邻避情境中公共政策过程的公众参与意愿影响因素研究

汤志伟　邹叶荟[1]

一、引言

我国正在全面迈向现代化，城市化和工业化是现代化的必由之路。随着城市化和工业化进程的不断推进，我国的邻避问题日益凸显，给社会稳定造成了很大压力，因而越来越受到人们的关注。邻避设施关系到公民，特别是周边民众的切身利益，如果在这种公共政策过程中没有公民参与，那么很容易引发威胁社会稳定的邻避冲突。因此，公众参与是化解邻避问题的重要途径。但是，从我国的实际情况来看，邻避情境中公共政策过程的公众参与仍属于表面参与，使得公众参与化解邻避问题作用的发挥具有局限性，公众参与意愿不足是公众参与缺失的重要原因。

行为意愿是指个体对于执行某种行为而愿意进行尝试和付出努力的积极程度。[2]如果没有意愿或者意愿不高，那么行为也就无从谈起。因此，要探讨公众参与，应该先从公众参与意愿入手。另外，目前我国学术界对邻避情境中公众参与的研究还处于发展阶段，多局限于以公众参与作为解决邻避问题的策略来研究，对于邻避情境下的公众参与本身的深入研究还有待成熟，即便是有，也只是针对邻避设施决策阶段的公众参与进行研究，并没有对政策全过程的公众参与的研究，对公众参与意愿的研究就更是少之又少。因此，加强对邻避情境中公众参与政策过程意愿及其影响因素的研究是十分必要的。本文立足政策过程理论，依据计划行为理论，探讨在邻避情境中，政策过程的不同阶段公众参与意愿有无差异，不同阶段的公众参与意愿的关键影响因素有哪些，从而得出结论，并针对结论为政府提高公众参与意愿提出相关建议。

二、理论假设和模型构建

“邻避”（not-in-my-backyard，NIMBY）一词，是学者厄黑尔（O’Hare）于20世纪70年代首次提出的。[3]为了满足人们的公共需求，城市需要建设一些公共设施，但是这些设施本身带有一些负外部性，因为有可能给周边的民众带来一定的威胁而遭到他们的抵制，这种设施就叫作邻避设施，由邻避设施引起的冲突称为邻避冲突。[4]对于邻避的研究，国外的起步较早，成果较多，国内最早开始于台湾，起步较晚，成果较少，但是已经引起国内学者的热烈讨论。

目前，学术界对于公众参与意愿的概念还没有一个统一的说法。本文通过文献梳理，借助行为意愿的概念，将公众参与意愿定义为公民在涉及自身利益的公共政策制定、实施和评估过程中，为了维护自身利益以及自己的观点和意见所付出的努力程度和积极程度。[5]在前人对公共政策公众参与意愿的研究中，大部分都只是针对政策过程的某一阶段的研究，主要集中于制定期的研究，这容易忽视其他阶段中的公众参与意愿，对于提高整个政策过程的公众参与意愿有一定的局限性。因此，本文对公众参与意愿的研究，在整个政策过程中进行。

关于政策过程的研究，最早是由拉斯韦尔提出的。在拉斯韦尔之后，关于政策过程的阶段划分不断涌现出新的看法，特别是以琼斯的六阶段划分和安德森的五阶段划分最为学者所接受。其中，琼斯的六阶段划分主要包括问题确认、形成建议、决策过程、选定政策、政策执行以及政策评估等六个方面[6]；安德森则将政策过程阶段分为问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施和政策的评价等五个阶段[7]。相比之下，陈振明虽然也将政策周期分为五个阶段，但其与安德森的划分方式略有不同，分别为政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等五个阶段。[8]通过文献梳理，我们发现国内外学界虽然对政策过程划分略有不同，但都主要包括制定期、实施期和评估期。借此，本文按照政策制定期、实施期和评估期三个阶段对公众参与意愿及其关键影响因素进行研究。

