第一章　导论

第一节　研究背景及意义

农民工的出现是中国现代化进程中的必然现象。近代以来，中国的农民、农村与国家的现代化道路之间，无论是在理论上还是实践上，都经历了一个漫长而艰辛的过程。随着经济社会的发展，中国正在经历一场与亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家相似的人口迁移。西方的现代化是在城市与乡村的互动关系中彼此决定、塑造和完成的，而后发现代化国家的问题恰恰在于城市和农村的断裂和脱钩。一个国家在现代化过程中，大量的农民以什么样的方式进入现代社会，对这个国家未来社会的发展将产生强烈和深远的影响。无论是西方发达国家的现代化进程，还是当今中国的现代化实践都证明了这一点。农民工问题正是现代化进程中历史问题和现实矛盾、农村问题和城市问题的交织与集合，已经成为国家现代化进程中绕不开的重大社会、政治及法律问题。

农民工问题伴随着农民工的出现而产生，也伴随着农民工的发展变化而变化。农民工既不是传统意义上的农村人，因为所从事的是非农产业；也不是纯粹意义上的城镇居民，因为还是农村户口，他们是介于城乡之间的非农非城的特殊社会群体。早在20世纪60年代，为缓解农民工进城给城市带来的压力，我国政府就采取了很多措施。但是，由于农村剩余劳动力流动的数量非常大，而且原因也很复杂，所以，没有任何一种相对简单的措施可以解决这个问题。过去没有引起足够重视，是因为第一代农民工是具有传统农民固有特征的农民，他们参照的只能是自己在农村劳动与生活的景象，其在进城务工过程中无论遭遇何种问题，相对于其在农村的生产劳动及低廉的收益而言仍然是得大于失，城乡二元结构的固有政策壁垒和城乡发展水平的巨大鸿沟，也使农民进城务工被视为收益增加而不是利益受损，这当然与城市的快速发展与财富积聚相关。而时代发展到今天，随着农村土地产权制度和政策的变化，以及80后、90后新生代农民工的出现，农民工问题正在超越社会问题层面，日益扩展成为严重的经济问题与政治问题[1]，成为我国现代化进程中一道绕不开的“坎儿”。

改革开放三十多年来，以欠发达地区为主的农村富余劳动力跨区域流动，成为推进我国工业化、现代化的新型劳动大军。我国农民工的流动可以大致分为三个阶段：（1）在20世纪80年代初期到80年代末期的第一阶段，乡镇企业是主要的转移就业渠道，外出就业农民工从最初的200万人左右发展到3000万人左右；（2）在20世纪90年代初期到21世纪初期的第二阶段，外出就业农民工从6000万人左右发展到1亿多人，进城就业的增长超过了就地转移；（3）21世纪初期到目前为第三阶段，以2006年为例，外出就业农民工达到1.32亿多人，加上在本地从事非农产业的9600多万农村劳动力，全国农民工数量达到2.3亿人左右，已超过农村劳动力从业人员的40%。统计显示，目前在第二产业中农民工占全部从业人员的58%，其中在加工制造业中占68%，在建筑业中接近80%；在第三产业中的批发、零售、餐饮业中，农民工占到52%以上。[2]

