第二节 土地资源承载力提升路径
作为国家首都、国际大城市的北京，人口数量快速增加，土地资源供给的稀缺性与社会需求增长之间的矛盾将日益显著，加之土地生态系统的脆弱性，北京土地生态系统修复与维护任务将更为艰巨，提升土地可持续利用能力是资源环境保护和保障生态可持续的重要任务。
一、加强土地生态系统保护规划，推进土地生态环境建设
土地生态系统是指由陆地土壤、地形、水文和大气为环境介质和一定相应的生物群落组成的具有能量流动和物质循环的有机综合体。北京土地生态系统脆弱，区域差异明显，应抓紧研究并制定土地生态系统保护规划，加快推进土地生态环境建设。依据区域分异，可大致分为城市建设密集区、平原都市农业区、山地丘陵农林区、近自然区四大土地生态系统，不同系统的生态环境建设重点各不相同。需要根据类型而重点修复维护土地生态系统，有步骤、有重点地加快推进土地生态环境建设。
（1）城市建设密集区。主要为城镇地区的居住、商服及独立工矿、交通等用地。该生态系统特征是人文属性极大增强而自然属性减弱，其生态建设重点是绿地规划，瓦解城市建设密集带来的热岛效应，消纳生产生活的环境污染物质，创建宜居环境。
（2）平原都市农业区，主要为平原农村地区的耕地、林地、园地、草地、水产养殖用地。该生态系统特征是合理的土地利用具有生态服务功能，不合理的土地利用将带来危害极大的面源污染。其生态建设重点是农田防护林构建、土壤改良与污染治理、水利设施配套，及以农地标准化、村庄改造为主的农村土地整理。
（3）山地丘陵农林区，主要为山区农、林、牧用地。该生态系统脆弱，生物多样性丰富，土地类型复杂，土地利用的空间格局细碎化。其生态建设重点是水土流失防治，大力开展小流域治理，加强废弃地、荒山荒坡、灾毁土地的整治，全面推进绿色产业的发展。
（4）近自然区，主要指尚处于天然、半天然状态，包括未利用土地、自然保护区、森林公园等，具有天然生态功能的区域。该生态系统生态建设的重点是加强生态系统修复、维护，加强生物多样性保护，重视一些需要进行特殊保护和管理的重点区域的生态建设。
二、强化土地节约集约利用，提升土地资源承载力
北京市要进一步大力推进“限制、整合、统筹、挖潜”的土地利用战略方针。严格管控建设用地新增占用耕地，整合存量建设用地，引导向规模化、园区化发展，统筹区域、城乡土地利用结构和优化布局，实现土地资源的节约集约利用，提高土地开发建设承载力。具体措施有：
（1）大力发展社会经济，增强社会经济承载力。北京市土地资源社会经济承载力潜力还比较大，尤其是城市发展新区和生态涵养发展区的社会经济承载力提升空间较大。当前，要全局统一规划，通过核心城区功能疏解，快速增强城市发展新区、生态涵养区的经济实力，加快新城的经济社会能力建设，为全市人口、产业的合理布局奠定资源基础。
（2）整合存量建设用地，提升建设用地承载水平。北京市土地资源开发建设承载力还不高，尤其表现为建设用地粗放利用、土地集约利用效率还较低。北京市后备土地资源十分有限，土地开发建设承载力的提升依赖于现有建设用地的再开发。在核心城区，加强城市空间整治；在发展新区，以组团式开发为主，提高组团内部的容积率；在农村地区，进一步推进废弃地复垦，通过农村居民点整治保障其合理布局，充分挖掘农村现有建设用地潜力，为绿色产业的发展提供土地资源承载基础。
（3）严格保护耕地和基本农田，提高农用地的综合效益。北京市耕地资源非常有限，要严格保护平原地区及山区沟间台地耕地资源，支持粮食生产、特色农产品基地建设；整合农村集体建设用地，引导集体建设用地向都市农业、生态服务、休闲游憩发展，提高农用地的社会、经济、生态综合效益。
三、实施环境友好型土地利用模式，提高土地可持续利用能力