计划行为理论是在社会心理学研究中发展比较成熟的一个研究意愿和行为影响因素的理论，该理论由阿泽恩（Ajzen）提出。阿泽恩认为，影响行为意向的因素主要有行为态度、主观规范和知觉行为控制三个方面。[9]行为态度包括个体对实施某种行为的价值的认知以及个体是否愿意实施某种行为的情感反应；主观规范是指个体在实施某种行为时是否受到其他个体或群体对该行为的影响；知觉行为控制则分别从主观和客观两个方面对个体实施某种行为的以往经验和预计阻力进行描述，主观上包括个体的优势、劣势、心态等自身条件，客观上主要涉及实施某种行为的场所和机会等外部条件。[10]这三个因素综合影响了个体实施某种行为的意向，行为态度越积极、主观规范水平越高、知觉行为控制越强，行为意向就越强，反之就越弱。通过对文献的梳理，可以发现计划行为理论在经济、医疗、运动等领域对人的行为意向进行了很好的解释。但是，目前国内在公众参与领域中运用计划行为理论对公众参与意愿进行的研究还非常少。学者朱正威等运用计划行为理论对社会稳定风险评估中公众参与意愿影响因素进行了研究，结果表明计划行为理论中的各变量对公众参与意愿都产生了正向显著的影响[11]，这说明计划行为理论对公众参与意愿有着良好的解释。因此，本文希望借由计划行为理论，对邻避情境中政策过程的公众参与意愿及其影响因素进行研究，从而得出计划行为理论各变量对公众参与意愿的解释。依据计划行为理论，我们可以认为，在邻避情境中，公众对参与政策的态度越积极，参与的意向会越强烈，实施参与行为的可能性就越大。还有，如果公众认为一些重要他人（比如朋友、同事、家人）对自己参与政策过程持强烈支持态度，则其参与意愿会更高。另外，公众认为参与政策很容易，且该公众拥有参与的机会、条件以及知识储备时，则参与的意愿会更高。

由此，本文根据计划行为理论、政策过程阶段理论等理论和相关研究，构建了政策阶段维度下邻避情境中的公众参与政策意愿影响因素的模型，如图1所示，并提出以下假设：

H1：邻避情境中，公共政策制定期与实施期相比，公众参与意愿不存在显著差异。

H2：邻避情境中，公共政策实施期与评估期相比，公众参与意愿不存在显著差异。

H3-1：邻避情境中，公共政策制定期，行为态度对公众参与意愿有正向的显著影响。

H3-2：邻避情境中，公共政策制定期，主观规范对公众参与意愿有正向的显著影响。

H3-3：邻避情境中，公共政策制定期，知觉行为控制对公众参与意愿有正向的显著影响

H4-1：邻避情境中，公共政策实施期，行为态度对公众参与意愿有正向的显著影响。

H4-2：邻避情境中，公共政策实施期，主观规范对公众参与意愿有正向的显著影响。

H4-3：邻避情境中，公共政策实施期，知觉行为控制对公众参与意愿有正向的显著影响。

H5-1：邻避情境中，公共政策评估期，行为态度对公众参与意愿有正向的显著影响。

H5-2：邻避情境中，公共政策评估期，主观规范对公众参与意愿有正向的显著影响。

H5-3：邻避情境中，公共政策评估期，知觉行为控制对公众参与意愿有正向的显著影响。

三、研究方法

（一）变量测量与问卷编制

本研究以A市推进PX项目为背景材料，根据政策过程阶段论将PX项目政策划分为政策制定期、实施期和评估期，分别给出三段材料，被测者阅读材料后，测量其参与意愿的情况以及相关原因，从而得出邻避情境中公共政策的公众参与意愿及其相关影响因素之间的关系。本研究的问卷采用李克特（Likert）五点量表的形式设计衡量。

对于公众参与意愿的测量，依据前人的问卷，问题形式采用：“假设您是A市市民，面对上述情况，我愿意____”。

对于行为态度的测量，本研究根据计划行为理论的相关维度分为对行为的情感反应和对行为的认知，主要通过以下两个方面来考察：我认为是自己非常乐意做的事情；我认为是非常明智的行为。制定期分别编码为Q7-1、Q7-2；实施期分别编码为Q9-1、Q9-2；评估期分别编码为Q11-1、Q11-2。

对于主观规范的测量，本研究参考阿泽恩关于主观规范的测量表从三个方面设计测试题项：我的家人对我的参与持肯定态度；我的朋友对我的参与持肯定态度；我的同事对我的参与持肯定态度。制定期分别编码为Q7-3、Q7-4、Q7-5；实施期分别编码为Q9-3、Q9-4、Q9-5；评估期分别编码为Q11-3、Q11-4、Q11-5。

