四、当前体制安排和城市发展模式不利于推进城镇化

我国已经到了必须加快推进城镇化的发展阶段，既要为以前城镇化滞后补课，又要协调未来工业化与城镇化的发展关系。但是，我国现有体制安排和城镇化发展模式不利于推进城镇发展。

首先，唯GDP论使过多的资源用于工业化，挤压了城镇发展的空间。在现行财税体制和政绩考核体系下，各级城市政府都是“经济人”，在这些“经济人”之间还存在着极强的竞争性。面对事权大于财权和政绩竞争压力，各级政府将发展经济作为首要任务，为了做大GDP规模，做多财政收入，各级领导想尽一切办法，利用一切机制，调集一切资源，大搞园区开发，招商引资，积极推动本地产业发展。这样，大量公共资源和民间资本都被导向产业发展方面，既造成各地产能不断扩张，加剧我国产能过剩的矛盾，同时又使城镇发展既缺乏公共资源配置，又缺乏民间社会资本的有力支持。近几年，尽管城市建设取得很大进展，但这些建设有许多都是形象工程、政绩工程和有利于产业招商增值工程，而真正能带来人口深度城镇化的公共服务和公共设施建设并不多见。结果是，GDP做大了，财政收入做多了，城市现代化水平提高了，现有城镇居民的公共福利供给增加了，而以人口集聚为标准的城镇化实际水平并没有真正提高。

其次，城乡二元体制排斥农民工进城落户，抑制城镇化的推进。在人口自由迁徙和要素完全按市场原则配置下，农民市民化是不受非市场因素干扰的。但是，在中国非市场因素通过城乡二元体制，严重干扰了农民向城市的正常转移。一方面，现行城乡二元体制人为降低了农民转化为市民的能力。在城乡二元土地制度安排下，农民所拥有的土地不能直接进入市场，农村集体所有的土地必须出让给国家后才能进行市场交易，在土地出让过程中，土地是否出让、出让给谁、出让价格多少、出让收益怎么分配等，都不由农民说了算，结果土地出让产生的收益绝大部分被各级政府以各种名义侵蚀掉；此外，城乡居民在劳动力市场上同工不同酬，农民工即使是与城镇居民干同样的工作，其工资只有城镇职工的50%左右。因此，在土地非农化和人口市民化过程中，各级城市政府都想尽办法在要素转移和流动中获取最大红利，但谁都不想承担要素转移和人口流动带来的成本负担。这就在体制上决定了农民一开始就失去本应归属自己的那部分发展资本，无形中削弱了他们进城落户的资本积累能力。另一方面，城乡二元体制还人为抬高了农民进城落户的门槛。城乡二元体制借助户籍制度和公共服务体系安排，将我国居民分割在两个世界里，一边是在教育、医疗、就业、住房、养老以及社会救助等方面享受着较高福利待遇的城镇居民，一边是缺乏基本社会保障和公共服务的农村居民。受既有体制限制，农民即使进城也很难获得市民身份，无法在教育、医疗、住房、就业、养老、救助等诸多领域享受与城镇居民同等的待遇。面对因制度设计而形成的种种门槛，想进城落户的农民被挡在城市入口处，他们是典型的“两栖人”，长期在农村与城镇之间奔波，这不但增加了进城农民的生存和发展成本，造成交通和社会管理等公共资源的浪费和短缺，还阻碍了城镇化进程，降低了经济发展的内需动力支撑。此外，长期的体制排斥正在转化为城市居民的心理和意识排斥，他们认为城市是市民的，农民不应该挤进城市落户，在公园、图书馆、公共交通甚至商场等场所歧视农民，这给农民进城也造成了很大的精神压力，大大提高了农民进城的心理门槛。

最后，城镇发展模式不利于推进城镇化。中国城镇现有发展模式在集聚人口方面的效应不是最大化，而是最小化。第一，“以大管小”的城镇化模式对人口向城镇集聚存在不利影响。在现有城镇管理体系下，我国城镇发展不是以大带小，而是大城市利用行政级别，将公共资源和公共权力集中在直辖市、省会城市，同时国家还给予许多优惠政策扶持这些大城市更好、更快地发展。这样大城市在资金配置、行政许可、土地占用、财税政策、金融信贷、进出口和吸引外来资本等方面比中小城镇获得了更多的好处，大城市利用这些好处大搞基础设施建设，完善公共服务，招商引资，集聚发展优势产业，这样大城市发展越来越快，也越来越好。于是，有越来越多的人口愿意向大城市转移集中，因为这里有他们向往的发展机会，有他们可分享的理想公共服务。但是，人口过多、过度地向大城市涌进，造成大城市拥挤不堪，这又迫使城市政府进一步强化户籍、教育、医疗、住房、就业、养老等方面的行政管理，用行政手段阻止人口向大城市迁入。同时，中小城市(镇)在被政策忽视和公共资源以及公共权力上移情况下，基础设施条件差，公共服务不完善，产业发展成本高，使得人口向这里集聚的动力不足。第二，城镇分散式发展，基础设施和公共服务难以形成城市群效应，降低了城镇对人口的吸纳能力。在现有体制条件下，我国各级城市(镇)基础设施建设和公共服务体系构建都是独立进行的，相互之间缺乏必要的规划和联系。一方面，大城市超越经济发展阶段高标准建设基础设施和公共服务体系，豪华现代的政府大楼、气派典雅的公园和博物馆、宽阔绿色的广场、庞大交错的街道网络、远离居住区的现代产业园区等。这些城市建设既降低了自身集聚人口的能力，又不能对中小城市(镇)形成辐射和带动效应；另一方面，中小城市(镇)低水平的基础设施建设和公共服务供给能力，进一步扩大了大城市与中小城市(镇)之间的发展“鸿沟”，使得中小城市(镇)难以与大城市在功能上实现有效对接，造成人口不能在城市之间实现梯级转移，城镇化在集聚人口方面无法发挥城市群联动效应。