未来十年政府改革是突破口 要打破改革怕得罪人的惯性
记者 王卫国
南都：2012年是确立社会主义市场经济制度20周年，您曾多次参与中共代表大会重要文件的起草工作，现在回顾1993年的十四届三中全会和2003年的十六届三中全会先后对社会主义市场经济体制改革作出的部署，我国主要推进了哪些改革？
张卓元：十四届三中全会出台的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以及十六届三中全会提出的完善社会主义市场经济体制，都是很好的改革顶层设计。整个20世纪90年代后期的改革推进得比较快，包括国有企业改革、加入WTO、政府用间接手段进行宏观调控、分配制度的改革等实现得比较好。2003年以后，推进的改革主要有股权分置改革、几大商业银行的上市、集体林权制度的改革、外资企业和中资企业的企业所得税统一合并、社会保障制度的建立等等。
南都：20年来的改革对我们的启发是什么？
张卓元：我觉得最重要的是，当时认真总结了上世纪80年代改革的经验，确立社会主义市场经济体制改革目标，从领导到一般老百姓都有一个共识。因为80年代取得的成效让大家感觉到市场取向的改革大大解放了生产力，而且使得老百姓得到实惠。因此建立社会主义市场经济体制成为改革的目标，在领导的推动下，各个方面很快就达成共识，实现经济的快速增长。
南都：为什么下一步的改革更强调顶层设计？进入深水区的改革与以往改革最大的不同是什么？
张卓元：最大的不同是我们现在的改革要面对已经形成的既得利益群体。这方面在过去不是太明显，曾经也有。比如1990年我还在中国社科院财贸所工作的时候，各方面提出要对生产资料价格双轨制并轨，准备破除“计划内”和“计划外”的价格体制。但有些主管部门不愿意放弃价格的管理权，因为有审批权就有利益，一放开就没有利益。当时也有这种利益，但不像现在这么明显。
现在主要是垄断行业的利益、政府官员审批权的利益，这些都很厉害的，在这种情况下，如果没有中央比较周密的考虑、有个好的总体规划和顶层设计，就很难推进改革。而且还要有强力的推动，要有顶层的推动。
还有多年来形成的一个惯性就是，抓发展很重视，也很实在，但好像抓改革要得罪人，特别是得罪一些既得利益群体，所以有些干部不太愿意去得罪人。这种惯性不打破，也很难让改革深入一步。抓发展有政绩，抓改革却容易得罪人，何苦来呢。所以我们要重新认识改革，抓住改革的真义。
南都：在十八大之后，国务院副总理李克强强调改革仍然是最大的红利。我们应该如何进一步推动经济改革，您认为经济改革的突破口在哪里？
张卓元：从十八大到中央经济工作会议都提出了要用更大的勇气和智慧推进下一步改革，显然新的领导班子对改革更加重视。因为经济发展到这一步，如果不深化改革，很多积累的问题和难题，包括转变经济发展方式、调整经济结构等方面已经很难推进了，所以必须要通过深化改革来推动经济发展方式转变，经济发展的客观形势要求必须加快推进改革。
我认为改革突破口是政府改革，是政府职能的转换。十八大报告提出，经济体制改革的核心问题要处理好政府和市场的关系。现在要在更大程度、更广范围发挥市场资源配置的基础性作用。如果要做到这一条，政府改革很关键。
现在政府改革面临的主要问题有三个方面：一是政府在资源配置方面介入过深，成了资源配置的主角，比如直接招商引资、直接抓项目、干预很多民营企业项目等，政府应当从介入过深的经济领域逐步退出，不再充当资源配置主角；二是政府在公共服务方面又比较缺位；三是市场监管方面还不到位，政府很大精力都去推动经济增长了，而食品安全等问题层出不穷。
南都：政府介入市场活动过多过深，造成这种现象的主要原因是什么？