对于知觉行为控制，本研究依据阿泽恩对知觉行为控制的详细论述构建了四个维度进行测量：我有参与的条件（包括时间、经济能力和场所等）；我有参与的机会；我有参与的相关经验知识；我认为参与很容易。制定期分别编码为Q7-6、Q7-7、Q7-8、Q7-9；实施期分别编码为Q9-6、Q9-7、Q9-8、Q9-9；评估期分别编码为Q11-6、Q11-7、Q11-8、Q11-9。

（二）数据来源及统计方法

本研究通过问卷调查的方式收集数据，问卷的发放主要采用实地发放和网上发放。总共发放问卷300份，共回收256份，排除回答不完整的问卷和不符合使用要求的问卷，其中有效问卷246份，有效率为82%。

本研究通过数据分析软件SPSS20.0对问卷结果进行分析。依据标准的数据统计方法，对于邻避情境中政策过程的参与意愿采用配对样本的T检验来检验总体的均值是否在统计上有显著性差异。对于公众参与意愿影响因素的题项，首先通过相关分析得到各个行为预测指标之间的关系，再通过回归分析探索各个阶段公众参与意愿的解释变量。

四、模型检验及实证分析

（一）信度和效度分析

本研究采取的研究方法是实证研究，通过问卷调查获取研究数据，因而首先要对问卷的信度进行分析。对于信度的测量，一般采用Cronbach’α值来作为判断标准。在社会研究中，Cronbach’α值大于或等于0.7，则说明问卷为高信度。[12]表1的结果显示，本研究的所有变量的Cronbach’α值均大于0.7，说明量表对“公众参与意愿”“行为态度”“主观规范”和“知觉行为控制”的衡量具有高信度。同时，对量表进行效度分析，结果表明，KMO值均大于0.7，所有p=0.000<0.05，所有累积方差贡献率都超过60%，说明问卷的效度较好。

（二）数据分析与假设验证

1.公众参与意愿

本研究中的公众参与意愿即分析在邻避情境中，公众在公共政策的不同阶段的参与意向，并比较不同阶段意愿的异同，从而探究公众参与意愿是否存在差异。具体地，本研究将首先分析在公共政策的三个阶段的公众参与意愿，然后通过对制定期和实施期、实施期和评估期公众参与意愿进行比较，从而探究在不同阶段公众参与意愿是否存在差异。

（1）制定期和实施期公众参与意愿的比较。

表2A描述性统计分析显示，制定期公众参与意愿的均值为3.83，小于实施期的均值3.95，说明实施期的公众参与意愿比制定期更高。表2B配对样本T检验结果显示，t=-2.562，p=0.011<0.05（置信水平95%），差异显著，故假设H1不成立，说明邻避情境中，政策制定阶段和实施阶段相比，公众参与意愿存在差异显著。

表3B配对样本T检验结果显示，t=0.099，p=0.921>0.05（置信水平95%），在统计上不存在显著差异，故假设H2成立，说明邻避情境中，政策实施期的公众参与意愿与评估期相比，差异不显著。

从上文的结果可以发现，H1没有通过假设检验，H2通过了假设检验。即邻避情境中，政策制定期和实施期相比，公众的参与意愿存在显著差异，但是政策实施期和评估期相比，公众参与意愿不存在显著差异。邻避情境中，在政策的三个阶段，参与意愿的观测变量的平均值分别为3.83、3.95和3.95，表明政策实施期和评估期的参与意愿比制定期的要高，说明公众已经不仅仅注意政策形成之前的过程，对于政策的实施和评估也愈加关注。目前，邻避情境中，我国的公众参与还多停留在政策制定期，鉴于近年来厦门、彭州等地发生的邻避冲突事件，政府多在加强制定期的公众参与的宣传与教育工作，而忽视了实施期和评估期。然而，政策在实施过程中，具有一定的风险性，一旦发生事故，则会给周边公众的切身利益带来极大的负面影响。对于政策评估，一直以来参与的主体多以官方为主，但是对于公众来说，评估结果也与其切身利益紧密相关。因此，公众在实施期和评估期的参与意愿更高。

2.公众参与意愿的影响因素分析

（1）公众参与意愿与其影响因素的相关分析。

为了探讨邻避情境中，行为态度、主观规范、知觉行为控制与不同阶段的参与意愿的关系，判断影响变量是否对公众参与意愿具有影响作用，可以用皮尔逊（Pearson）相关分析法进行初步检验。

