二、审议程序及重大事项决定权的不足

广义上的审议包括从草案提交立法机关到最终表决通过的全部立法活动，包括审议过程中的草案修改、调研、听证、专家论证及最后的表决等活动，狭义上的审议则仅指人大常委会或者全会的审议。关于地方性法规的审议规则，我国立法并没有统一规定，从《立法法》第77条文义来看，立法授权各级人大自行规定地方性法规的立法程序，仅作了两点限制：一是《立法法》以地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法为依据，参照《立法法》所规定的法律制定程序；二是明确规定地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

梳理我国各地省级人大立法条例或立法程序规定来看，我国地方性法规的审议一般情况下实行二审。围绕着地方人大主导立法制度构建这一核心命题，制约地方人大在法规审议过程中发挥主导作用的原因可以分为两类：一是人大自身能力不足丧失法规审议过程中的话语权，结果过分迁就政府部门利益；二是各种利益诉求表达机制不够健全，导致除政府部门利益诉求以外的其他利益诉求难以表达，结果部门利益诉求在法规审议过程中占上风。

1．人大内部各审议主体分工不明。法规的审议一般情况下实行二审，都是在人大常委会的主持下进行。但在审议环节上人大常委会的主导作用容易在以下环节出现问题：负责一审的专门委员会与负责二审统一审议的法制委（法工委）容易存在衔接上的脱节，虽然法制委（法工委）已经提前派员介入法规的起草工作，但专工委与法制委（法工委）二者的理念、思路不尽相同，容易引发冲突和不必要的内耗。在上会审议过程中，常委会组成人员之间，组成人员与政府部门之间，组成人员与法制委（法工委）之间意见对立或者分歧较大，如何取舍？谁来取舍？目前还没有形成一个比较系统完善的制度性安排。

2．立法能力不足限制了地方人大在立法过程中发挥主导作用。立法能力不足主要表现在如下四个方面：其一，委员对法规案的介入时间滞后。由于事先对法规案的重点和所要解决的问题不明确，对实际情况缺乏研究，审议时把握不住矛盾的焦点，发挥不出委员应有的作用，从而影响法规案的审议质量。其二，专业人才缺失导致审议话语权丧失。立法是专门性、技术性极强的活动，仅具有法律知识背景而没有长期专业实践，很难作出专业判断。人大的组成人员缺乏相关经验，很难提出实质性的修改意见，实际上丧失了主导权。其三，调研不够充分，立法信息掌握得不够。调研是人大及其常委会的一项经常性、基础性本职工作。只有通过调研，才能有针对性地提出解决方案。其四，有些专业性比较强的法案没有组织相关专家论证，基本听凭提案人（政府部门）的说明。上述问题制约了人大立法能力提高，使得人大在审议政府部门提交的专业性较强的草案时，往往处于一个较为被动的地位，即使是想作为也无力作为，最终的结果只能是迁就部门利益。

3．主观意识不到位，考评机制不健全。人大主导立法虽然不是包办立法工作，但是主导立法显然需要主导意识和立法责任意识。有的地方观念落后、嫌麻烦怕协调、能不为就不为，为了迁就部门利益而回避关键问题，不仅难以实现人大主导立法，立法质量也难以保证。有的人大常委会委员、工作人员认为人大是“一线工作二线人”，到人大工作是“退居二线”、无用武之地。这种“二线”观念的存在，意味着地方人大自身未能正确认识到强化其地方立法主导作用对于扼制立法行政化、部门利益法制化，以及坚持和完善人民代表大会制度的重要意义。这一定程度上对地方人大在立法过程中发挥主导作用产生负面影响。考评机制不健全在一定程度上也助长了人大主观不为的风气，目前各地对人大立法质量和立法过程的考评并没有形成一个系统完善的制度性安排，没有督促人大代表、常委主动作为和认真审议的机制，在未如实履行法律规定的职责之前即放议案过关，导致法案欠缺科学性、民主性。

4．利益诉求表达机制不健全，利益主体间享有的权利不均。一是民意参与立法的渠道不畅通。有的地方人大关门立法，审议阶段不公开，不征询各方面意见；有的地方人大征询意见的渠道单一，仅通过官方网站征询意见，没有征询法案涉及的相关利益方的意见，未能广泛征求民意，也未能走访相关行业领域工作人员实地征求意见；此外，法规草案向社会征求意见，公开时间短，渠道窄，“洋洋洒洒”全文刊登，关键条文未作必要的解读，鲜有认真阅读和研究，征求意见的效果不尽如人意；人大代表未能有效履职，未及时将民意以有效的方式传达到立法机关。二是存在“透过媒体看世界”现象，获得的信息不充分、不真实，不能真正发现民意。立法者通常都是通过媒体了解现实，以此进行决策判断，自然难以获取足够的信息。同时，由于立法决策者很容易受自身知识系统的影响而选择性地吸收和处理信息，导致有个别信息被忽视，因此应该充分发挥不同知识背景的人大代表的信息源作用，尽可能地创造条件让人大代表提出信息供人大研究并作出决策。