一、20世纪60年代以前：经济性、效率性审计的出现

在60年代以前，“绩效审计”这一概念并不常见，而较多出现的是与之相近的词汇，如“管理审计”、“经营审计”。早在20世纪30-40年代，出于采用和推广现代管理方法和技术的需要，管理审计应运而生，但直到20世纪50年代，管理审计才被人们所熟悉和接受，这与当时美国管理协会定期出版的《管理审计》杂志的重要宣传是分不开的。

此外，加强公司经营监管也成为当时经济社会发展的一个重要方面，这促使了“经营审计”崭露头角并日臻完善。维克多·布林在1941年出版的经典专著——《内部审计》中明确阐述了内部审计如何将审计范围扩展到传统财务审计以外的做法，并使用了当时已经被社会认可的“operations or operational auditing”一词，即“经营审计”（陈志刚，2003）。随着“operational auditing”即“经营审计”一词的正式出现，逐渐地，大约到20世纪60年代，管理审计与经营审计开始合并。

实际上，在这期间已有一些学者提出“绩效审计”这一概念。阿瑟·肯特在1948年3月的美国《内部审计师》上发表的《经营审计》一文中首次提出“绩效审计”，此后威廉·伦纳德撰写的《管理审计》也成为最早有关绩效审计的论著之一（戚振东、吴清华，2008）。

与绩效审计理论研究相同步，绩效审计实践也出现于20世纪40年代中期。由于受1929-1933年世界经济危机的影响，西方工业国家经济处于低迷状态，政府开支日益膨胀，政府可以利用的资源越来越少，而其所承担的社会和经济业务却越来越多。在这样的背景下，民众对提高公营部门资金支出效果和明确支出经济责任的要求越来越高，因而从40年代中期开始，美国审计总署扩大了审查范围，开始进行效益审计（左杰，2006），即本书所讨论的绩效审计。这一阶段的政府绩效审计主要以英国、荷兰、美国等国家为代表。

英国是世界上最早开展政府绩效审计的国家之一。在1866年以后，英国议会完全控制公共资金。主计审计长负责拨款和审计政府账目，最终由议会的专门委员会做出结论，向下议院报告。由于主计审计长须向议会报告政府账目的审计情况，这就使其有机会以比财务审计更广的视角来思考公共资金的有效使用问题，并在审计中付诸实践。公共账目委员会积极支持这种审计，主计审计长将“这种审计”的结果作为整个审计报告的一部分也向议会汇报。“这种审计”就是绩效审计的雏形（张立民、聂新军，2006）。

1927年，荷兰颁布了《预算和会计法》，该法授权审计院审批国家决算，并扩大了绩效审计的范围。50-60年代，荷兰的议会一直讨论加强绩效审计的问题。

1945年，美国国会通过了《联邦公司控制法案》，它要求公营企业将年度经营预算和工作计划经预算总局提交总统和国会，并由审计总署进行审计。审计总署不仅要评价公营企业的合规性，还要对其管理效率和内部控制系统的效率加以评价，并向国会进行报告。

1956年9月召开的最高审计机关国际组织第二届大会在决议中提到了“采用适当的措施以确保对接受政府财政援助的国有化工业和企业部门的财务控制”，“审计不应该仅仅局限于审查各项账目是否正确，还要检查其管理水平和生产效率”。这些表述在一定范围内反映了政府绩效审计的内容。

在20世纪60年代以前，各国在政府审计中并没有明确提出绩效审计的概念，绩效审计主要停留在对政府管理活动经济性和效率性的“2E”审计上。从审计目的来看，政府绩效审计的出现仅仅是为了提高政府公共资金的利用效率。绩效审计还属于传统财务审计与合规审计的副产品，各国最高审计机关还没有进行政府绩效审计的授权和法律依据的规范。