农民工的出现改变了原有的社会秩序，一方面带来了城市的不适和紧张，给城市交通、治安、就业等问题带来压力；另一方面，农民工本身的权益得不到保障，低劣的生存状态引起了社会各界的广泛关注。像对世界其他国家的移民劳动力研究者所揭示的那样，与国有企业的城市正式职工相比，“外来者”带来的不只是廉价。外来工人温顺地加班加点上夜班，也认可就业的不稳定，这样的灵活性使得我国的工业能够较为轻松地应对金融危机和经济衰退，让机器超时运行，并以低标准的设备进行生产。他们容忍缺少福利，按字面上看能为企业节省大量资金，而中国式管理很认可这些可能发生的情况。[3]大多数农民工由于就业门槛受到限制，不具备与城市居民平等的就业权，而劳动力市场上供过于求的压力往往使他们处于极为不利的境地。他们在面对恶劣的权益侵害时，不到万不得已，往往选择沉默与忍耐。他们不敢对自己的工资水平、劳动保护等权益提出意见，不得不接受用人单位提出的诸多不平等条款。农民工权益受侵害的现状，突出表现在劳动合同签订率低、劳动时间长、劳动报酬低且拖欠克扣严重、生产生活条件差、社会保障不平等等方面。目前，农民工问题伴随着农民工群体的变化，也在发展中发生质的变化，主要表现在群体规模持续膨胀，且基本完成了代际转移，即保持传统农民固有特征的第一代农民工正在消退，而缺乏传统农民固有特征的新生代农民工正在快速壮大。农民工的公平意识、平等意识、维权意识乃至民主意识等持续、快速强化，他们的权益要求全面升级，这既是我国社会发展进步的表现，也是国家解决农民工问题必须应对的挑战。农民工问题把城乡关系、东西部差异、大小城镇勾连起来，对于国家现代化具有整体性和标志性的意义。从某种意义上说，我国城市化、工业化、现代化进程的关键在于农民工。（1）农民工问题的直接利害关系人实际上已占全国总人口的近40％。[4]如此规模巨大的社会群体，其遭遇的问题足以影响到整个国家的经济社会乃至政治文明的发展进程。（2）农民工的流动与大规模化是我国城市化进程的根本途径，农民工不仅为城镇发展与财富积累作出了巨大贡献，而且在务工中逐渐接触城市文明，在城市的生活经历又使其较易融入城市。（3）农民工的非农化或产业工人化及其素质的提升，又是我国工业化进程及其升级的基本条件。（4）农民工也为农村的发展积累了大量资本，不少返乡创业农民工还带回了新的技能和信息。根据劳动人事部的统计数字，2002年农民工总收入约5278亿元，其中约有3274亿元返回了农村，接近于当年中央政府对农村地区的全部财政投入。[5]因此，在全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会进程中，如何保护农民工的合法权益始终是一个十分关键的问题。

自农民工出现以来，学界关于“农民工”的研究已经走过了相当长的历程。尽管投身于农民工研究的学者来自经济学、人口学、社会学、人类学、政治学、法学等许多学科，研究成果也涉及农民工问题的方方面面，但就潜在地支配着这些研究的基本预设，或者说，就隐含于这些研究中关于农民工群体的目标定位而言，却显得与时代主题不相符合。在相当长的时间里，“农民工”研究中占据主导地位的，基本上是在生存论预设下采取的一种可称为“生存经济学”的视角和分析模式。也就是说，研究者们认为，农民乃是迫于生存的需要和压力而外出务工，为了满足这种生存需要、缓解生存压力而对于经济目标的追求，构成了农民工行为的本质意义。[6]在费孝通看来，中国农村的基本问题是“农民的收入降低到不足以维持最低生活水平所需的程度”，农民的真正问题是“饥饿问题”[7]，最终解决的办法在于“增加农民的收入”。20世纪80年代后，费孝通倡导的农村工业化、农民“离土不离乡”、“小城镇大战略”等，都是基于增加农民收入这个基本信念的延展。这当然是因为所处时代的局限性造成的。生存是小农走向现代化最基本的要求，但“生存经济学”在当今时代则逐渐显得苛刻和不公，在全面小康社会、构建和谐社会、建设社会主义新农村以及中国特色农业现代化等一系列重大命题提出之后，这种“生存”视角自然应当被更高意义上的“现代化”视角所取代。

现代化国家应当是城乡共享的，是农民、农民工与城市居民共享的经济发展水平较高、社会事业比较发达的公共服务趋于均等化的国家。只有从这个理想坐标来看农民工问题，分析现阶段农民工权益得不到保护的问题、表现及原因，分析政府的问题和行政作为才会有清晰的方向。国内目前对农民工问题的研究已经达到了相当的深度，研究范围也比较广，结合国情提出的对策也比较有效、可行，但在两个方面还存在问题：（1）这些研究往往是对现状的分析和解决方案，缺少历史的分析和定位。今天的中国，完全可以从近现代实践中提取可取的传统及其逻辑，并明确其现代传统中的可取理念。只有这样，从准确地认识实践出发，再提升到中、高层理论概念，才有可能建立符合我国实际的社会科学和理论并选择一条合适的道路。[8]在现代化过程中，从制度到区域，从经济到社会，再到每一个人，都有一个现代化的问题。在这个语境下认识和解决农民工在城市中的非市民待遇问题，实现农村人口由传统农民向现代市民的历史性转变，才能真正体现以人为本的精神。（2）社会在不断的变动和发展，反映并用以调整社会关系的法律制度也必然要相应地改变。法律使社会秩序权利化。在法治进程中，农民工权益保护的政策最终要上升为法律。因此，有必要对农民工权益保护的相关政策、法规进行调查、研究和分析，并在法律体系中进行恰当定位和构建，为解决现实问题提供具有参考价值的意见。无论是总结我国的实践经验把它抽象为普遍使用的规范，还是借鉴国外的成功方法以缩短摸索的过程，都需要从法律、制度及其社会效果上进行研究。本书研究在国家现代化、城乡统筹发展以及构建社会主义和谐社会等的理论和实践方面，都具有一定的参考价值。

