五、西部地区能源资源开发与生态环境保护：超越“环境库兹涅 茨曲线”理论

随着西部地区经济的快速发展，特别是能源资源开发利用的加快，一批高污染、高排放的产业快速壮大，西部地区的生态环境问题也随之显现。西部地区生态环境的破坏，不仅严重影响了本地区的生活环境质量，而且对全国的可持续发展造成了不利影响。针对生态环境的污染，西部地区绝不能再走东部地区曾经走过的“先污染，后治理”的老路。其根本原因在于，西部地区的生态环境容量要比东部地区小得多，如果走“先污染，后治理”的老路，很可能经济还没有发展起来，生态环境就已经遭遇了灭顶之灾。况且，从东部地区治污的经验来看，很多类型的污染是不可逆的，生态环境一旦遭到破坏，即无法恢复或者修复成本高得无法承受。因此，西部地区在发展经济的过程中，特别是能源资源的开发利用过程中，必须走开发和保护并重的新路，实现可持续发展和绿色发展。

(一)西部地区环境污染现状

西部大开发以来，西部地区的生态环境遭到了一定程度的破坏。概括而言，西部地区生态环境问题主要表现在废气、废水、废渣等主要污染物排放总量仍未得到根本控制、工业废水排放达标率和固体废物综合利用率明显低于东中部地区、矿山占用破坏土地持续扩大、水土流失和荒漠化严重等诸多方面。

图1—18报告了东、中、西部三大地区的工业废气排放量及各自所占的比重。从图中可以看出，西部地区的工业废气排放总量持续上升，从2000年的31 883亿立方米左右，上升到2010年的143 592亿立方米左右，增长了3.5倍，工业废气的年均增长率达到16%左右。同时期，东部地区和中部地区的工业废气排放量也大幅度增长，但是增长幅度要低于西部地区。东部地区的工业废气排放总量从2000年的69 375亿立方米增长到2010年的243 127亿立方米，增长了2.5倍，年均增长率约为13%。中部地区的工业废气排放总量从2000年的36 887亿立方米增长到2010年的132 449亿立方米，增长了2.6倍，年均增长率约为13.6%。

图1—18 工业废气排放量及比重

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

从三大地区工业废气排放量占全国排放量的比重来看，存在着此消彼长的关系。西部地区工业废气排放量占全国的比重有所上升，从2000年的23.1%左右，增长到2010年的27.7%左右，上涨了4.6个百分点。东部地区和中部地区工业废气排放比重则相应地有所下降。东部地区从2000年的50.2%左右，下降到2010年的46.8%左右，下降了3.4个百分点；中部地区则从2000年的26.7%左右，下降到2010年的25.5%左右，下降了约1.2个百分点。

图1—19报告了东、中、西部三大地区的工业废气废水排放量及各自占全国排放量的比重。从图中可以看出，西部地区的工业废水排放总量有所增长，从2000年的447 125万吨增长到2010年的506 423万吨，年均增长率约为1.3%，但是主要的增长集中在2005年以前，2005年以后，西部地区工业废水的排放开始略有下降。东部地区的废水排放量相对增长得更快些，从2000年的939 274万吨，增长到2010年的1 256 751万吨，年均增长3%左右。同样，东部地区的工业废水增长主要集中在2005年以前，2005年以后则排放量略有下降。中部地区的工业废水排放量则从2000年的556 004万吨，增长到2010年的611 559万吨，年均增长1%左右。中部地区的工业废水排放量基本上呈现持续小幅增长的趋势。

图1—19 工业废水排放量及比重

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

从各地区工业废水排放量占全国排放总量的比重来看，西部和中部地区的比重皆有所下降，而东部地区则呈现上升的趋势。西部地区的比重从2000年的23%左右，下降到2010年的21%左右，下降了约2个百分点。中部地区的比重则从2000年的29%左右下降到2010年的26%左右，下降了约3个百分点。与此相反，东部地区的比重从2000年的48%左右，上升到2010年的53%，上升了约5个百分点。西部地区工业废水排放量的情况要好于东部地区，这可能和大量西部省份(如内蒙古、宁夏、陕西、新疆、甘肃、青海等)属于严重缺水地区相关。