1）制定期公众参与意愿。

表4分析结果表明，假设H3-1、H3-2和H3-3得到初步验证。即在邻避情境中，政策制定期行为态度、主观规范和知觉行为控制与公众参与意愿之间都存在显著相关（在0.01水平下显著），相关关系是正向的，这一结果说明公众对于参与的态度越积极、重要他人支持越大、知觉行为控制越强，公众参与意愿也会越高。

注：**代表在0.01水平上显著（双侧检验）。

2）实施期公众参与意愿。

基于表5分析结果可以看出，假设H4-1、H4-2和H4-3得到初步验证。即在政策实施期，行为态度、主观规范和知觉行为控制与公众参与意愿都存在显著相关（在0.01水平下显著），相关关系是正向的，这一结果说明公众对于参与的态度越积极、重要他人支持越大、知觉行为控制越强，公众参与意愿也会越高。

注：**代表在0.01水平上显著（双侧检验）。

3）评估期公众参与意愿。

通过表6的分析结果可知，假设H5-1、H5-2和H5-3通过初步验证。即在政策评估期，行为态度、主观规范和知觉行为控制与公众参与意愿都存在显著相关（在0.01水平下显著），相关关系是正向的，这一结果说明公众对于参与的态度越积极、重要他人支持越大、知觉行为控制越强，公众参与意愿也会越高。

注：**代表在0.01水平上显著（双侧检验）。

（2）各影响因素对公众参与意愿的回归分析。

相关分析是度量变量之间关系强度的一个统计量，而回归分析是用来研究自变量对因变量的贡献，以及自变量对因变量的解释程度的。下文将对行为态度、主观规范、知觉行为控制与公众参与意愿进行回归分析检验，探讨比较各变量对公众参与意愿的影响效果。

1）政策制定期公众参与意愿。

表7汇总了制定期，行为态度、主观规范和知觉行为控制与公众参与意愿回归分析的结果。其中，判定系数调整后R2=0.509，说明模型拟合优度是可以接受的。F=85.519，p=0.000<0.001，表明该模型中的公众参与意愿与各解释变量线性关系通过显著性检验。其中，只有行为态度对公众参与意愿存在显著正影响（p=0.000<0.01，β=0.625），且行为态度能够解释公众参与意愿50.9%的变化。

2）政策实施期公众参与意愿。

表8汇总了实施期，行为态度、主观规范和知觉行为控制与公众参与意愿回归分析的结果。其中，判定系数调整后R2=0.578，说明该模型拟合优度是可以接受的。F=112.698，p=0.000<0.001，表明该模型中的公众参与意愿与各解释变量线性关系通过显著性检验。其中，只有行为态度对公众参与意愿存在显著正影响（p=0.000<0.01，β=0.660），且行为态度能够解释公众参与意愿57.8%的变化。

3）政策评估期公众参与意愿。

表9汇总了评估期，行为态度、主观规范和知觉行为控制与公众参与意愿回归分析的结果。分析结果显示，判定系数调整后R2=0.571，说明该模型拟合优度是可以接受的。F=109.671，p=0.000<0.001，表明该模型中的公众参与意愿与各解释变量线性关系通过显著性检验。其中，只有行为态度对公众参与意愿存在显著正影响（p=0.000<0.01，β=0.693），且行为态度能够解释公众参与意愿57.1%的变化。

研究表明：（1）在邻避情境中，行为态度与制定期、实施期和评估期的公众参与意愿存在显著相关。巧合的是，行为态度对三个阶段的参与意愿都有显著正影响，H3-1、H4-1和H5-1最终通过假设检验。说明，在不同的政策时期，行为态度都是影响公众参与意愿的主要因素。行为态度在实施期和评估期对公众参与意愿的影响比制定期要更为显著（β评估期=0.693>β实施期=0.660>β制定期=0.625）。（2）在三个阶段中，主观规范对公众的参与意愿虽然都显著相关，但并没有显著影响公众参与意愿，因此主观规范并不是影响公众参与的关键因素。这与我国的公众参与还处于浅层阶段有关，特别是在邻避情境中，公众参与政策很多都属于表面参与，参与局限性很大，公众还没有形成一个良好的参与政策的主观规范。另外，由于政府人员在以往很多邻避事件中处理不当，导致公众在邻避情境中对政府的信任度很低，政府无法发挥带动身边公众参与的“榜样”作用。[13]（3）此外，知觉行为控制也同主观规范一样，对政策过程的三个阶段的参与意愿都只是显著相关，但并没有正向显著影响。出现这种情况的原因是公众环保意识和维权意识的提升。由于邻避设施具有负外部性和成本收益不均衡两个特点，无论是在哪个政策阶段都关乎公众的切身利益。因此，是否拥有参与条件、参与经验和参与能力，并不会对参与意愿产生很大影响。