张卓元：当前较大的问题是不少地方政府公司化，地方政府首脑充当当地经济活动的董事长和总经理。由于我国长时期都以GDP增速作为政府官员政绩大小的主要考核指标，而政府官员实行任期制，一般五年一任期，不少官员为了追逐自己的千秋业绩，都全力以赴使任期内GDP增速最大化，往往运用手中权力搞粗放扩张、拼资源、拼环境，因为粗放扩张最能在短期内见成效出政绩。
我国一些高耗能产业已经过剩，但是至今仍有一些资源比较丰富的地区继续发展这些产业，地方政府擅自降低能源价格（如电价）来鼓励这些产业发展，形成不平等竞争格局，致使产能过剩问题加剧，而作为约束性指标的能耗降低指标则连年没有完成计划。因此，要加快转变经济发展方式，必须转变政府职能，政府不再以主力运动员身份参与市场竞争，不再带头搞粗放扩张，不顾后果地追求短期GDP最快增速。
我还要强调，政府的审批体制一定要下大决心来改革，这项改革牵涉到政府中很多有审批权力的官员，如果不动真格的话，很难推进。这种审批成本太高、效率太低，要花多少钱请客送礼啊！这说明我国的商业环境仍需大力改进，政府的服务意识和职能仍需大大增强。
南都：过去十年，从中央到地方都在推进行政审批制度改革，比如国务院部门已先后六批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的约七成。这些改革成效怎么样？
张卓元：值得注意的是，问题不在于行政审批项目的取消上。比如有十项审批，取消了九项，剩下一项，然后把已经取消的审批项目打包到留下的那一项中去，那这种改革等于零啊！所以只说取消多少项审批是没用的，还要看实质取消了多少。
南都：如何看待收入分配改革？新时期应该如何理解效率与公平的关系？
张卓元：中国收入分配存在不合理现象，不断做大的“蛋糕”没有切好、分配好，居民收入差距过大（基尼系数接近0.5），已成为各界共识。由于居民消费支出在GDP中比重在进入21世纪以后连年下降，从2000年的46.4%降到2011年的34.9%，致使消费需求不足，消费对经济增长的拉动作用减弱，经济增长过分倚重投资和出口，影响了经济增长的协调性和可持续性。
收入分配改革，我认为最重要的是要缩小不合理的收入差距。现在的收入差距有一部分是合理的，比如人力资本投入比较大、知识水平高或技术熟练、工作经验积累等因素造成的收入差距应该是合理的。但据估算，50%以上的收入差距是不合理的，最重要的表现就是权钱交易，有些人通过非法的途径和手段获得不合理的灰色收入这部分是应该解决的。所以最重要的是解决分配不公的问题。
南都：这项改革迟迟难以启动，面临的阻力很大。
张卓元：既得利益集团的力量很强大，若非顶层发力，则很难撼动。当然底下也得施加压力，使自下而上的压力和自上而下的改革力量形成合力。实践证明，光有顶层设计，没有实际推动，这种顶层设计往往会被束之高阁。
南都：你曾说过财政要加快向公共服务财政转型，这是为什么？
张卓元：财政转型看起来属于财政体制改革，实际上是政府改革的重要内容。如果政府是经济建设型政府，那么财政必然是经济建设型财政，财政支出尽量用于搞经济建设。现在政府要向服务型转轨，财政自然要跟着向公共服务型转轨。
我国财政用于公共服务的支出占财政总支出的比例一直严重偏低，离公共服务型财政的要求很远。比如2008年，中国医疗卫生支出占财政支出比重为4.4%，社会保障与就业服务支出占财政支出比重为10.9%，两项合计为15.3%，比人均GDP为3000～6000美元阶段国家平均31%左右的水平低了一半多。2011年，情况并未有多少好转，当年我国医疗卫生支出和社会保障与就业服务支出占财政支出比重仍只占16%。在某种程度上可以说，财政转型是政府转型的最重要标志。
南都：对国企改革如何评价？下一步应该注意什么问题？
张卓元：国有企业改革也有改革不够的地方，比如国有企业特别是很多中央企业还没有实现公司化和股份制的改革，国有资产管理体制的改革还有很多空白的地方，比如金融资产怎么管、非经营性资产怎么管、自然资源资产怎么管，现在这些方面的改革还没有进行，起码连个机构还没有确立起来。