图1—20 工业废水排放达标率

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

工业废水排放总量指标反映了企业的排污规模，包括未经处理的和经过处理的外排企业废水，而工业废水排放达标率则可以反映出经过处理达到国家或地方排污标准的工业污水占全国工业污水产量的比重。图1—20报告了2000年以来，东、中、西部地区工业废水排放达标率情况。从图中可以看出，东、中、西部三大地区的工业废水排放达标率都有所上升，但是西部地区的达标率仍然和东部地区和中部地区存在较大的差距。东部地区和中部地区的工业废水排放达标率在2000年就分别达到了86%和73%，到2010年，则分别进一步上升到97%和95%。相比之下，西部地区工业废水排放达标率在2000年仅为55%左右，即使到2010年，也仅达到79%左右，仍然存在较大的改进空间。

图1—21报告了东、中、西部三大地区工业固体废物的排放量及各自占全国排放总量的比重。从图中可以看出，三大地区的工业固体废物排放量都呈现持续下降的趋势，但是西部地区的排放量始终远远高于同时期的东部地区和中部地区。2000年，东部和中部地区的工业固体废物排放量分别是2 850 000万吨和8 850 000万吨，而同期西部地区的排放量是20 200 000万吨，分别约是东部和中部地区的7倍和2.3倍。到2010年，东部和西部地区的工业固体废物排放量分别下降到256 065万吨和1 312 322万吨，而西部地区的排放量仍然有3 413 589万吨，分别约是东部和中部地区的13倍和2.6倍，相对排放情况反而有所恶化。

图1—21 工业固体废物排放量及比重

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

进一步考察东、中、西部三大地区排放量占全国排放总量的比重，可以更好地认识西部地区工业固体废物排放情况的严峻性。从图1—21可以看出，东部地区和中部地区的工业固体废物排放比重都略有下降，而西部地区则存在一定幅度的上升。2000年，东、中、西部地区的排放比重分别是8.93%、27.74%和63.32%，而到2010年则调整为5.14%、26.34%和68.52%。值得指出的是，东部地区的排放比重呈现出稳步下降的趋势，而中部和西部地区则存在较大的波动，特别是2008年以后，中部地区的排放比重存在明显的下降趋势，而西部地区则存在显著的上升趋势。

图1—22进一步报告了东、中、西部三大地区工业固体废物综合利用率的动态变动情况。从图中可以看出，三大地区的工业固体废物综合利用率都有所上升，但是西部地区和东、中部地区存在明显的差距。2000年，东部地区的工业固体废物综合利用率为70%，中部地区也有48%左右，而西部地区仅为40%左右，远低于东部地区，也略低于中部地区。2010年，东部地区的工业固体废物综合利用率上升到82%左右，中部地区上升到72%左右，而西部地区仅上升到51%左右。西部地区和中部地区的差距反而有所拉大。

图1—22 工业固体废物综合利用率

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

(二)经济发展与环境污染的内在关系

西部地区“先污染，后治理”的问题仍然严重，没有从根本上得到解决，其基本的内在理论基础是“环境库茨涅茨曲线”(Environmental Kuznets Curve)理论。所谓“环境库兹涅茨曲线”，是指经济发展与环境质量之间存在的倒U形曲线关系，其基本含义是，在经济发展的初期阶段，经济的增长和人均收入的提高会导致环境质量的下降，但是一旦经济发展超越了某一临界值点，这一趋势自然会得到逆转，即在临界值点以后，经济的进一步增长和人均收入的进一步提高反而会有助于提高环境质量。环境库兹涅茨曲线可以用图1—23直观地表示。

图1—23 环境库兹涅茨曲线示意图

“环境库兹涅茨曲线”最早由Grossman和Kruger (1991)在分析《北美自由贸易区协议》的环境效应时提出。他们认为经济增长对环境质量存在多种作用渠道：经济发展意味着更大规模的经济活动和资源需求量，因而会对环境质量产生负面的规模效应，但同时经济发展又会通过正的技术进步效应(例如，使用更为环保的新技术)以及结构效应(例如，产业结构的升级和优化)减少污染的排放，从而改善环境的质量。这几类效应共同作用，在最初阶段，负面的规模效应相对较大，随着经济的进一步发展，正面的技术进步效应和结构效应逐步占据主导地位，最终会导致经济发展和环境质量之间形成倒U形曲线关系。