农民工问题的致因是复杂的，但固有观念偏见、政策歧视和行政失措、城乡利益冲突以及社会主体地位不平衡等，是当前农民工问题迁延难解的关键原因。（1）固有观念偏见。由于长期的城乡二元经济社会结构，作为政策制定者、执行者的城市人形成了根深蒂固的城乡分割观念，这种观念客观上加大了农民工问题的深重性，也是解决农民工问题的最大阻碍因素。例如，现行的许多法规、规章已取消排斥农民工的相关规定，劳资关系中的不少问题也可以从现行法律中找到大致平等解决的依据，但由于城乡分割观念或意识的顽固性，行政管理者在执法过程以及普通市民在社会生活中，对农民工往往自觉或者不自觉地带上了歧视与偏见的色彩，使农民工问题在无助与无形中固化和延续下来。因此，农民工问题首先是城乡分割的意识与观念问题，这一点对于解决农民工问题异常重要。（2）政策歧视与行政失措。现行一些法规、政策尤其是在一些地方政策中，确实存在着一些仅适用于本地户籍居民或明确排除农民工的规定，例如，对农民工的就业限制在一些地方仍未解除，一些地方将农民工排斥在劳动管理与劳动监察视野之外，一些地方的教育、社会保障、公共卫生政策等将农民工排除在外，这种政策歧视与排斥既直接损害了农民工的权益，更助长了损害农民工权益的倾向。特别是在传统户籍制度背景下，一些政策、法规有意或者无意地遗漏了农民工，留下了政策、法规的真空。因此，集中清理当前政策、法规中对农民工的排斥性与歧视性规定，弥补相关政策、法规的缺漏，真正建立公平对待农民工的政策、法规体系十分紧迫。（3）城乡利益冲突。这是导致农民工问题出现乃至不断恶化的深层次原因。城市人作为城市发展的既得利益者，与农民工作为城市发展的重要贡献者之间的利益分歧是客观存在的，前者有努力维护自身既得利益不让农民工分享的自利性要求，而后者却不可能甘于一直“贡献”，两者之间的冲突就不可避免。[9]（4）社会主体地位不平衡。尽管我国劳动权益保障制度在不断完善，但总体上看，在政府、资本、劳工、社会组织等社会主体关系上，仍然是一个强政府、弱社会和强资本、弱劳工的状态，而农民工更是处在弱中之弱。这种“弱”不仅是财富分配所得之弱，也包括劳工权利享有之弱，以及体制内利益诉求能力之弱。[10]目前关于农民工所受到的不平等待遇问题，实际上是农民工、原有城镇居民、企业主、维权组织甚至包括政府（地方政府、中央政府）在内的多方利益博弈的结果，在这个博弈场上，各个博弈方显然是处于非平等地位的，如何利用有关方面的力量改变博弈的状况，以求得国家和社会整个福利状态的改进，同时尽量减少改革中的“摩擦”，以便促进相关改革顺利进行，这方面却少有研究。[11]

农民工权益保护的现实困境也从另一个方面告诉我们，就农民工问题谈农民工问题可能是无解的[12]，我们需要跳出农民工问题本身的范围，在更广阔的视野下促进国家和社会的现代化，进而使农民工的权益得到有效的保护。在对农民工权益保护的探讨中，很少有人将其与中国的现代化进程相结合进行考察。事实上，无论是作为一种发展目标或是一种追求的价值，现代化进程都与农民工权益保护有着密切的联系。同时，国家与农民工的关系在2003年后开始出现新变化，而政府为农民工追讨欠薪成为国家——农民工关系变化的契机。自那以后，农民工与国家的关系出现了许多积极的变化。[13]在构建和谐社会、深化行政管理体制改革与构建服务型政府的背景下，借鉴博弈论的理论和方法，在界定政府责任和角色的基础上，进行政府间博弈与互动的分析，也是一个有价值的独特视角，目前这方面的系统研究还比较缺乏。

