第一节 宪法渊源

宪法渊源是指我国宪法对规划制度所做的具体规定。自新中国成立以来，我国先后颁布了四部宪法。其中，1982年的宪法作为当前宪法的“母版”，迄今已经过1988年、1993年、1999年、2004年的四次修正。下面对历次宪法中的规划制度做简要梳理。

一、1954年宪法的规定

1954年宪法是第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月20日通过的，它既以1949年的《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础，又是《中国人民政治协商会议共同纲领》的发展。1954年宪法是新中国的第一部宪法，共4章106条，其中有6处涉及规划制度。

（1）序言第2段：“我国人民在过去几年内已经胜利地进行了改革土地制度、抗美援朝、镇压反革命分子、恢复国民经济等大规模的斗争，这就为有计划地进行经济建设、逐步过渡到社会主义社会准备了必要的条件。”

（2）第10条第3款：“国家禁止资本家的危害公共利益、扰乱社会经济秩序、破坏国家经济计划的一切非法行为。”

（3）第15条：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”

（4）第27条第1款第9项：“全国人民代表大会行使下列职权……（九）决定国民经济计划……”

（5）第49条第1款第7项：“国务院行使下列职权……（七）执行国民经济计划和国家预算……”

（6）第91条：“中华人民共和国公民有劳动的权利。国家通过国民经济有计划的发展，逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇，以保证公民享受这种权利。”

以上都是对经济计划制度所做的规定，表明经济计划是国民经济发展的重要手段，也是保障公民劳动权利的重要条件。1954年宪法赋予全国人大对国民经济计划的决定权，赋予国务院对国民经济计划的执行权，这一权力配置在以后历次宪法中得以维系和巩固，但是，表述方式发生了变化。在其后的宪法中，“决定”被调整为“批准”或“审查和批准”，“执行”被调整为“编制和执行”，调整前后的概念在字面上存在差异，这也为规划权的配置问题埋下了伏笔。

二、1975年宪法的规定

1975年宪法是第四届全国人民代表大会第一次会议于1975年1月17日通过的，是新中国的第二部宪法，共4章30条，结构过于简单，是一部不完善的宪法。该部宪法有4处涉及规划制度。

（1）第10条：“国家实行抓革命，促生产，促工作，促战备的方针，以农业为基础，以工业为主导，充分发挥中央和地方两个积极性，促进社会主义经济有计划、按比例地发展，在社会生产不断提高的基础上，逐步改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”

（2）第17条：“全国人民代表大会的职权是……批准国民经济计划、国家的预算和决算……”

（3）第20条：“国务院的职权是……制定和执行国民经济计划和国家预算……”

（4）第23条：“地方各级人民代表大会和它产生的地方各级革命委员会在本地区内，保证法律、法令的执行，领导地方的社会主义革命和社会主义建设，审查和批准地方的国民经济计划和预算、决算，维护革命秩序，保障公民权利。”

以上都是对经济计划的规定。与1954年宪法相比，1975年宪法有三处调整：一是赋予地方各级人大及其革委会对本地区国民经济计划的审查权和批准权；二是将全国人大对国民经济计划的决定权改为批准权；三是增加了国务院对国民经济计划的制定权。1975年宪法仅存在了三年多，实践中并未受到重视和认真贯彻。

三、1978年宪法的规定

1978年宪法是第五届全国人民代表大会第一次会议于1978年3月5日通过的，它是在粉碎“四人帮”后不到一年半时间里颁布的，尚未完全摆脱1975年宪法的影响，总体上不能适应新时期的需要。1978年宪法共4章60条，以下几处涉及规划制度。

（1）第8条2款：“国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。”

（2）第11条1款：“国家坚持鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义的总路线，有计划、按比例、高速度地发展国民经济，不断提高社会生产力，以巩固国家的独立和安全，逐步改善人民的物质生活和文化生活。”

（3）第22条第1款第7项：“全国人民代表大会行使下列职权……（七）审查和批准国民经济计划、国家的预算和决算……”

（4）第32条第1款第5项“国务院行使下列职权……（五）编制和执行国民经济计划和国家预算……”

（5）第36条第1款：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、法令的遵守和执行，保证国家计划的执行，规划地方的经济建设、文化建设和公共事业，审查和批准地方的经济计划和预算、决算……”

（6）第53条第3款：“国家提倡和推行计划生育。”

以上8处（其中第36条第1款涉及3处）在经济计划的基础上，首次增加了“计划生育”。在关于经济计划的规定中，首次使用规划一词，并且赋予地方各级人大对本地经济、文化和公共事务的规划权，以及对地方经济计划的审查权和批准权，同时承担国家计划的执行义务。其中，第36条表达了中央计划与地方计划的衔接关系，并且在规划语境下将“规划”与“计划”的内涵统一起来。特别值得一提的是，第36条赋予地方各级人大规划权，真正体现了代议民主体制下权力机关对辖区内社会发展事务的决策权力。遗憾的是，其后的1982年宪法未能延续该规定，仅明确了人大对规划的审批权，这在一定程度上削弱了人大的决策权，增加了政府的决策权，为规划受利益部门控制埋下了伏笔。