Grossman和Kruger (1991)的经典分析影响深远。此后，Stern(1998)、Panayotou(2000)、Dinda(2004)等众多经济学家对是否存在“环境库兹涅茨曲线”这一命题进行了进一步的检验和探讨，得出了一系列富有见地的结论，大多数研究都认为，“环境库兹涅茨曲线”是客观存在的，大多数发达国家和新兴工业化国家(如美国、西欧、日本、韩国等国)在工业化时期的表现基本上符合环境库兹涅茨曲线的特征。基于我国环境污染和经济发展的数据，国内学者也对我国是否存在环境库兹涅茨曲线这一假说进行了检验，相关研究包括彭水军、包群(2006)，林伯强、蒋竺君(2009)，周茜(2011)等。所用到的研究方法既有时间序列分析，也有面板数据分析。大多数研究的结论也支持“环境库兹涅茨曲线”假说在我国的适用性，特别是东部地区的经济发展和环境污染之间的关系，符合“环境库兹涅茨曲线”这一假说的基本特征。

如果“环境库兹涅茨曲线”假说确实成立，那么它对我国西部地区环境治理具有重要的政策含义，即在当前西部地区仍然处于工业化的起飞阶段的情况下，必然会出现一定程度的环境恶化，这是不可避免的发展阶段；当经济增长达到一定程度以后，具备了加大环境投入的条件，环境改善会随之出现。因此，西部地区的政府可以对现阶段的环境恶化采取无为而治的态度，我们所能期盼的，只能是通过加速经济增长，尽快抵达“环境库兹涅茨曲线”中对环境改善有利的发展阶段，这才是解决西部地区环境问题的最佳选择。

然而，现实并非如此。“环境库兹涅茨曲线”只是一种假说，并非放之四海而皆准的真理。事实上，相当多的学者发现经济发展和环境质量之间的倒U形关系并不总是成立，有时候两者可能会呈现N形曲线关系或者直线上升的关系(彭水军、包群，2006)。退一步讲，即使“环境库兹涅茨曲线”假说确实成立，也必然是建立在一定的先决条件之上的，即要求生态阀值足够大，而且要求无论污染多严重，生态环境必须是可逆的和可恢复的，在拐点到来之前，整个生态环境系统不至于崩溃。

但是，仔细考量我国西部地区的生态环境特征，我们会发现西部地区并不满足这些先决条件。相对东部地区而言，我国西部地区的生态环境要脆弱得多。西部地区遍布高原、荒漠、戈壁，大部分省份水资源极度短缺，如蒙西、宁夏、甘肃、青海、新疆等地，水分的蒸发量远远大于降水量，属于极度缺水地区，生态系统极度脆弱，如果任由生态环境破坏而不加保护，恐怕经济的发展还未达到“环境库兹涅茨曲线”的转折点，这些地区的生态环境系统就已经到达到崩溃的边缘。此外，由于西部地区极度脆弱的生态环境，很多类型的环境污染和破坏将是不可逆的，例如，草原资源遭到破坏而形成的荒漠短时间内很难再恢复，能源矿产开采导致的地下水污染的治理成本也是不可想象的。因此，基于“环境库兹涅茨曲线”理论的“先污染，后治理”的传统思维，在西部地区的环境治理中是绝不可取的。

(三)超越“环境库兹涅茨曲线”假说

西部地区的经济发展，应该吸取东部地区发展的经验教训，跳出“先污染，后治理”的传统模式，超越“环境库兹涅茨曲线”理论，在经济发展的同时，加强环境保护。西部地区环境问题的解决，必须以科学发展观为统领，实施最严格的环境保护政策，坚持走新型工业化道路，从评价体系、观念转变、总量控制、法制建设、财税制度等多方面入手，多措并举，综合施力，达到经济发展和环境保护“双赢”，最终实现绿色发展和可持续发展。^注6