五、结论与建议

本文主要研究结论与建议如下：（1）邻避情境中，公众参与政策过程意愿有一定的差异性，政策制定期的公众参与意愿比政策实施期和评估期的要略低。因此，在政策过程中，特别是在政策制定阶段除了宣传教育之外，还应当加强建立公众参与的激励机制，促进公众参与的积极性。（2）行为态度对政策过程公众参与意愿有正向显著影响，这说明公众对于公众参与的认知和态度对公众参与意愿具有重大影响。因此，作为在邻避情境中影响整个政策过程公众参与意愿的关键因素，加强公众参与文化建设，提高公众对政策过程的认知，使公众逐渐接受和认可公众参与是重中之重。加强公众参与文化建设，需要政府做好每一个政策阶段公众参与的宣传、引导工作，提高公众对参与政策过程的正面作用的了解，比如明确公众参与对保护自身利益的影响等，提高公众参与素养，从而提高公众参与意愿。政府应当加强和完善公众参与的法律法规，从根本上为公众参与提供保障，如此才能增强公众参与公共政策的信心，减少后顾之忧，有利于营造良好的公众参与氛围。最后，政府要表达对于接受公众参与的诚意。对于公众的意见和建议，要及时反馈，提高公众参与的积极性。（3）虽然主观规范对公众参与意愿的影响结果与计划行为理论的研究结果有不一致之处，不是影响公众参与意愿的主要原因，但是也有一定的相关性。所以，政府在每个政策阶段都需要提高公众参与程度，形成一个良好的主观规范，并且政府领导应当积极改善自身形象，提升在公众中的“榜样”作用。（4）知觉行为控制同主观规范一样，其对公众参与意愿的影响也没有与计划行为理论的结果一致，但与公众参与意愿有显著的相关性。故政府应当为公众参与创造良好的条件。首先，通过完善相关信息发布体系，加强信息发布平台建设，强化信息公开，使公众能够及时、快捷、准确地了解相关信息，满足公众对信息的需求；其次，可以通过为公众提供适当的培训，加强公众参与教育，以提高公众参与知识水平和能力；最后，政府应当通过加强公众参与交流平台的建设，如政务微信、政务微博、市长邮箱、市长接待日、座谈会等，拓宽公众参与渠道。

注释

[1] 汤志伟，电子科技大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，研究方向为电子政务与公共安全；邹叶荟，电子科技大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为电子政务与公共安全。

[2] 参见朱正威、李文君、赵欣欣：《社会稳定风险评估公众参与意愿影响因素研究》，载《西安交通大学学报》（社会科学版），2014（2）。

[3] 参见何艳玲：《中国式邻避冲突：基于事件的分析》，载《开放时代》，2009（12）。

[4] 参见汤志伟、邹叶荟：《基于公民参与视角下邻避冲突的应对研究——以广东省茂名市PX项目事件为例》，载《电子科技大学学报》（社科版），2015（2）。

[5] Ajzen I.，“The Theory of Planned Behavior，”Organizational Behavior and Decision Process，1991（50）：179211.

[6] Charles O.Jones，An Introduction to the Study of Public，Wadsworth，Inc.，1984，pp.3536.

[7] 参见［美］詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，北京，华夏出版社，1990。

[8] 参见陈振明：《政策科学》，北京，中国人民大学出版社，1998。

[9] Ajzen I.，Driver B.L.，“Application of the Theory of Planned Behavior to Leisure Choice，”Journal of Leisure Research，1992，24（3）：207224.

[10] 参见王静：《计划行为理论》，载《健康教育与健康促进》，2011（4）。

[11] 参见朱正威、李文君、赵欣欣：《社会稳定风险评估公众参与意愿影响因素研究》，载《西安交通大学学报》（社会科学版），2014（2）。

[12] 参见荣泰生：《SPSS与研究方法》，2版，大连，东北财经大学出版社，2012。

[13] 参见孙晓琳：《基于计划行为理论的我国核电项目公众参与影响因素研究》，衡阳，南华大学硕士学位论文，2012。