环境友好型土地利用模式是指因地制宜、节约集约、无污染、高效益的土地开发利用，并形成土地利用系统的良性循环，为人类生存、社会经济可持续发展提供良好的资源条件。北京市社会经济及科学技术水平，以及首都的生态环境要求，理应积极探索并构建环境友好型土地生态经济利用体系。针对北京市自然、社会经济条件和格局特征，当前应大力推进以下几种土地生态经济利用：
（1）在产业园区推动循环经济发展，尤其是在城市发展新区、生态涵养发展区，构建循环经济集聚区，打造循环经济产业链，提高产业用地集约利用水平和产出效率，实现产业发展与生态环境的和谐协调。
（2）在山区、丘陵地区提高产业门槛，发展绿色清洁型产业，即积极探索绿色环保、清洁生产的可持续发展道路。利用山区、丘陵资源优势，保育森林，提供广阔绿色空间，并发展特色林果业和农业，提供绿色农产品；生态保育、环境保护优先，在工艺、产品、服务中尽可能利用清洁能源，尽可能不利用或少用有毒有害原材料及中间产品，提供清洁产品，以增加生态效益，同时减少对于人类和环境的危害和风险。
（3）大力发展现代都市生态型农业。在农业地区，大力促进农业技术和生态技术发展和研发，农业生产充分利用生态原理和生态技术，在市场化导向下，向设施化、集约化、园林化、科技化、产业化及绿色化发展，保障持续稳定的农业生产能力，突出生态屏障及休闲娱乐功能。
（4）加快发展环境友好型服务业。依托充分开发、利用北京市政治、文化、社会资源，加快发展有利于降低社会经济发展的资源和能源消耗强度、有利于构建节约型社会的服务业。中心城区大力发展低碳的科技服务业、金融服务业、高端商贸服务业；功能拓展区及发展新区大力推动文化创意、高新技术服务业及生态物流贸易服务业；郊区平原农村地区，推进现代都市农业服务业发展，构建城乡一体化的都市农业观光及生态休闲旅游服务业；山区丘陵地区重点发展生态服务业，如生态旅游、生态观光、生态文化与教育、生态医疗等服务业，加快形成首都北京的环境友好型服务业整体格局。
四、加强水资源管理，提升水资源支撑力
北京市水资源匮乏，水资源支撑能力非常有限，是土地生态系统构建、土地资源承载的重要限制性因素。加强水资源管理，提升水资源支撑力是区域可持续发展的重要任务。具体措施有如下几个方面：
（1）加强水土资源优化配置，合理调控人口产业空间布局。水资源、土地资源是人类生存的主要生产资料和生产空间，在区域可持续发展中居于其他资源无法替代的核心地位。水土资源配置的合理性直接关系到社会经济的发展和生态环境的保育。水土资源优化配置是通过分析水土资源利用现状和存在的问题，合理进行水资源调配和土地利用规划，以发展经济、实现区域可持续发展为目标，使得区域水土资源得到合理有效的利用。北京市水土资源空间差异较大，山区水土流失、平原土地沙化和地面沉降问题突出，地下水开采量过大，人口和产业布局不够合理。当前，要将水资源综合规划和土地利用规划统一起来，统筹农业、工业、城镇发展的用水、用地，分区域分行业设置耗水产业门槛，合理调控人口产业空间布局，保障区域水土资源平衡。
（2）加强科技支撑，提高水资源利用效率。水资源利用效率的提高可以缓解水资源的有限性制约，而科学技术水平的提高是水资源利用效率提高的重要前提。尽管北京市再生水利用率、工业用水重复率已经很高，但与发达国家和地区相比还较低，水资源利用效率还有很大的潜力。当前，要进一步加大水资源利用研究的科技投入，为再生水利用奠定技术基础。同时，出台促进再生水利用的政策制度，尤其是在新城、重点小城镇建设中加大再生水利用设施建设，在新建居住区、商务办公区等增加中水回用验收；在地区考核、居住区评比、产业绩效、相关项目验收等考核中，增加用水效率考核指标，全面促进水资源利用效率的提高。
