第二节 规划实践
一、中国古代规划管窥
中国古代在治国、军事、经济、城市布局等方面广泛运用规划理念。此处撷取个案以管窥。
（一）治国方面
《管子·霸言第二十三》云：“夫争疆之国，必先争谋争刑争权，令人主一喜一怒者，谋也。令国一轻一重者，刑也。令兵一进一退者，权也。故精于谋，则人主之愿可得而令可行也。精于刑，则大国之地可夺，疆国之兵可圉也。精于权，则天下之兵可齐，诸侯之君可朝也。”此处“争谋”即是古代统治者实现国家治理的规划博弈。规划得当，统治目标可以实现，政令可以推行。为此，君主们需要招贤纳士，组建“智囊团”，实行精英决策。谋士阶层也应运而生。
（二）经济方面
《史记·货殖列传》云：“夫粜，二十病农，九十病末。末病则财不出，农病则草不辟也。上不过八十，下不过三十，则农末俱利。平粜齐物，关市不乏，治国之道也。”这是春秋时期范蠡的“平粜”思想。“平粜”主张政府有计划地介入粮食收购价格，使每石粮食不低于30钱，不高于80钱，以稳定粮食供给。《汉书·食货志》载：“寿昌遂令边郡皆筑仓，以谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜，名日常平仓。便民之。”这是西汉的“常平仓”制度，官府在粮价低时买进粮食，在粮价高时售出粮食，以利于农业生产和粮食供应。这两项制度与当前对农民实行的粮食保护价以及国家粮食储备制度在功能上是一致的，表明了政府对农业生产的规划性管理。
（三）军事方面
《管子·兵法第十七》云：“明一者皇，察道者帝，通德者王，谋得兵胜者霸。”兵法是一种典型的规划。此处在比较明一、察道、通德、谋得兵胜四种才能时，突出了战争以及“谋”的重要性。在战争年代，军事谋略是以智取胜的关键因素。就此，《孙子兵法》堪称一部科学、系统的战争规划文本。在和平时期，军事谋略具有更为长远的规划意义，比如发展信息产业、探索外层空间，国际社会的竞争领域也日益广阔。
（四）城市布局方面
《管子·乘马篇》云：“凡立国者，非于大山之下，必于广川之上。高毋近旱，而水用足。下毋近水。而沟防省。因天材，就地利，故城郭不必中规矩，道路不必中准绳。”人居生活选址首先是一种物质性规划（physical planning），它要求近自然、便取材、保安全。因此，“天材”、“地利”较“中规矩”、“中准绳”更为紧要。此处阐释了选择方案时的取舍原则，揭示出人居规划中善用禀赋条件的特点。《管子·小匡》云：“士农工商四民者，国之石民也，不可使杂处，杂处则其言哤，其事乱。是故圣王之处士必于闲燕，处农必就田壄，处工必就官府，处商必就市井。”与《管子·乘马篇》相比，在《管子·小匡》中，管仲在提出“四民分业”的基础上，就“四民”的功能化居所提出了方案，即各居其所、不可杂处。除物质性考量外，该方案还提出了依职业身份划界定居的城市布局思路，对于现代城市无序发展引致的“规划混乱”问题具有启示意义。
二、社会主义计划经济的勃兴
在整个20世纪，规划因计划经济的产生与发展而被蒙上了意识形态色彩，从原本寻常的人类理性迅速演化成东西方阵营对峙的靶子。被政治气氛席卷的政府与大众淡忘了人类的规划理性，将规划硬生生与计划经济等同起来。这一持续性的意识形态斗争将规划变成杯中蛇影，谈“规”色变。事实上，专制也好，民主也罢，这些社会治理工具又何尝不是规划的手段？
（一）苏联计划经济的确立与推广
在凯恩斯主义对美国发挥作用之前，计划经济体制已经在苏联成为现实。十月革命后，苏联按照马克思理论构建起计划经济体制，成为世界上第一个社会主义实践者。但是，马克思的社会主义设想是基于欧洲比较成熟的资本主义社会，而不是苏联当时的境况的。因此，马克思主义与苏联国情相结合后，计划经济被改造成为指令性计划和命令经济，随后逐步形成了“计划经济等于社会主义，市场经济等于资本主义”的国际教条，为第二次世界大战后新兴的社会主义国家逐步效仿。在计划经济语境中，计划始终是与市场对立的，它不是一种选择性方案，而直接表现为一种经济、政治和社会控制工具。列宁曾认为，国民经济计划要对产品生产和消费实行全民的、包罗万象的、无处不在的、最精密、最认真的计算。[1]经过几年实践后，他认为，完整、完全、真正的计划是官僚主义的空想。新自由主义代表人物哈耶克对苏联倡导的计划体制提出了批判，认为通过单一计划去构建理想社会是一种“致命的自负”。在哈耶克看来，判断社会好坏的标准不是经济福利而是人的自由。哈耶克认为社会主义违背人性，计划经济是通向奴役的道路。几十年后，中国改革开放设计师邓小平同志在考察武昌、深圳、珠海、上海等地期间发表讲话指出：计划多一点还是市场多一点，不是社会主义和资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。[2]这一讲话不仅阐明了中国特色社会主义市场经济体制的实现手段，而且也真正还原了计划（规划）作为政府理性的本来面目。