1.加强生态环境管制制度建设

(1)严格实行排污总量控制制度。

鉴于西部地区严峻的生态环境形势，应实行排污总量逐年递减的控制制度。结合西部地区环境功能分区、经济发展水平和环境质量等情况，分阶段确立合理的区域总量控制目标，积极探索实施基于环境容量的区域总量控制制度。建立行业排放总量控制制度，以能源、资源合理利用为控制基点，根据最佳生产工艺和实用处理技术，以及行业排放绩效，公平合理地分配行业特定污染物的排放指标。建立合理的总量指标分配方法，提高总量控制指标分配的科学公平性。建立实时、科学的环境监测系统。提高污染源现场监测、监察、监控和执法能力。加快重点污染源自动监控体系建设，建设主要污染物总量数据中心平台，完善主要污染物总量减排监测体系。做好总量控制制度内目标、任务、措施的衔接，以及与相关制度的接轨，如浓度控制制度、排污收费制度、城市环境质量考核制度、环境目标责任制度等。

(2)加强环境标准制定和环境准入制度建设。

根据西部地区生态环境的生态屏障作用，建立严格的环境标准体系。及时填补新型环境损害类型的标准空白，建立诸如PM2.5、重金属、持久有机污染物，以及光、热、土壤等污染类型的相应标准。区分环境污染防治标准和公众健康标准，建立更为严格的人体健康环境标准。逐步实现环境标准从倾向于污染防治到生态环境保护的转变。严格实施规划环评和项目环评，严格环评审批，坚持疏堵结合，强化建设项目环境准入。对国家鼓励的高技术、高附加值、低消耗、低排放等推动科技进步、优化存量、调整产业结构的项目，以及淘汰落后、兼并重组、技术升级改造等有利于结构调整、环境改善的项目，加快环评审批。对高耗能、高排放及产能过剩行业应从严把关。对于高环境风险项目，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的地区分类，研究不同的环境准入政策。严格产业转移的环境准入门槛，严防产业梯度转移中的污染转移，防止污染天堂现象。

(3)加强节能减排管理制度建设。

建立能源消费总量预测预警机制，对能源消费总量增长过快的地区及时预警调控，逐步实行化石能源总量递减制度。提高能源利用率，开展节能降耗，降低主要工业产品能耗，提高锅炉、风机等设备的运行效率。建设改造现有电网，发展大型高压输变电工程，降低输配电网的损耗。加快城市气化工程、集中供热、热电联产等节能基础设施和节能建筑建设。优化煤炭开发利用，加快安全生产投入，强化煤矿安全生产。发展洁净煤技术，开展对煤矸石、煤泥、瓦斯和矿井水等资源的综合利用。培育大型煤炭企业集团，鼓励有优势的煤炭企业实行煤电联营或煤电运一体化经营，建设一批坑口电站，调整改造中小型煤矿。强化节能监督检查和能力建设。加强节能执法监督，依法从严惩处各类违反节能减排法律法规的行为，实行执法责任制。强化重点用能单位、重点污染源和治理设施运行监管，推动污染源自动监控数据联网共享。完善工业能源消费统计，建立建筑、交通运输、公共机构能源消费统计制度，地区单位生产总值能耗指标季度统计制度，强化统计核算与监测。严格地下水的管理和保护。

2.完善生态环境保护考核评价制度

(1)转变政绩考核体系。

科学确定干部政绩考核指标体系。西部生态经济建设面临的重大难题是如何计算生态重建和生态环境保护的成本，要根据不同区域、不同行业、不同层次的特点，建立各有侧重、各具特色的考核评价标准。按照主体功能区的定位，针对不同主体功能区，选择不同的考核指标，实行差别化评价；对党政领导班子，要加强节能减排、循环经济等方面的考核。从长远来看，应建立以绿色GDP为导向的干部政绩考核制度。西部地区进行生态文明政绩考核，需要在政绩考核中加入资源节约、生态环保的要求，将实现生态环境保护和可持续发展作为论证考虑的要素。实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法。将政绩考核结果与干部任免奖惩挂钩。按照奖优、治庸、罚劣的原则，把生态环境保护考核结果作为干部任免奖惩的重要依据。把生态环境保护任务完成情况与财政转移支付、生态补偿资金安排结合起来，让生态环境保护考核由“软约束”变成“硬杠杆”；对不重视生态环境保护、发生重大生态环境破坏事故的，实行严格问责，在评优评先、选拔使用等方面予以一票否决，以激励各级领导干部进行生态环境保护。