1978年宪法增加的“计划生育”制度是极具中国特色的、控制人口数量增长的规划制度，属于我国规划体系中的专项规划制度。依照1978年10月中央批转的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，计划生育制度明显受经济计划思路的影响。《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》指出：“我国人口增长一定要做到有计划，象调节物质生产一样调节人类自身的生产”，而“计划生育工作搞得好不好，直接关系到发展国民经济十年规划纲要和四个现代化的实现”。显然，人口不再是经济计划的随机变量，而是需科学控制的指令性指标。为控制人口自然增长率，《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》要求将计划生育“纳入国民经济计划”，加强政治思想教育，奖优罚劣，加强管理，构建起一整套人口规划的机制与措施。时至今日，人口增长率仍然是一项约束性指标，督促全社会积极承担计划生育义务和责任。

四、1982年宪法的规定

1982年宪法是第五届全国人民代表大会第五次会议于1982年12月4日通过的，是在1978年12月中国共产党十一届三中全会重新确立了党的思想、政治和组织路线，并且将工作中心转移到社会主义现代化建设上来的背景下出台的。该部宪法共4章138条，涉及规划制度的有以下几处。

（1）第15条：“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”

（2）第16条第1款：“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”

（3）第17条第1款：“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”

（4）第25条：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”

（5）第49条第2款：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”

（6）第62条第1款第9项：“全国人民代表大会行使下列职权……（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告……”

（7）第67条第1款第5项：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权……（五）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案……”

（8）第89条第1款第5、7项：“国务院行使下列职权……（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算……（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作……”

（9）第99条第1、2款：“地方各级人民代表大会在本行政区域内……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告……”

（10）第107条第1款：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”

（11）第118条第1款：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”

以上几处的重点还是规定“国民经济计划”，但是有新的突破：一是首次在宪法中明确规定我国“实行计划经济”，将经济体制与“计划手段”有机统一起来；二是首次明确了“市场调节”的作用，明确了“计划”与“市场”的主辅关系；三是将“国民经济计划”调整为“国民经济和社会发展计划”，扩大和丰富了国家计划的范围和内容；四是明确了国营企业和集体经济组织对国家计划承担义务；五是赋予全国人大对国家计划执行情况的审批权，赋予全国人大常委会对国家计划的调整权；六是赋予地方各级人大对本地区计划的审查决定权，以及对地区计划执行情况的审批权；七是赋予地方政府对本地区各项社会事务的管理权；八是赋予民族自治地方自治机关在国家指导下的自主规划（安排）权。不过，这些规定并未将“规划权”作为一项独立权力予以确定，也未明确地方规划与国家计划的衔接关系。此前第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及其后几次修正案中，均未明确规定地方规划的“规划权”以及“编制权”。那么，“规划权”是被地方人大的“决定权”所吸收还是被地方政府的“管理权”所吸收，不易断定。此外，本部宪法将“计划生育”与国家发展计划衔接起来，由此确立了具有中国特色的公民规划义务。

五、1982年宪法修正案的规定

1982年宪法经过四次修正后，当前的版本反映了三十多年来国家对于社会经济制度、国家结构、公民权利义务等领域事务的基础性规定。此期间，我国探索并确立了社会主义市场经济体制，实现了从国家计划引导向市场资源配置起基础性作用乃至决定性作用的重要转变。因此，1993年宪法修正案将“实行计划经济”修改为“实行社会主义市场经济”，2004年宪法修正案将“发展社会主义市场经济”写入宪法序言。随着经济体制的转变，宪法对与计划经济体制相关的制度也做了相应调整，比如取消国营企业、集体经济组织对国家计划的义务，突出它们的经营自主权。当然，这并非表明国家不再需要规划。当前宪法版本还有以下几处涉及规划事务。

（1）第25条：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”

（2）第49条第2款：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”

（3）第62条第1款第9项：“全国人民代表大会行使下列职权……（九）审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告……”

（4）第67条第1款第5项：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权……（五）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案……”

（5）第89条第1款第5、7项：“国务院行使下列职权……（五）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算……（七）领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作……”

（6）第99条第1、2款：“地方各级人民代表大会在本行政区域内……审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告……”

（7）第107条第1款：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”

（8）第118条第1款：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设。”

比照1982年宪法的“母版”可以发现，除之前提及的取消“实行计划经济”以及国有经济、集体经济组织的规划义务外，有关全国人大、国务院以及地方人大、地方人民政府的规划事务及相关权力，没有发生任何改变。这表明，国家计划制度仍旧是我国国民经济管理的基本制度，它未因我国实行市场经济体制而消除。而且，企业与国家计划关系的弱化，恰好体现了市场机制资源配置的功能，即赋予企业经营自主权，实现生产要素和产品的自由流动与组合。

六、其他宪法性规划制度渊源

除宪法外，宪法性规范还涉及民族区域自治、特别行政区、民主选举、国家安全、领土安全、国家赔偿等方面的立法。这些立法涉及的规划制度列举部分如下。

（一）民族区域自治地方的计划制度

根据《民族区域自治法》（2001年），民族区域自治地方的规划制度主要体现在两个方面：一是在国家计划指导下拥有制定本区域经济建设计划的权力（第25条），实行计划生育（第44条）；上级国家机关在制定计划时，应当照顾民族自治地方的特点和需要（第55条），上级国家机关应当将民族自治地方的生态环境综合治理工程纳入计划，统一部署（第66条），这体现了上下级规划的衔接。二是民族自治地方拥有本地教育（第36条）、科技（第39条）、卫生事业（第40条）的发展规划权。

（二）国家安全战略制度

《国家安全法》（2015年）从战略角度对维护国家安全做出了一系列制度安排，比如明确国家安全战略的中长期目标和重点领域的工作任务与措施（第6条），各地区应采取有效措施贯彻实施国家安全战略（第47条）。