导致立法可行性难度的加大。
因此，在立法项目可行性的论证过程中既要保证其能更适应社会发展的需要，又要保证立法内容具体和明确。在具体内容上无法保证可行性论证准确性的情形下，就应当着重在程序上加强规范，尽量排除不合理、不科学的立法项目。
4．立法项目的审批缺乏具体程序和公开性。程序是否规范决定了立法项目最终审批结果的公正性。公开程序的缺乏，既会造成审批工作的随意性，也会使得民众参与与人大立法之间的脱节，在实践中应当避免。值得进一步探讨的是，地方人大对提案有无实质否决权。从法规提案效果来看，地方人大对地方政府的提案并不享有实质性的否决权。多数地方立法条例均规定，地方人民政府向常委会提出法案后，经主任会议决议即可列入常委会会议议程。对此类政府提案，主任会议无权决定不将其纳入会议议程，仅有权决定将提案列入会议议程的时间安排。
5．地方性法规的立法规划编制重“立”而轻“改、废”。目前各地立法需求不断增加，涌现出一大批新的地方性法规。但是对于旧的，已无法适应社会需求的法规并没有得到及时废除。这就导致了新旧法之间的冲突以及具体适用法规过程中的错乱。那么，地方立法一方面应当根据现实情形编制新的法案，另一方面应对既有的地方性立法进行修改，不符合现实需求的可以依据法定程序废止。例如，武汉市人大就曾对地方性立法进行过统一检查，对所有的地方性法规进行过修补，以适应新的社会经济发展需要。
（三）立法起草过程中存在的问题
人大主导立法并不等同于人大立法，那么所有立法项目的起草都应交由人大并不合适，这也不是避免立法“部门化”的有效方式。人大主导立法主要是为了消除“国家立法部门化，部门利益化，部门利益合法化”的倾向，并不意味着人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作而使得政府部门无权参与起草法律。事实上，政府是提出法案的法定主体之一，自然有权起草法律、法规草案。部门起草法律、法规草案对于提升立法效率和立法的针对性、可操作性仍有作用空间。要破除立法部门化以及加强人大主导立法的作用，应当分析目前立法起草过程中存在的更深层次问题。
1．人大在法律起草过程中缺乏实质性参与。人大主导地方立法的起草工作，一是强调相对于其他主体而言，人大居于主要地位；二是人大具有指引和导向功能，人大应当在法规草案起草过程中执行、规范并监督草案的适用对象、法规结构、价值目标、路径选择。那么，人大在法律起草过程中的实质性参与即是加强对具体法律起草的宏观价值把控、法规结构整合、权利义务分配及各方利益权衡等。从实践来看，人大一般在政府或其他第三方主体完成起草工作后进行最后的合法性和技术审查，实质性参与程度较低。
2．人大起草立法的自主性有待加强。地方立法起草主体主要有以下几种方式：一是人大有关部门起草。人大组织起草的法规中，除部分属于人大自身建设类的法规外，其他由人大组织起草的法规内容则涉及人大自身建设以外的领域，分别由人大专门委会和各政府部门负责。由于该部分法规涉及面广、专业性强，需要调动的资源较多，其起草需要各政府部门与人大积极配合才能完成。虽然人大是各立法项目的带头主体，但在具体立法项目的调研、草案的制定上仍多由各政府部门完成。这就导致了人大组织起草最终是否成功，取决于各政府部门的配合度。二是政府有关部门起草。实践中，起草部门往往是法规实施的主管部门，由主管部门起草的弊端是容易导致法规中出现“部门利益倾向”，使许多起草法律的政府部门“既当运动员又当裁判员”，极易造成不公。三是委托起草。即由起草主体通过立法招标等形式，委托有关大专院校、科研机构或社会组织起草。这种方式意图寻找更为专业和中立的第三方以使得法律起草更为公平。但有实务工作者对此持不同意见，认为立法项目一旦由人大“转手”于社会其他主体，在具体起草过程中必然导致立法机关的实质缺位，而社会其他主体的项目起草也必然缺乏立法机关作为立法主导机构具备的统领、指导功能。这也可能导致最终的立法结果无法适应现实的需要，仅仅站在理论与理想的空中楼阁。
3．立法草案起草的调研机制有待完善。草案调研是立法质量的重要保证，缺乏完善的草案调研机制将会直接影响立法质量的好坏。某市人大常委会立法调研工作规则规定：“市人大常委会、市人大专门委员会、市人大常委会工作机构开展的立法调研，可以邀请市人大常委会组成人员、市人大代表、市人民政府及其有关部门、市中级人民法院、市人民检察院、有关专家或者组织参加。”该规定虽然列举了可以参加调研的单位、有关专家、组织，但是却存在明确性不足的困惑。这就导致在具体立法调研工作的开展过程中，可能会面临一个调研参与单位被扩大或限缩的实践困境。此外，市级人民代表大会的常务委员会、市级人民代表大会的专门委员会、市级人民代表大会的工作机构实施的立法调研所邀请的参加单位是否越多越好？是不是有关的单位都应该参加？有关专家是否需要一个标准？选择的程序是否应该明确？例如，某市人大常委会开展的有关《客运出租汽车管理条例（草案）》修改的调研工作当中，参加单位仅包括市人大法制委、财经委、法规室、市政府法制办、市交委负责人。又如，某市人大法制委员会就《基本生态控制线管理条例（草案）》立法调研召开了三场座谈会，座谈会目标在于征集有关部门及专家对《市基本生态控制线管理条例（草案）》的修改意见，但参与座谈的仅有部分政协委员和部分区政府、开发区管委会干部以及专家学者。