（3）重视开源节流，提高水资源承载力。水资源的有限性要求必须重视“开源节流”。从“开源”来看，除了科学配置水土资源的合理调水外，一是要尽快落实雨水收集利用工程，最大程度用于生态用水和农业用水；二是促进海水淡化，尽可能用于工业用水等；三是提高污水资源化处理率，尤其是在新城及新开发区、农村地区等污水资源化处理率低下的地区，要尽快显现其作用。对于“节流”，一是加强宣传教育，提倡居民节约用水的文明习惯；二是大力发展农村科技，促进农业节水技术的全面推广，如滴灌、控灌、免耕覆盖等技术的推广和实施；三是重视农田水利建设，加强农田水利建设先进技术研究，提升水利建设水平；四是改造升级工艺流程和设备更新，减小工业水耗，建设节水型工业。
（4）加大保护力度，防治污染型水资源短缺。北京水生态压力大，水污染问题依然严重。水资源保护、防治水资源污染势在必行。首先，应在合理编制北京市水土资源规划下，加大水源地保护力度；其次，提高农业灌溉用水质量，合理施放化肥农药，加强土地污染整治，防治面源污染；再次，严格限制工业废水排放，加强污水资源化处理，实现“零”排放目标；最后，提高中水技术水平和建设能力，完善中水设计和水质标准等规范制度，并提高污水处理能力，使生活用水“零”污染水环境。此外，要切实推进污染沟渠、水库湿地的综合整治，改变过去重视环境风貌的整治，要更加强调水质的恢复，从根本上解决水污染问题。
五、促进区域协调，优化土地利用空间格局
北京市土地资源综合承载力区域差异显著，土地开发建设、社会资源、经济及生态环境承载力具有明显的区域分异。因此，土地生态系统维护，提升土地持续利用能力，应紧紧围绕首都区域人口增长、产业集聚和城镇化发展的宏观战略需求，促进区域协调，加强首都内部及首都圈的土地资源的空间优化配置，尽快形成以首都为核心、环首都城市为依托的合理利用土地的空间新格局。
（一）北京市域内积极推进差别化的土地利用模式
北京市自然环境条件、社会经济水平差异明显，在土地生态系统构建及资源承载力提升措施中必须充分考虑区域差异，因地制宜推进差别化的土地利用模式。基本思路可归结为：
一是城镇乡村差别化土地利用模式。城镇地区应按照高效节约集约、生态健康、环境有序的要求，重点保障生态用地需求，尽力进行内部挖潜，严格控制建设用地规模，提高建设用地集约化利用效率。而乡村地区，则应按照耕地保护、生态保育、环境改善的要求，大力发展现代都市高效农业和控制农村集体建设用地规模，尽可能提高农业用地的生态效益、景观服务功能，不断促进乡村乡貌的有序化。
二是平原山区差别化土地利用模式。平原地区应坚持耕地保护、建设用地节约集约利用的原则，按照城镇布局与城市建设、产业园地、农村居民点“三位一体”的土地利用开发整理模式，构建城乡统筹的土地利用格局。山区则应坚持生态优先、适度开发的原则，重视生态保育、水源涵养功能，精心组织自然景观与人文景观的融合，精细安排农林牧果业，合理布局村庄、旅游、公共服务及特色产业等用地，构建生态最优、环境最美、民富业稳的土地利用模式。
三是核心区外围差别化土地利用模式。首都圈核心区京津辖区人口密度大，社会经济高度聚集，历史文化资源丰富，应重视发展更新与传承保护相结合，疏解和优化核心区功能，重点保障国际活动和世界企业总部用地，大力发展科技研发、世界高端服务业，以城市森林建设为契机构建绿色网络体系，形成生态、社会、经济综合效益高效的土地利用格局。而河北省环京津城市，在严格按照节约集约用地要求下，满足促进城市化、工业化进程的用地需求，为承接核心区人口、产业转移奠定良好的土地资源基础；加强耕地资源保护，保障农产品供给；修复与维护生态系统，增强生态屏障功能。统筹全局、重视差异，优化配置京津冀首都圈土地利用，尽快形成人口合理分布、产业地域分工合作、生态文明格局凸显的土地利用空间优化配置模式。