(2)完善生态考核评价体系。

西部地区12个省区市的生态环境差异较大，建立生态环境保护考核评价制度应注意“因地制宜”，根据不同区域、不同行业、不同层次的特点，建立各有侧重、各具特色的考核评价标准；还应注意“因时制宜”，不仅考量当前已经取得的“显绩”，而且还要充分考虑打基础、利长远的“潜绩”，让可能多年之后才能充分显现的“潜绩”在考核结果中有所体现。建立生态文明考核评价制度应注意涵盖经济社会发展的目标体系和考核办法，让考评对象看到目标、拿到成绩、感到差距。西部地区的生态建设必须根据不同区域生态环境的特点，针对区内黄土高原区、西北干旱区、青藏高原寒区、长江中上游地区等不同生态危机区或生态经济类型区的自然生态环境特点和生态退化问题，因地制宜，采取基于不同生态经济类型区的自然生态环境特点和生态退化问题的分类指导的生态建设策略和综合评价体系。建立西部生态文明建设的监测体系，就是通过环境监测技术、卫星遥感等先进技术对生态环境进行监测，并通过评估，了解其发展趋势，采取有效的防范手段达到提前预防的目的，对生态环境破坏严重的地区和单位，可启动国家环境保护的法律、法规和政策进行处罚。

3.加强生态环境法律制度建设

(1)完善生态环境立法。

西部地区的生态环境状况不仅对西部地区自身的发展极为重要，而且是中东部地区的生态屏障。西部地区的生态环境安全直接关系到全国的生态环境安全，维护西部地区生态安全、建立西部地区生态安全体系，对维护全国的生态环境安全具有极端重要的战略意义。因此，有必要对西部地区的生态环境保护进行立法。要按照生态环境保护要求提出相应的法规存废、修改和立法规划，通过强化民主法治来推动和规范生态环境保护。建议尽早修订《环境保护法》和《大气污染保护法》。加快制定统一的《自然资源保护法》、《土壤污染防治法》、《自然保护区域法》。西部地区的开发建设必须要保护生态环境，绝不能再以牺牲生态环境为代价来搞经济建设，绝不能再走“先污染、后治理”、“先破坏、后恢复”的老路，必须以法律的形式禁止在西部大开发中对西部地区生态环境的任何人为污染和破坏。

(2)加强生态环境执法。

提高环境违法成本，建立对环境违法的严惩机制。一是按“排污费标准高于治理成本”的原则提高收费标准，可以考虑对违法超标排污行为实行按照超标的倍数加倍缴纳排污费的方法。二是大幅度提高违法行为的罚款额度，如对违反“环评”和“三同时”制度的行为，按照建设项目投资总额的一定比例，决定罚款数额。三是创新对环境违法行为的惩罚手段，如对于未经环评审批擅自开工建设、未经环保验收擅自投产使用、擅自闲置环保设施、超标排污、偷排污水等具有连续性的违法行为，实行“按日计罚”，上不封顶。四是完善环境污染事故追究制度、环境污染损害赔偿制度和环境公益诉讼制度。加强环境执法能力建设。建立健全环境执法机构，形成省、县、乡(镇)三级环境执法监管网络；加大环境执法建设投入，提高执法装备水平；加强环境执法队伍建设，加大培训力度，不断提高执法人员的专业水平和执法能力；规范环境执法制度程序，建立环境案件审核、环境执法公开等制度，保证环境执法的客观、公正、快速、高效。五是加强部门合作，创新执法机制。加强对生态环境的监督。加强各级人大对生态环境保护方面的监督；加强司法监督。通过对资源环境法治文化的大力宣传，激励社会公众积极参与生态环境保护的热情，强化企业对资源环境保护的社会责任意识；通过建立受理公民对行政行为申诉的机制，推进政府问责制度的落实，积极推动“环境影响评价制度”的严格规范开展；强化社会监督。充分发挥新闻媒介的舆论监督和导向作用，提高广大公众积极参与生态环境建设的积极性和责任感，监督有关部门依法行政。