不过，东欧等国在探索社会主义发展和完善的过程中，对计划与市场的融合进行了探索。比如，波兰经济学家布鲁斯提出了社会主义经济运行的“布鲁斯模式”。该模式将社会经济决策分为宏观经济决策、企业经济活动决策与个人家庭决策三个层次，认为社会主义经济运行可分为军事共产主义、集权、分权、市场社会主义等模式。该理论对苏联、东欧各国改革的影响很大。捷克斯洛伐克经济学家奥塔·锡克在其《民主的社会主义经济》中提出，社会主义经济运行的微观平衡应由市场机制解决，宏观经济平衡则应由政府通过制定国民经济收入分配计划来实现，即“计划性市场经济模式”。可见，布鲁斯与锡克都认可市场调节与计划管理的并行作用。
意识形态渲染下的计划经济名义上是对经济实行计划化，实际上在集权统治下，对社会各个方面也基本实现计划化。可以想象，当计划经济体制无法实现预设目标甚至招致灾祸时，社会产生的憎恶情绪会直接迁怒于对规划的褒扬。其后果至少有两个方面：一是不信任规划，高度怀疑规划的现实意义；二是过分追求市场机制，信奉市场可以解决所有问题。这两种极化思想，在当今中国社会还有相当的舆论空间。中国规划法治阻力重重，与计划经济时代遗留给社会的负面心理效应有着不可割裂的关系。
（二）中国计划经济制度的确立和发展
新中国成立后，我国开始实行中央集权的计划经济体制。1951年2月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上提出了“三年准备，十年计划经济建设”的思路，即利用三年时间恢复经济、巩固政权，为以后的大规模经济建设创造条件，并首次提出了编制经济计划的设想[3]，即第一个五年计划。该计划自1952年6月开始编制，1953年起执行，是一个边制定、边执行、边修改的规划。“一五”计划的编制与实施得到了苏联的大力支持。1950年2月，中苏签订《中苏友好同盟互助条约》。1952年，中方代表团赴苏联征求专家意见，苏方就工农业产值年增值率、铁路建设里程等指标提出了修改建议。1953年5月，中苏签订《关于苏联援助中国发展国民经济的协定》，确定了156项援助项目。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过“五四宪法”，其第十五条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”至此，我国在宪法层面确立了经济计划制度，为“一五”计划提供了法律基础。1955年7月，第一届全国人民代表大会第二次会议通过“一五”计划。计划期间，全国处于建设新社会的热潮中，上下一条心，步调一致搞建设。1956年，“一五”计划任务提前完成。
为尽快建立独立的工业体系，“一五”计划实行赶超战略，以高速度发展为目标，优先发展重工业，经济建设上呈现“投资饥渴症”，短缺成为常态。为此，时任中央财经委员会主任的陈云在“一五”后期建议将市场竞争机制引入国有企业，允许部分个体经济存在，主张有管理地开放自由市场，允许农民自销统购以外的产品。[4]
“一五”计划之后，我国又陆续编制和执行了十一个五年计划（规划）。其中，“六五”计划首先在经济计划基础上增加了“社会发展”内容；“十一五”规划首次将五年计划更改为五年规划。经过六十多年、十二个五年计划（规划）的实践，五年计划已经成为指导我国国民经济和社会发展的纲领性文件。一方面，国家通过五年计划全面地安排国家各方面事务的发展，为整个社会勾画政府未来的工作思路、方案与措施，促进社会各界参与、监督国家治理过程；另一方面，社会各界依循五年计划的方案，调适自身的生产生活计划，回应、配合政府工作，实现社会共治。这种持续性方案的设计与实施，构成一种稳定的政府工作方式与行政文化，渐次形成拥有约束力的社会制度，影响着国家生活的方方面面，成为区分国家治理模式的重要标志。
改革开放以来，我国在计划与市场问题上，经历了一段理论认识上的发展。1984年，中共中央十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》提出，我国实行“有计划的商品经济”；1987年，党的十三大提出“国家调节市场、市场引导企业”的资源配置机制；1992年10月，党的十四大提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。1993年3月，第八届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，正式将“国家实行社会主义市场经济”写入宪法。值得一提的是，此次宪法修改的蓝本——1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的“八二宪法”，在我国实行计划经济几十年后，首次写入“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”，为多年推行的经济管理体制模式做了基础性定位。从经济计划到计划经济，从有计划的商品经济到社会主义市场经济，这一步步称谓的变化，标志着我国对规划（计划）理论不间断的探索。