（二）首都圈内加快优化土地利用空间格局
北京市土地生态系统的物质循环、能量流动与其周边区域密不可分，而河北省环首都城市的社会经济发展相对滞后，与北京的梯级差异正好可成为北京人口、产业外溢的承载区。北京市土地生态系统维护及土地持续利用能力的提升，需要加强与河北省环首都城市的区域协作，加快优化首都圈的土地利用空间格局。首先，要加强实地调查与研究，客观认识首都圈土地利用空间格局特征，为土地利用战略及土地用途管制等奠定理论基础。其次，要尽快编制首都圈的土地利用、生态环境、产业及基础设施等规划，出台土地用途管制、生态补偿等相关政策，为区域协作奠定法律、经济、政策制度的基础。针对首都圈土地资源及利用特征，其土地利用空间格局及战略方向如下：
首都圈北部包括张家口、承德、延庆、怀柔、密云、平谷、门头沟，以及房山、保定西部山区。区域生态环境承载力大，建设用地生态适宜量低，社会资源及经济承载力较低，是首都圈北部生态屏障建设区。该区域土地利用方向应以生态用地为主，大力增加生态用地面积，充分利用荒山荒坡荒沟进行植树造林，加强自然保护区、防护林建设及水土保持，不断改善土地生态环境。
该区域应适度增加建设用地，加快废弃地复垦，整合存量建设用地，保障重点城市和小城镇发展及旅游开发等的建设用地需求。严格保护山间台地的优质耕地和基本农田，做好立体农业开发，加强农用地整理和农村居民点的合理布局，大力发展特色农业和生态经济产业，推广绿色生产和消费。
首都圈中部包括北京首都核心区及其功能拓展区、发展新区部分区域。该区域生态环境基础条件薄弱，建设用地空间非常有限，水资源约束形势严峻，首都功能核心地位明显，城市群聚集，是首都圈中部都市功能优化区。该区域应进一步强化首都功能核心作用，突出政治、文化、商贸服务在全国的中心地位。该区域土地利用方向以都市城市群用地为主，大力提高建设用地集约化程度，保障必要的基础设施、公共服务设施及生态用地，重视土地的生态服务功能和景观美化功能，保持居住、生产、服务、生态用地的平衡。
该区域要通过土地利用规划、产业配置、居住区开发等措施，整合各类用地，合理进行人口疏散、产业转移，引导城镇用地组团式开发，压缩农村居民点用地规模，加大绿色空间建设力度，阻止城镇蔓延式发展，形成城镇合理布局、产业优化配置、生态服务高效的国际都市功能区。
首都圈东部包括北京市的通州区、河北省廊坊北部及东部区域、河北省沧州东部区域、河北省唐山与秦皇岛两市。该区域依托京津冀、面向环渤海，是首都圈东部人口产业延伸区。区域土地资源丰富，建设用地开发潜力大，土地利用方向是保障科技研发、临港经济发展、现代制造业及现代服务业的用地和宜居生态居住区用地，形成首都圈中心向海延伸、与天津市相连的人口产业延伸轴线。
该区域为首都圈新增建设用地的主要承载区，加强土地利用规划调控和区域协调，加快基础设施建设，加大土地整理和土地生态保育力度，尤其是废弃地整理、滨海湿地保护，保障重点产业用地和各功能区绿化隔离带建设，尽可能提升土地资源的承载能力。
首都圈南部包括河北省的保定平原、廊坊大部及沧州西部地区。该区域是首都圈、河北省重点城镇发展区，是重要的粮食生产基地，是首都圈南部绿色空间优化区。区域土地资源丰富，生态环境质量较差，土地利用方向是保障城镇发展、产业园、农业生产用地，并保障重点项目用地和居住区用地，加快绿色基础设施及市政基础设施建设，尽快形成首都圈连通河北省，乃至于整个华北地区的人口产业承载区。
该区域应不断改善土地生态环境，加快进行农用地整理、中低产田改造，重视重点项目建设的土地整治，综合规划包含耕地在内的绿色空间，保持产业发展与宜居建设的平衡，提升土地的生态环境承载能力。