4.加强生态环境经济制度建设

(1)完善资源环境财税政策。

西部地区应适时开征环境税，建立绿色税制体系。一是厘清环境税与环保收费的关系，以二氧化硫和二氧化碳为对象，开展环境税征税试点。采取先易后难、循序渐进的办法，从易于征管的课税对象及重点污染源，包括各种废气、废水、废渣、工业垃圾等污染物和温室气体等入手，未来条件成熟后再逐步扩大征税范围。近期可以考虑选择部分地区，先将二氧化硫和二氧化碳纳入征税范围，进行试点，总结经验后再向全国推广。二是以开征环境税为契机，建立绿色税制体系。统筹增值税、消费税和关税等税制的改革，调整和优化整体税收结构，尽量不增加企业的整体税负，形成一套完整的促进资源节约和环境保护的税制体系。推进资源税改革。我国现行资源税覆盖的征税范围，基本上属于矿藏资源占用税的性质，征税范围远远小于世界其他国家。针对西部地区自然和生态环境日益恶化的态势，在扩大资源税征税范围时可以考虑在西部率先试行。在征收资源税时，应尽量消除级差收入，对资源级差小的企业，适用较低的税率，对资源级差大的企业，适用较高的税率，以此体现税收公平原则，同时促进大企业挖掘潜能，促使占用中等或劣等资源的企业提高资源利用效率，从而转变西部地区的经济增长模式。

(2)完善生态补偿机制。

一是加快生态补偿立法进程。进一步明确实施生态环境补偿的资金来源、重点领域、补偿方式、补偿标准，确定相关利益主体间的权利义务和保障措施。按照“谁破坏，谁恢复；谁受益，谁补偿”的原则，明确生态补偿责任主体，确定生态补偿的对象和范围。二是加大中央财政的转移支付力度。西部地区重点生态保护和建设区的生态补偿，由中央财政建立生态补偿专项基金，加大对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付力度，进一步巩固退耕还林、退牧还草、生态移民等生态保护与建设工程的成果。逐步建立资源能源输入地区对输出地区的补偿制度，即横向财政转移支付。三是根据民族区域自治法的原则性规定，赋予民族区域自治地方适当灵活的税权。如由现行增值税先征后返政策改为全额恢复征收增值税，所征税款用于生态资源开发补偿、开挖回填、草原灭鼠等，让农牧民切实得到实惠，使生态环境恢复得到落实。四是完善循环经济税收优惠和价格政策。加大对节能设备、产品研发费用、环境保护投资、环保节能设备、防治污染专利技术费用等的税前抵扣比例。逐步建立能够反映资源稀缺程度、环境损害成本的价格机制。鼓励实施居民生活用水阶梯式水价制度，合理确定再生水价格，提高水资源重复利用水平。要合理调整污水和垃圾处理费、排污费等收费标准，鼓励企业实现“零排放”。要通过调整价格和完善收费政策，引导消费者使用节能、节水、节材和资源循环利用产品，引导社会资金加大对循环经济项目的投入。

(3)推进资源环境产权制度改革。

西部地区天然林资源保护、退耕还林还草、三江源自然保护区等已列入生态保护重点工程项目，做好环境产权界定，建立生态补偿和环境付费机制更为迫切。按照“环境有价”的理念，建议尽快建立现代环境产权制度，特别是环境产权界定和交易制度。为创造良好环境作出贡献的地区、企业或个人，应该获得环境产权的收益。享受环境外部经济的地区、企业或个人，应该向环境产权所有者支付相应的费用。对环境造成损害的地区、企业或个人，应该做出相应的经济赔偿。关键是要确立相应的环境产权利益补偿机制，包括环境外部经济的贡献者和受益者之间直接的横向利益补偿机制以及以国家为主体的间接的纵向利益补偿机制。西部地区应进一步完善排污权和水权交易制度。修订相关法律法规，明确排污权交易和水权制度的法律地位；加强排污权交易和水权市场体系建设；转变政府职能，强化排污权和水权交易监管；加快排污权和水权交易支撑体系建设。