国有经济的战略性调整也还没有到位，国有企业还是太多，而且很多国有企业还在竞争性领域，包括很多国有企业都在搞房地产，房地产不是这些企业的主业，但因为赚钱就争相进入，这不符合国有经济本身的定位。近几年说要房地产不是主业的国有企业，特别是央企要退出房地产领域，实现得并不理想，退出了一些，但后续的问题也比较多，最主要的是房地产的利益比较多。
南都：在国企改革方面，近年来出现了局部领域的“国进民退”，你怎么看待这个现象？如何真正打破垄断，实现各种所有制经济平等发展？
张卓元：关于国进民退的问题，从整体上的统计数据看，并不支持这个说法，因为从整体上看民营经济还是发展得快。但是在有些地区和领域，“国进民退”现象是有的。比如有个很赚钱的民营钢铁企业，但当地政府通过行政手段一定要它并入国有企业，这种现象就有问题了。
另外，现在有些垄断部门对引入新的竞争主体设置了很多障碍。尽管国务院先后两度推出“非公经济36条”，但由于垄断的高额利润诱惑和既得利益集团的势力强大，这些条款落实得并不理想。最主要的原因是这些条款都是由原来的垄断部门自己设定的，而没有很好地从民营企业的角度来看民营企业希望进入哪些领域。应该把二者结合起来，不能只让供给方来提方案，需求方也要提出希望进入哪些领域。现在放松的领域都是利润很少的领域。
南都：国企利润如何更好地实现全民共享？
张卓元：按照国际通行办法，股份制企业一般都要拿出利润的30%进行分红，我们的国有企业上市公司的国有股也应该拿出利润分红，最主要的方式是放到社保基金里去。现在这方面的建议已经提出了很多。当然像石油企业要拿出部分利润进行勘探、扩大生产投入，这也是合理的。朱镕基当年在建立社保基金的时候就说，这是最后的救命钱，现在社保基金相对需求来说还差很远，如果拿出国有企业利润充实到社保基金里，可以派上用场。
南都：我们注意到，2012年中央经济工作会议在提出明年经济工作主要任务时，没有沿用过去的“平稳较快”发展，而是强调“持续健康”发展。这一变化传递出什么信号？应该如何看待和应对未来中国经济增速的回落？
张卓元：我们坚决不能再走粗放经济增长方式的老路。为此，我们不能再继续追求9%甚至两位数以上的经济增速。这样的高速度今后已很难做到，即便短时期能够做到，也会带来其他严重问题。
我国经济适当减速是自然的，是客观规律决定的。我估计今后十年中国经济实现7%左右的增长是可以的，当然一定要求8%以上也不现实。毕竟中国经济块头已经很大了，基数大了再要快速的发展是不太可能的，有7%左右的增速已经不错了，何况过去我们追求过高的经济增速造成比例失调和不平衡的问题太突出了，经济需要再平衡。根据国际经验，这个再平衡的经济增速需要降下来。
南都：您怎么看待资源价格改革，今年是启动这项改革的好时机吗？
张卓元：政府应该减少对价格特别是生产要素和资源产品价格的管制。中国粗放型增长方式之所以很难转变，重要原因是由于我国生产要素如土地、资本和一些重要资源产品价格受政府控制，长期偏低或严重偏低，从而鼓励对它们的滥用和浪费，效率很低。
当前，我国物价基本稳定，CPI上涨率比较低，正是推进生产要素和资源产品价格改革的好时机，希望这次不要再坐失良机，抓紧推进这一重要领域改革，从而在推动转变经济发展方式上取得实效。但要注意的是，如果调整水价、电价、天然气价格，都牵扯到老百姓的生活，所以要注意稳步推进。
南都：中央经济工作会议首次明确要提出改革总体方案、路线图、时间表。请问您对未来即将出台的这份改革新方案有何预期？
张卓元：我认为改革不会成为可遇而不可求的事情，因为危机会逼着你改革。形势发展到这一步，迫于压力，就不得不改革。形势比人强，它会逼着你走。譬如，中国经济发展到现在，不得不转方式，而要转方式，就必须深化改革，别无他途。
原载《南方都市报》，20130101