在我国，虽然国家的改革离不开社会发展的推动，从改革在农村的发端即可说明这一点，但在体制转型已经进入惯性轨道的情况下，国家和政府在很大程度上成为这场改革运动的主角，很多改革是政府基于自身理想和现实需要主动进行的，表现出政府主导型改革的特征。[14]这也意味着，政府无论是在重大决策中还是在琐碎事务中均是社会发展的主导方面，社会力量则置于政府的有效控制之下。从政府行政的角度看，制约和规范政府的权力行使，通常也要依靠政府力量主动进行。这是我国政治及文化传统所形成的，与西方国家中强大的社会力量和民治的文化传统颇有不同。从西方国家所走过的宪政、有限政府、行政法治的道路看，其间充满了国家对社会的让步，同时社会力量充分发育，形成了对国家和政府权力的有效制约。[15]解决问题的答案也许在于社会力量的发育，但钥匙却总在政府手中。所以，从政府和行政法的视角研究农民工权益保护问题，不仅是现代化共通的路径也是我国具体性的路径。

农民工权益保障不仅取决于法律、法规的完善，更取决于与法相关的各种因素之间动态的互动关系及其影响。因此，必须在法律法规与政府、用工单位、社会力量等其他因素的相互依存关系中考察和表述。从某种意义上说，静态的、确定的法所实际发挥的作用是在各种因素纵横交错的互动关系下形成的。[16]以政府为例，中央政府在制定政策上考虑的多是大局利益，是国家的整体发展和公众福祉，注重的是兼顾效率与公平，但是这些政策还是比较粗线条的纲领性文件，有很多因地制宜和相机决策的空间；而地方政府追求得更多的是局部利益，更多的是以自己的利益为基点，根据自己的立场解读来自中央的政策，而不会像中央政府那样需要考虑整体利益和不同地区之间的利益协调。所以，近几年来，虽然中央政府几乎每年都有很好的农民工权益保护政策出台，但是一到地方政府，或者为了自身狭隘的局部利益对中央政策置若罔闻，或者以因地制宜为借口进行变通和拖延，违背中央政策精神的情形比比皆是。笔者也从关注农民工权益保护的法律和政策，转向关注法律和政策背后的博弈与选择；从关注法律本身的良否，转向如何实现良法之治。[17]法治政府，或许正是农民工权益保护突出重围的方向，这方面行政法当然是不可缺位的。

注释

[1] 参见郑功成、黄黎若莲等：《中国农民工问题与社会保护》上，北京，人民出版社，2007，第18页。

[2] 参见李长安：《不能让农民工承担金融风暴成本》，《上海证券报》，2008年12月4日。

[3] 参见〔美〕苏黛瑞：《在中国城市中争取公民权》，王春光、单丽卿译，杭州，浙江人民出版社，2009，第154页。

[4] 参见郑功成：《科学发展与共享和谐》，北京，人民出版社，2006，第421页。

[5] 参见杨云善、时明德：《中国农民工问题分析》，郑州，河南人民出版社，2007，第156页。

[6] 参见王小章：《从“生存”到“承认”：公民权视野下的农民工问题》，《社会学研究》2009年第1期。

[7] 费孝通：《江村经济——中国农民的生活》，戴可景译，南京，江苏人民出版社，2001，第236页。

[8] 参见〔美〕黄宗智：《悖论社会与现代传统》，《读书》2005年第2期。

[9] 参见郑功成：《科学发展与共享和谐》，北京，人民出版社，2006，第423~424页。

[10] 参见蔡禾等：《利益受损农民工的利益抗争行为研究——基于珠三角企业的调查》，《社会学研究》2009年第1期。

[11] 参见简新华、黄锟等：《中国工业化和城市化过程中的农民工问题研究》，北京，人民出版社，2008，第273页。

[12] 参见黄平、杜铭那克主编：《农民工反贫困：城市问题与政策导向》，北京，社会科学文献出版社，2006，第109页。

[13] 参见郑功成、黄黎若莲等：《中国农民工问题与社会保护》，第309页。

[14] 参见王建芹：《第三种力量》，北京，中国政法大学出版社，2003，第292~300页。

[15] 参见张树义主编：《行政法学》，第76页。

[16] 参见江立华、符平：《断裂与弥补——农民工权益保障中的法与政府角色》，《社会科学研究》2005年第6期。

[17] 参见〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京，商务印书馆，1985，第199页。原文为：法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。