(4)推广资源环境价格体制改革。

西部地区资源环境价格的市场化改革虽已启动，但现阶段市场化程度依然很低。下一步应加快推进资源价格形成的市场化进程，进一步扩大招标、拍卖和挂牌等市场竞争性出让资源方式的使用范围。对于现存的资源价格“双轨制”，应加快实现并轨的步伐。对于体现公益性目标的价格支持，在适用范围和使用力度方面建议务必严格控制。即使对那些不可避免的非市场化价格部分，也应着手在市场化价格和非市场化价格之间构筑严密的“隔离带”，防止串通套利；同时，非市场化价格形成并不意味着资源可以无偿使用，要通过建立资源有偿使用制度，体现最基本的成本和价值观念，尽可能缩小“双轨制”的价格落差。建议将目前流行的“前端价格支持”模式改为“后端补贴支持”模式来实现公益性目标，进而从根本上消除“双轨制”存在的空间。深化资源性产品价格改革，应着手理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源类产品的价格关系，完善重要商品、服务、要素的价格形成机制。推广资源产品差别定价和阶梯价格政策，包括水资源费差别定价、电力差别定价、阶梯式电价、气价改革。推行对高耗能行业差别资源定价政策，对限制类和淘汰类企业实行高于一般工业用电的价格，抑制高耗能行业盲目发展，促进技术进步，提高能源利用率。同时，按照排污企业超标浓度、治污设施运行情况试行递增式征收标准，实行阶梯式收费，降低污染物排放强度，保护和改善大气环境质量。

5.加强生态环境社会制度建设

(1)完善教育引导制度。

提高公众的资源节约意识、环境保护意识、绿色消费意识、生态权益意识。在大、中、小学开展生态文化教育，开展全民生态环境保护教育工程，提高人民的环保意识。加强生态环境、绿色产业、循环经济、低碳经济等学科建设。推进生态文明和生态文化教育示范基地建设，充分发挥森林公园、自然保护区、湿地公园、野生动(植)物园在森林生态保护和观光休闲、健身疗养等方面的作用。加大生态保护科普基地、国家和省级生态文明教育示范基地、革命纪念林、地震遗址生态修复示范林的建设力度，完善各级林业生态文化建设硬件设施，丰富生态文化教育功能。加强文化基础设施建设，充分利用基层文化阵地，为城乡居民提供生态文化服务。出版发行有关生态知识的音像、图片与书籍，创作演出能表现生态文化内涵的精品。充分利用现代媒体，大力宣传生态理念，提高全民生态环保意识，创作一批弘扬民族生态文化的优秀文艺作品，建设一批生态环保示范工程。

(2)完善信息披露与公众参与制度。

完善环境信息公开制度，实现公众的有效参与。完善各省区市的环境公报、自然保护区环境公报、大江大河水质公告等，完善重大建设项目环境影响公告，完善生态环境创建活动的公开。明确环境信息披露的范围、形式。完善新闻发布制度、信息披露制度、听证制度等公众参与制度，畅通信访、12369环境热线、网络邮箱等投诉渠道，建立环保义务监督员和举报制度。为环保非政府组织提供更为开放的政治空间和宽松的政策环境。开拓环境信息公开的途径和渠道，提高公众对环境事务的有效参与。建立从“预案参与、过程参与、末端参与和行为参与”的全过程公众参与机制，明确社会各主体的权利、义务和责任，完善公众参与的全过程管理。提高公众的环境权利意识，改变“政府依赖型”的环保模式，建立公众参与和政府行政管理相结合的环境保护制衡机制。建立和完善环境诉讼机制，放宽公众起诉资格，建立经济型的环境诉讼简易程序，设立环境公益诉讼基金，鼓励公众参与公益诉讼。