第二节 对《规划》实施的评估

一、目标导向性评估的回顾

关于区域规划的评估尚无经验可循。2012年，国家发改委决定在黄河三角洲地区率先开展区域规划实施情况的中期评估试点，为下一步在全国开展区域规划实施中期评估工作创造经验、提供示范。同年5月，国家发改委会同有关部委对黄三角建设情况进行了现场督导，对其给予了充分肯定和高度评价。根据山东省政府《规划实施中期评估报告》的内容来看，主要包括五个部分的内容：规划实施总体情况、主要工作措施、存在的问题和不足、下一步的工作重点和意见建议等。《规划实施中期评估报告》显示，规划提出的14项主要发展目标中，核心保护区面积、城市污水集中处理率、农业灌溉水有效利用系数、城镇居民人均可支配收入4项指标提前实现2015年规划目标；地区生产总值、人均地区生产总值、单位GDP能耗、城镇化水平、农民人均纯收入5项指标，明显高于规划确定的年均增长（降低）速度，实现了阶段性目标，预计可提前完成2015年规划目标任务；林木覆盖率、万元工业增加值用水量、总供水能力3项指标，接近但略低于《规划》确定的年均增长（降低）速度，经过努力能够完成2015年规划目标；工业固体废弃物综合利用率、主要污染物排放总量降低2项指标，由于国家调整统计范围和统计方法，2010年以来的数据与规划基期已不具可比性，已向国家发改委汇报，建议以2010年为基期，重新确定2015年规划目标。《规划》确定的土地资源开发、科技创新平台建设、金融创新、开发区升级、综合保税区设立、产业发展等方面的17项重大政策事项中，除东营市资源型城市可持续发展试点需等待国家出台具体政策措施外，其他已基本完成或取得了重大突破。^[1]总体来看，此次评估是以《规划》目标为导向，以目标实施情况为核查重点，以各地政府自查为手段展开的。

为进一步推进《规划》实施，2014年5月，山东省委办公厅、省政府办公厅下发了《关于开展蓝黄“两区”规划实施情况检查推进工作的通知》，随后各有关地区对规划落实情况进行了全面自查，并形成了各自的自查报告。相关报告显示，黄三角规划实施进展顺利，《规划》提出的各项目标在预定时期内可按时完成。

为更好地说明各地区实施进展情况，以滨州市为例，摘引部分自查报告内容如下：

为抓好规划落实，我市（滨州）采取一系列推进《规划》实施的具体措施，建立了工作领导小组及办事机构，健全完善了工作协调推进机制；广泛开展了规划学习培训，出台了一系列相关扶持政策；编制完成了我市黄三角规划、县区规划和27个专项规划；突出产业转型升级，加快推进重点项目建设，推动园区和产业实现了集约发展；强化对外交流合作，积极推动了区域一体化发展；梳理了落实《规划》的各项重要事项、重大政策和重点项目，按照项目化管理的方式，逐项抓好对接落实；将黄河三角洲高效生态经济区建设列入全市科学发展综合考核，从考核体系和工作导向上推动了《规划》的深入实施。

《规划》提出的各项主要发展指标的完成进度顺利，《规划》实施符合规划预期目标。以2008年为基期，截至2013年年底，国家《规划》中确定的14项主要发展指标的完成进度情况符合预期。“万元工业增加值用水量降低”、“工业固体废弃物综合利用率”、“主要污染物排放总量降低”、“林木覆盖率”、“农业灌溉水有效利用系数”、“城市污水集中处理率”6项指标已提前完成目标；“地区生产总值”、“人均地区生产总值”、“单位GDP能耗降低”、“总供水能力”、“城镇化水平”、“城镇居民人均可支配收入”、“农民人均纯收入”7项指标完成进度快于《规划》预期速度，预计可按时完成目标。2011年3月，滨州贝壳堤岛与湿地国家级自然保护区范围和功能区调整通过国务院审批，核心保护区面积相应进行了调整。^[2]

综上，可以看出目前的规划评估以各地政府自查为主，以省区督导检查为辅。为了更好地观察和刻画《规划》实施所带来的政策效应，根据黄三角19县（市、区）的数据，我们采用计量方法对规划实施效果进行了评估。

二、政策效应评价

2009年《规划》得到批复以后，山东省先后出台了多项实施意见及优惠政策，涉及土地、金融等多个领域（见表1—2）。考虑到目前的政策措施主要是促进经济发展的政策，这在实践上造成了黄三角地区的“政策高地”，有利于资本的流入。

资料来源：作者整理。

为此，我们以投资为主要考察目标，观察《规划》实施之后是否明显促进了该地区的投资增长。

考虑到投资受政府公共支出、储蓄水平及宏观经济波动的影响，我们构建以下计量模型：

其中，invest表示固定资产投资；save是居民储蓄余额；expenditure代表政府预算内公共支出；index表示宏观波动，用当年全国的固定资产价格指数变动表示；policy代表政策的虚拟变量，如果t>2 009，则policy=1，否则为零；blue表示样本县区是否在蓝色规划^[3]范围之内，如果在则取1，否则为零。图1—4是2004年以来19个地区固定资产投资、居民储蓄余额以及政府预算内公共支出（均进行了价格调整）的变化图，可以看出除部分地区之外三个指标走势基本一致。

图1—4 投资、储蓄、政府支出变动图

本书所采用的数据均来自2005—2013年的《山东省统计年鉴》及2014年各地区政府工作报告或统计公报。考虑到解释变量中加入了投资的滞后项，我们采用系统GMM方法对模型进行估计。相关结果如表1—3所示。

资料来源：根据stata12.0 软件得出。

表1—3显示，政策与投资有明显的正相关关系，且非常显著，说明黄三角规划实施以来的各项政策有效地推动了投资的增加。这在一些重要基础设施如港口、铁路、水利以及能源设施建设上均有所体现，一些新项目的开工也带来了大量资本的投入。

储蓄与投资有正相关关系，但并不显著，一种可能的原因是，当前的投资来源主要是辖区之外，而非本地区，说明金融支持的力度有待进一步提高。这与山东省金融业发展缓慢的事实相一致。

政府财政支出非常显著地影响投资，这与当前黄三角地区基础设施等建设投资力度加大的事实相符；投资与经济波动所体现出的关系符合经济规律；而蓝黄叠加的效应并不显著，这说明这些地区并没有显现出优于单一黄区的政策优势。

综上，我们认为，黄三角规划的实施以及相关优惠政策的颁布有效地促进了地区经济发展。但是，这些政策更偏重于经济领域而忽视了生态及环境保护，使得规划目标的实现产生了不平衡的特性，即经济目标与生态目标实现程度产生了不匹配。当然，由于数据截至2013年，故本书对相关政策的评估属于中期评估，无法反映事实的全部。中期评估只是对过去发展的一个总结，为下一步发展思路的调整提供了事实依据。对此，我们建议在规划实施后期应制定更多有利于生态建设及环境保护的政策，真正把规划落实到高效生态的目标上来。

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注释

[1]关于《规划》实施中期评估情况的汇报。

[2]滨州市《规划》实施情况自查报告。

[3]国务院于2011年正式批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，主要覆盖山东半岛沿海领域，与黄三角有重叠。