三、资本主义国家的规划实践
资本主义国家从来不缺乏规划的理念与实践。如前所言，冷战时期两大阵营对峙的格局，给经济计划扣上了社会主义的帽子。于是，在此情境下共时性地观察资本主义的经济计划，并不会发现规划现象的消失，而会发现它以另外一种形式存在于政府活动中。其中，最引发关注与争议的莫过于美国1930年代推行的罗斯福新政。
罗斯福新政缘起于1933年经济大萧条造成的失业骤增、贸易缩减、银行挤提等社会困局。相反，实行计划经济的苏联经济形势大好。当时有西方学者指出，俄国是当时世界上唯一消灭了失业的国家[5]，社会蔓延着移植苏联经验解决失业积弊的情绪，一些商业巨头也呼吁政府实施统制。困局之下，时任美国总统的罗斯福委托受计划观念影响的人士制定关于产业复兴的法案，并成立工业复兴局监督生产，以行政与经济手段协调农民的生产计划。通过有计划的组织生产，美国经济得到了恢复和发展。此时的经济政策用另一词表达就是计划。[6]1937年，当英国作家威尔斯向斯大林提到罗斯福政府在建立计划经济时，斯大林说：如果不摆脱资本家，如果不废除生产资料私有制，那么你就不能建立计划经济。[7]罗斯福新政实行的计划经济不是斯大林理解的计划经济，它探索了一种私有制下政府理性规划生产、化解市场风险的治理模式，对世界资本主义经济产生了深远影响，比如加拿大伯奈特政府1935年开始实行的“伯奈特新政”，法国人民阵线1936—1937年改革推出的“法国新政”，以及美国政府第二次世界大战后在日本推行的民主改革。
法国是第一个全面实行经济计划化的西方国家。1946年，法国建立计划总署，着手制定经济计划。当时法国的经济计划包括短期计划、中期计划和长期预测计划三类，与之匹配的实施措施有国家预算与政府投资、经济政策、建立计划制定和实施机构、制定经济立法和经济政策等。[8]
与社会主义国家的经济计划相比，西方的经济计划不否定生产资料私有制，计划管理的重点在于实现计划的手段[9]，注重将各利益方的需求和偏好纳入计划，并且有严格的法律制度配合计划管理。但是，经济计划并不能完全消除资本主义的矛盾。[10]
事实上，抛开冷战对峙下经济计划特有的意识形态论战，现实中的西方国家还是存在大量规划文本与实践的。比如，美国1940年代为促进战略性科学研究提出了“兰德计划”，1983年里根总统提出了“星球大战计划”，2010年美国健康与公共服务部颁布了《全民健身计划》，更不必说在多数国家都普遍存在的、历史久远的国土规划、城市规划，以及20世纪下半叶以来，各国在承担和履行国际社会关于人口、资源、环境、劳工等方面的责任和义务时，积极编制与实施的各专项规划，比如上一节提及的应对气候变化的规划。当规划褪去意识形态色彩时，它会彰显出人类思维理性特有的光芒，照亮人类探索未来的道路。其间，各国彼此借鉴对方的规划理念、计划与文化，取长补短，共同发展，不仅有利于增进了解、达成共识，而且还有助于运用集体理性共同处理国际社会的未知和不确定性。
注释
[1]参见王文寅：《国家计划的制度分析》，19页，南京，南京师范大学，2005。
[2]参见《邓小平文选》，1版，第3卷，373页，北京，人民出版社，1993。
[3]参见顾保孜：《“一五计划”出台前后》，载《湘潮》，2009（2）。
[4]参见武力：《陈云与“一五”计划若干问题研究》，载《中共党史研究》，2005（4）。
[5]参见何海波：《多数主义的法院：美国最高法院司法审查的性质》，载《清华法学》，2009（6）。
[6]See Patsy Healey，“Traditions of Planning Thought，”in Suan S.Fainstein & Scott Campbell:Readings in Planning Theory（Third Edition）,Willey-Blackwell，2012，p129.
[7]参见郝承敦：《西方向东方借鉴的发轫——论“罗斯福新政”中的“计划经济”》，载《当代世界与社会主义》，2009（6）。
[8]参见曹殿义：《试论资本主义国家的“经济计划化”》，载《理论探讨》，1985（1）。
[9]参见谢平：《论当代资本主义国家的宏观计划管理》，载《经济理论与经济管理》，1986（5）。
[10]参见何自力：《试论西方国家的经济计划》，载《南开经济研究》，1991（1）。